基本介紹
- 中文名：集體土地徵收
- 涵義：國家為公共利益的需要
- 要求：土地徵收方案依照法定程式批准
- 包括：土地補償費、安置補助費
簡介,缺陷,立法,專家說法,裁決程式,費用,
簡介
徵收土地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。
土地補償費歸土地所有權人所有，地上附著物和青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有。
缺陷
當前土地徵收制度的缺陷
（一） 土地徵收權被濫用
當前土地徵收過程中所存在的一系列問題與我國土地徵收法律、法規的不完善和政府對土地管理的缺位有關。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行徵收或者徵用並給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和醫院是為了公共利益，我開發一個經濟適用房住宅小區是否也為公共利益呢？
另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地徵收權被國家權力機關極度濫用。因為我國土地徵收的補償費用實行的並非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和範圍，遠遠低於市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地徵收權的濫用。
（二） 土地徵收補償標準和範圍不合理
1、補償標準和範圍缺乏足夠的法律依據
按照目前的土地徵收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變為國家所有。既然是兩種所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現行法律規定是按照被徵用土地前3年的平均產值的6—10倍來計算的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區差異、種植條件等。另一方面按照法律規定集體土地徵收是單方強制性的，被徵收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，被徵收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批准徵收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內，而對於被征地單位的補償要求高於10倍的救濟措施在立法及司法解釋中並未提及。另外這樣的規定也違背了民法規定的財產所有權的基本權能，體現不出農村集體組織作為土地所有權人的法律地位。
2、征地補償範圍小、標準低
從現行的法律法規來看，土地徵收的補償範圍一般限於土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償範圍在土地市場發展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償範圍，如加拿大的土地徵收補償一般包括（1）被徵收部分的補償，必須根據土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被徵收地塊剩餘的非征地，因建設或公共工作對剩餘部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本徵收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥
另外德國對土地的補償範圍也值得借鑑，如（1）土地或其他標的物權利損失補償標準為：以土地或其他標的物在徵收機關裁定徵收申請當日的轉移價值或市場價值為準。（2）營業損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）徵收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地徵收補償範圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市徵用土地暫行辦法》第14條規定的就有保養費，並且在該辦法第24條還對保養費的發放辦法作出了詳細規定。
另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規定補償標準為被徵收前3年畝產量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。
3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現行勞動法不協調。
例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本
不願接受。⑧另外在勞動力安置方面我國《土地管理法》雖然作了多次修改但仍未脫離計
劃經濟的陰影，主要表現在與我國現行勞動立法不協調，如企業都是自負盈虧的市場經濟主體，企業有自主與勞動者簽訂勞動契約的自由，強行向企業安排勞動力顯然乾渉了企業的用工自主權。⑨另一方面企業實行的是全員勞動契約制，當勞動者違反勞動契約或勞動法規時企業有權單方解除勞動契約，這樣的結果是被安置農民的就業權利根本無法得到保障。
（三） 土地徵收程式不規範，缺乏民主
我國土地管理法及其實施條例雖然對建設用地的規劃、批准及其實施方案作出了具體規定，但在實施過程中存在許多問題，嚴重侵犯了被征地農民的利益。如《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批准的徵用土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被徵用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被徵用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。而事實上在徵收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補償方案未出台的情況下用地單位就將推土機開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補償契約時應該由征地單位和土地所有權人或土地承包人依法簽訂土地徵收補償契約，而在操作過程中顯得很混亂，如新鄉市東開發區在徵收延津縣農用地時先是延津縣國土局和土地被徵收的村民委員會所在的鄉政府簽訂一份契約，然後再由鄉政府和村民委員會簽訂一份契約，至於承包土地的農民任何契約都沒有。
