基本介紹
- 中文名：行政信息公開制度
- 外文名：Administrative information publicity system
歷史淵源,信息公開,除外事項,不足原因,結束語,
歷史淵源
行政信息公開制度濫觴於北歐國家瑞典，但其成為潮流是在經濟大蕭條和二次世界大戰之後。由於經濟危機和大規模戰爭的影響，西方國家政府普遍的從消極行政轉向了對社會和經濟生活的積極干預。在此趨勢下，政府規模不斷擴大，行政權力日益膨脹，國家的權力結構模式也由議會主導演變為行政主導。在這種背景下，行政公開立法作為保障公民參政和制約行政權力的制度安排，隨民主和民權運動的興起在各國發展起來。美國在1946年制定了《聯邦行政程式法》，以後歷經修改，先後補充制定了《聯邦會議法》（1964年）、《信息自由法》（1966年）、《隱私權法》（1974年）、《陽光下的政府法》（1976年）和《電子信息自由法》（1996年），確立了以行政公開為核心，以保護公民、法人或者其他組織權利為目標的行政程式法典。美國的體系化的行政公開制度的構建產生了世界範圍內的影響，世界其他各國紛紛仿效。
行政信息公開制度作為保障人權、落實人民主權的重要措施，在中國有一定傳統，並且起到了良好的效果；由於處於特定歷史時期，以及傳統政治、經濟因素影響，建國之初的行政信息公開制度基本上奉行的秘密主義原則；隨著市場經濟體制逐步建立、政府管理體制轉變、市民社會興起，當然更為重要的是社會主義法治國家建設目標的提出，公民權利意識的提高，中國行政信息公開制度逐步得到發展，公開手段多樣化、公開種類多元化、公開內容擴大化等等。這種轉變無疑是值得肯定的。統一的立法《政府信息公開條例》已經由國務院發布，於2003年1月1日施行的《廣州市政府信息公開規定》是中國第一部地方政府信息公開規章，在中國信息公開立法史中將有先驅者的地位。
信息公開
行政信息公開制度的立法之初，由於缺乏對於行政信息公開制度的憲政基礎-知情權的研究，缺乏對於行政信息公開制度的監督行政目的的探討，各國多認為政府信息只對有利害關係的人提供，如美國1946年的《聯邦行政程式法》規定：檔案只對和檔案直接有關的人提供，不對一般公眾提供。再如原聯邦德國各州一開始是將新聞出版界的信息收集權和政府有向新聞出版界提供相關信息的義務寫入各州的憲法或者州出版法。對於出版作者，德國各州出版法一致賦予其有向國家請求提供信息的權利，即所謂的“出版作者的資訊請求權”，至於非出版作者的一般人，則未享有如上述範圍廣泛的資訊請求權利，只能零星的依據少數有關法律、基於特定身份或者證明有特定正當理由，向特定國家行政機關請求提供特定的資訊。
在對行政信息公開制度有了充分認識的今天，基於知情權建立起來的行政信息公開制度是一種客觀法上的制度，任何人都有權請求行政主體公開其所擁有的全部信息，提出請求時無需以保護自身的權益為前提條件，其目的在於依據從行政機關處所得到的信息，使行政置於公民的控制之下，以此實現公共利益，使公民對行政的公正參與和監視成為可能。在這種意義上，信息公開，從其出發點開始就將其基礎置於民主主義之上。從這種觀點來看，誰都可以請求，在請求時，也沒有必要自己明確表示請求該信息的宗旨。中國的政府信息立法確定了申請主體的任何人規則，以《廣州市政府信息公開規定》為例，該規章第1條規定：為保障個人和組織的知情權，規範政府信息公開，增加行政活動的透明度，監督政府機關依法行使職權，依據有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本規定。第4條第2款規定：個人和組織是公開權利人，依法享有獲取政府信息的權利。這種規定的現實價值無疑是值得肯定的，但也需要進一步的明確，畢竟個人和組織不是具備確定性的法律概念，容易在實踐中引發新的爭議，應該採用各國規定中的任何人規則以及適當解釋制度。
除外事項
比較各國的行政信息公開制度，無論基本理念上以及具體規則存在何種差異，但一個基本框架是除外事項的規定，之所以有這種共同性，是因為現實法律世界是一個權利相衝突的世界，就行政信息公開制度而言，其可能與國家秘密、商業秘密、個人隱私、行政過程等等發生衝突。在保護知道的權利的同時，也同時必須對這些利益加以保護。“知情權的行使雖然是政治生活中很重要的一環，但是公開原則並不是政治生活中唯一原則。在某些情況下，知情權的行使可能會和其他重要的利益相衝突。例如國家安全、行政活動效率以及個人和商業中必不可少的秘密等發生利益衝突。在這些情況下，知情權的行使不符合公共利益。知情權的公共利益必須和不公開的公共利益相平衡。各種利益的平衡是社會生活的重要基礎。因此，情報的公開和不公開同時構成情報自由法的主要內容，是同一事物的兩個側面。這兩個側面構成矛盾的對立和統一，在這個矛盾的統一體中，情報公開是主要的矛盾，起主導作用。公開是情報自由法的主要目標，免除公開起制約和平衡作用。”在除外事項的確定上，各國普遍採用採取明確規定除外事項的類型的立法例，該種立法例的好處在於行政機關可以不公開信息的種類，限於法律“明白”規定免除公布和公開的種類，不屬於這些種類的信息，行政機關不能拒絕公開。但是在各國除外事項的實踐中，可以發現普遍存在行政機關利用除外事項的規定來規避公開責任的問題。