實質上不管是土地管理法及其實施條例或是村民委員會組織法，其立法目的都是為了規範和監督在土地徵收過程中存在的問題。也就是防止徵收權利被濫用，在這裡主要是指村民委員會和村民小組的主任、組長，因為他們的民主法律意識很淡薄，有些事情不要說召開村民會議，甚至事後也不通知民眾，嚴重違反村民委員會組織法19條規定的民主議定原則。⑩一個小組長甚至連上百畝的土地都敢私自出賣，完全不顧村民的利益，更不考慮失去土地的農民以後的生計，這也是土地上訪案件逐漸增多的原因之一。
（四） 存在“以租代征”現象
我們知道土地管理法及其實施條例對農村土地的徵收程式作出了相當嚴格的規定，目的是不言而喻的，在這裡我們並不是反對租用土地，而是由於立法滯後用地單位及有關部門忽略了土地租用後的復耕等一系列問題，最終受害的還是農民。如沁陽市的宏達鋼鐵有限公司，2003年他們在沁陽市西萬鎮校尉營村租用了240多畝土地，租期為 30 年，租金每畝每年僅為600 元，並且是按年度支付的，而且這全是耕地，如果按照土地徵收程式是要報省級人民政府批准的，可實際上他們只在沁陽市和焦作市土地主管部門作了備案和批准，因此這種租地行為屬於嚴重規避土地徵收程式的行為，它簡化了土地使用手續。最關鍵的還是他們雙方的契約太簡單，對以後企業經營風險產生的問題及違約責任沒有作出約定，如企業在土地租用期限內出現破產怎么辦？土地由誰來復耕？我們認為只所以出現這些問題，租用土地的雙方只考慮短期利益，不考慮土地的長期用途是一方面的原因，而作為政府部門由於缺乏相應 法律依據無法加強監管也是主要原因。
立法
13日，國務院總理溫家寶在達沃斯夏季論壇回答城鎮化問題時直言，土地問題根本上與制度有關，農民合法的土地得不到應有的保障，現有的財稅制度在相當程度上還存在著“土地財政”的現象。這造成一手從農民那裡廉價得到土地，另一手又高價賣給開發商。他明確表示，必須從制度上解決這些問題。那么，發生在集體土地上越來越多的房屋徵收和拆遷問題究竟如何解決？立法又應如何面對“土地財政”困局？
專家說法
北京大學法學院教授沈巋日前向記者透露，目前正醞釀立法解決集體土地徵收和補償中存在的問題，諸如補償標準過低、補償不公、失地農民生活保障、暴力強拆等。中國社科院財貿研究所財政與稅收研究室副主任楊志勇認為，所謂“市場價”補償因為難以說得清楚什麼是“市場”，造成了事實上操作的困難，“可能的辦法是，怎么能讓那些農民共享城鎮化的收益，比如可以考慮入股、分紅等形式讓農民分享未來的土地收益，這樣可能會減少很多矛盾。”集體土地徵收立法，難點在於如何確定補償標準，繞開難點，採取入股、分紅等形式補償農民，看起來很美，但很可能只是“畫餅”讓農民“充飢”，不利於保障農民權益。
首先，這種建議存在自相矛盾的地方，如果事實確如專家所言，什麼是“市場”說不清楚，那么建立在市場收益基礎上的入股、分紅同樣也應該“說不清楚”。反對“市場價”補償時，以“市場”說不清楚為藉口，建議入股分紅時，又預設“市場”可以說得清清楚楚，這豈非自相矛盾？
“市場”說不清楚其實是藉口，從現狀來看，在國有土地補償中，按“市場價”補償並不存在“說不清楚”的問題，土地交易採取的是招拍掛的形式，有何說不清楚的？
其次，入股分紅的形式能不能保障農民利益？農民房屋被拆遷後，不可能睡在野外，必須要有地方可住，必須要生活。入股分紅的不確定性很多，既存在“紙上財富”難解現實生活困難的問題，也存在分紅難兌現、分紅成“白條”的可能。在地方政府財政收入並不透明的情況下，分紅能分多少，會不會少得可憐，會不會忽悠農民，恐怕也是一個疑問。
集體土地徵收立法必須要考慮到農民的利益，入股、分紅的建議是站在如何有利於地方政府拆遷的角度上進行政策構想，看起來很美，但一旦實施，後遺症將會很多。其實，保障農民利益真的很難嗎？既然集體土地先要轉化為國有土地，然後進行招拍掛，那么參考當地過去的國有土地交易價格，以略低於市場價格補償給農民，又有何不可？有何難度？農民能得到足夠的補償，地方政府也能獲得一定的收益，這不正是一種雙贏嗎？
“我國目前的土地徵收制度還具有計畫經濟的色彩，隨著市場經濟的大力發展，政治文明和法治社會的建設，現有的土地徵收制度在保障被征地農民的權益方面存在諸多不完善之處，需要在立足國情、省情的基礎上，綜合吸收和借鑑已開發國家的文明做法,提出適合本土的合理的土地徵收法制體系，完善土地利用規劃和管理制度，合理利用土地資源。
“農村集體土地房屋徵收補償辦法的建立和完善，不是簡單的將原由的陳舊條列進行簡單的重組增減，而是要在依據《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《徵用土地公告辦法》、《物權法》的基礎上，結合農村土地承包法和農村土地承包經營權流轉管理辦法，借鑑《城市房屋拆遷管理條例》、《城市房屋拆遷估價指導意見》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》等相關法規的實施經驗。既滿足當前的現實訴求,更要著眼於不動產的統一登記和徵收。遵循市場經濟價值規律原則，探索土地所有權歸屬與土地使用權補償歸屬分離的辦法，切實保障農民的合法權益。從而真正體現以民為本，立法為民。”楊在明說。
裁決程式
如果被徵收土地的所有權人、使用權人對“補償標準”有爭議的，即進入爭議協調、裁決程式。需要指出的是，除了“補償標準”外，被徵收土地的所有權人、使用權人不得對“征地補償安置方案”的其他內容提出異議。但是，即使被徵收土地的所有權人、使用權人提出了征地補償、安置爭議，也不影響徵用土地方案的實施。如同行政複議、行政訴訟不停止執行所爭議的具體行政行為一樣。不同的是，這裡沒有可以停止執行的“例外情形”。
(1)協調。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方政府協調。“協調”，即“協商調解”，屬於非訴訟解決爭議(ADR)的一種方法。《土地管理法》、《土地管理法實施條例》對協調的具體步驟沒有特別規定，由主持協調的政府裁量確定。“協調”程式簡便靈活，如能夠解決爭議，與訴訟相比，則它具有低成本、高效率的特點。
(2)裁決。如對補償標準爭議協調不成的，則由批准徵用土地的政府裁決。依照《土地管理法》的規定，這裡的“批准徵用土地的政府”是指國務院和省級政府。裁決程式如何進行，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》都沒有具體規定。
費用
征地的補償費用主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費。對於這幾項費用的給付，《<中華人民共和國土地管理法>實施條例》第26條是這樣規定的：土地補償費歸農村集體經濟組織所有; 地上附著物補償費和青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有。
征地的安置補助費支付給安置單位;不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者徵得被安置人員同意後用於支付被安置人員的保險費。 關於土地補償費和安置補助費的具體使用分配辦法土地管理法沒有明確說明，但是《物權法》第59條有明確規定：應當以法定程式經本集體成員決定。