事例：1996年通過的韓國《公共機關信息公開法》在實施中暴露出許多問題：諸如，政府機關常常不適當地拒絕公眾的信息公開請求；許多政府機關無法列出適宜公眾信息請求的檔案清單；對信息公開法置若罔聞或者拒不執行，在韓國已經成了司空見慣的常事
事例：1966年以前，美國公民必須按照管家法以及行政程式法的相關規定，向檔案保存單位提出查詢請求，但必須同時證明自己有提出該項請求的“正當理由”，在許多情況下，即使申請人能夠提出申請的正當理由，政府部門仍然大量引用“公眾利益的需要”以及“國家安全”、“政府機密”等含糊、籠統的理由拒絕相關信息資料的公開。美國1966年《信息自由法》生效以後，直接影響了美國各州的信息立法。然而，該法的早期施行情況並不樂觀。行政當局對於這項旨在“限制、規範、調整”其保密許可權的新法，尚未及時從過去的“保密慣性”中擺脫出來，存在著較大的牴觸情緒。1972年，美國眾議院政府職能委員會下屬的外事活動與政府信息分委會做了一項調查，調查顯示，幾年來，由於聯邦官僚機構的擎肘，信息自由法的實施障礙重重，要求查閱公務信息的請求大多被長期拖延不予答覆；政府機構所索取的資料檢索、複製費用偏高；豁免條款所開列的保密事項過於寬泛，以致像聯邦調查局和中央情報局等部門利用情報保密的豁免條款，回絕了幾乎所有的信息查詢請求。
相對於各國的配套規定，中國立法存則表現出較多不足。以《廣州市政府信息公開規定》為例。該規章第14條規定：下列信息不予公開：（一）個人隱私；（二）商業秘密；（三）國家秘密；（四）除第十九條規定以外的在審議、討論過程中的政府信息；（五）法律、法規禁止公開的其他政府信息。這種規定僅從表面上看無疑是合理的、必要的，但是考慮到我國的保密傳統，對比各國除外事項與舉證責任、嚴格解釋等相關的制度配套聯合運用來保證除外事項不被濫用的實踐經驗看，如果不對除外事項以及配套制度加以明確，這些除外事項無疑將成為行政機關躲避公開的又一“良招”，將會導致行政信息公開立法付之闕如，無法落實。
不足原因
新中國成立以前，處於軍事鬥爭的需要，共產黨領導的人民軍隊的活動強調的是秘密，新中國成立後，為了維護社會主義國家政權的安全和利益，保證社會主義事業的順利進行，對國家機關在經濟建設中的活動強調的仍是保守國家秘密，這就使我們的黨政機關長期以來養成了保密的習慣。以《中華人民共和國保守國家秘密法》的規定為例，保守國家秘密法完全偏重於對國家機密的保護，以防範國家機密的外泄為核心，對國家機密的適度開放及開放程式沒有明文規定。同時該法將國家秘密的密級分為“絕密”、“機密”、“秘密”三級，似乎有對國家秘密的等級分類過多的嫌疑，容易造成國家秘密的泛濫。確定何為國家秘密沒有一個較為明確的標準，國家機關享有較大的自由裁量權， 在實踐中很容易將國家秘密擴大化，使得在具體實施行政公開的過程中，行政主體往往以國家秘密為由拒絕向公眾提供信息。然而在對公共信息進行保密的具體實踐當中，中國的保密範圍卻要廣泛的多。這個問題存在的根源在於下位法修改上位法，行政規章修改國家立法的問題。在實踐當中，大量的行政規章甚至不是規章的一般規範性檔案任意擴大國家秘密的範圍，將一些本不是國家秘密的事項歸為國家秘密。
當需要公布對自己不利的信息時，行政機關可以借用國家機密等事項任意拒絕，即使當事人能夠看見這個信息，行政機關也能夠說這個信息不存在，這就是中國行政信息公開法實踐中可能面臨的最大問題。一個“國家機密”成為一個無所不包的口袋，可以將任何行政機關不願意公開的信息裝進去。以此類推，“商業秘密”、“個人隱私”等都可以成為行政機關利用的工具。“在中國，由於缺少一部統一的政府公開法，公開的標準以及範圍目前仍由各地方、各部門自己確定。公開只是單方面的公開，公開的主動權掌握在行政機關手中。公開什麼、怎么公開不由民眾決定。這就使行政機關可以不受控制地任意決定公開或者不開。”在沒有法律約束的情況下，政府進行信息公開可以進行選擇，而政府信息有正面信息和負面信息之分，前者如決策失誤、效率低下、管理混亂、腐敗等等，此類信息一旦公布會影響領導人的政績、政府的形象，甚至會動搖政府的權威，因此政府是不願意公開的；後者如政府優良的政績、領導人關心民眾生活的講話等，此類信息有助於樹立政府良好形象，是政府願意公開的。政府在依自己意願進行選擇公開時，對負面信息往往以“保密”、“維護社會穩定”等為名將其控制在政治系統內部，俗語中“報喜不報憂”如實的反映了這種趨利避害的行為模式。因此，公眾日常能夠看見的多是政府的正面信息。對於負面信息的發布，行政機關基本上享有完全的決定權，可以從“江西中毒案”、“北京悶棍案”和“河南愛滋病案”中一見端倪。
在請求人申請公開行政機關的信息時，行政機關以該信息屬於國家秘密為由拒絕公開，然後，申請人就沒有任何辦法去救濟了，既沒有辦法去證明該信息不是國家秘密，也沒有訴訟途徑去讓法院去作出判斷，而只能限於一種消極的等待之中，等待有一天該信息成為行政機關需要公開的信息。在統一的行政信息公開立法中借用各國的經驗，既採用列舉除外事項的立法例，也通過公開原則的確立、嚴格解釋規則以及舉證責任規則的確立，限制行政機關在不公開事項的裁量權。
