法國核能外交

法國核能外交是指法國作為民用核能大國開展的核能外交。已有近半個世紀的歷史，經歷了反對美國核壟斷的核援助時期、受制於國核心能安全性辯論的謹慎拓展時期，以及進入新世紀後全力推進時期。當前法國核能外交的特點也十分鮮明，表現在三方面，即決策體系的權力集中、由龍頭企業主導核能外交實踐以及戰略目標明確。經過30 多年與法國保持的民用核能合作關係，中國已成為世界上重要的民用核能國家之一。在自主研發的民用核技術取得突破的當下，中國積極投身於核能“走出去”。因此，當下應該系統總結自己的核能“老師”法國的經驗教訓，這不僅將對我國的核工業建設有所借鑑，更為我國核能“走出去”提供經驗支持。

基本介紹

• 中文名：法國核能外交
• 外文名：French nuclear diplomacy
• 釋義 ：利用核能技術外交
• 國家 ：法國
• 領域 ：能源
• 學科：核能

簡介

在國外傳統的核安全研究中，“核外交”（Nuclear Diplomacy）這一術語一般套用於四種情況。

一是冷戰時期，美蘇以核武器為手段所進行的威懾與對抗。

二是核武擁有國以削減核武器為目的與對手國家進行戰略競爭與博弈。

三是以防止核擴散為目的而開展的系列外交行動。

四是以上述第三點為基礎，尤指冷戰後國際社會阻止伊朗、朝鮮等國出於非和平目的進行核研究所開展的系列外交行動。然而，隨著民用核技術的進步，以及人們對於清潔能源的不斷追求，民用核合作（coopération nucléaire civile）數量逐年增加，於是，出於政治或經濟目的而在國家間簽訂民用核合作協定（Accords de coopérationnucléaire）的行為也被納入“核外交”範疇。

擁有獨立核能力是法蘭西第四、第五共和國長期奉行的國策並延續至今。與此同時，在依靠自己建立獨立核威懾力量後，法國已一躍稱為全球最活躍的民用核能研發者與推廣者。在核能利用方面，法國國內約75%的電力來源於核能發電，同時17%的電力來源於核燃料循環利用。在國際推廣方面，法國已對超過40 個國家提供了核援助，同時已與近20 個國家簽訂雙邊民用核合作協定。法國所崇尚的“核情節”（Nuclear Idiosyncrasy）不會因領導人和政黨的更替而改變，因而，在中法核能合作不斷深化的今天，系統考察自己的核能“老師”，不僅對我國的核工業建設有所借鑑，更為我國核能“走出去”提供經驗支持。法國核能外交的演進法國常規能源資源有限，滿足不了工業生產需求。據統計，上世紀 50-70 年代，法國能源自給率逐年遞減，至70 年代，其能源自給率不足20%。因此，蓬皮杜（GeorgesPompidou）政府時期，法國開始重視核能的利用。

法國的核能外交的演進

經過數十年的發展，法國的核能發電比例已占全國電力供應的約75%，成為世界核電比例占能源供給總量最高的國家。這不僅是法國的驕傲，更大大提高了法國的能源自給率。與此同時，法國長期以來一直將核能視為清潔、低碳、安全的能源，致力於將這一理念向外推廣並出口其核能技術。法國的核能外交的演進可以劃分為三個階段，即核援助時期、謹慎拓展時期和全力推進時期。

第一階段：核援助時期（20 世紀50-70 年代末）

20 世紀50-80 年代這近30 年時間，法國共與34 個國家簽訂了核合作協定。然而，在這些協定中，許多都未曾涉及核能。相反，在這些合作夥伴國中或多或少都進行著與核武器相關的研發。例如，瑞士在1969 年簽訂《核不擴散條約》（NPT）前一直對核武器項目進行可行性研究；

第二階段：謹慎拓展時期（20 世紀70 年代末-90 年代末）1979 年3 月28 日，美國三里島核電站二號堆發生了核泄漏事故，但法國政府重申發展核能的方針不變。為了消除民眾中蔓延的恐核症，僅1980 年就組織了二十萬人參觀核電站。時任法國總統德斯坦（Valéry Giscard d'Estaing）一再指出：要保證法國作為核大國和工業國家的獨立性，除了發展核能外，沒有別的辦法。

此外，在德斯坦執政時期，法國在核軍控問題上的立場也有所鬆動，開始採取較為開放的態度。 因而該時期法國對外開展核能合作時更加注重核安全以及和平利用核能。例如，在和平利用核能方面，1978 年法國出於防止核擴散的考慮，宣布終止與巴基斯坦的核燃料後處理工廠的契約。

1981 年社會黨籍的密特朗（François Mitterrand）開始執政，這是法國左翼政黨在戰後首次執政。由於同屬左翼陣營的法國共產黨（Parti Communiste Français）與法國總工會（Confédération Générale du Travail，CGT）都支持核電，密特朗最終也採取了支持的立場，從而打消了核能相關團體的疑慮。不過80 年代中期發生的兩大事件深刻影響著發國內的核電政策與對外核能外交。一是1985 年綠色和平組織（Greenpeace）的彩虹戰士號（RainbowWarrior）被法國對外安全局（Direction Gieure，DGSE）炸沉於紐西蘭，綠色和平組織是積極反核能的組織，法國民眾對此十分同情。二是翌年發生了震驚世界的車諾比事件，更是加重了法國民眾對核能的擔憂與政府效能的質疑。但這些都未動搖左翼政府發展核能的決心。鑒於此，法國一方面堅定不移發展核能，另一方面逐漸承認核不擴散體系，因此在這一時期，法國與合作對象國往往要簽署“姊妹”協定，即既簽署和平利用核能協定，又簽署核安全合作協定。

1995 年，席哈克成功當選法國總統（Jacques Chirac），這為“親核”的領導人不得不因為國內的政治博弈而對國內的核能政策與核能外交上作出妥協。1997 年左右共治時期，右翼聯盟總統席哈克（Jacques Chirac）任命左翼政黨社會黨黨魁若斯潘（Lionel Jospin）為總理，③若斯潘隨即任命反核的綠黨籍（Europe Écologie – Les Verts）人士瓦內（DominiqueVoynet）擔任國土計畫與環境部長。瓦內一上任就關閉了一座快中子增殖反應堆（FastBreeder Reactor）。可見，這一階段法國的核能發展在國內遭遇了巨大的阻力，正因如此，其在海外推廣方面的行事也更為謹慎。

第三階段：全力推進時期（21 世紀初-至今）

進入21 世紀，伴隨著全球氣候議題的關註上升與化石燃料價格的劇烈波動，一些國家又重新開始重視核能的作用，甚至出現了所謂“核能復興”（Nuclear Renaissance）的說法。這為像法國這樣的老牌核大國向後發國家提供核能技術並與之合作提供了契機。2007年，右翼人民運動聯盟（Union pour un Mouvement Populaire，UMP）主席薩科齊（NicolasSarkozy）當選法國總統。薩科齊極力推崇核能外交，一上任就動作頻頻。首先，創設核能外交的決策和實踐主體機構。上任不滿一年，他就簽署總統令，成立核政策委員會（Conseilde politique nucléaire，CPN）。該委員會由總統親自主持，旨在促進核能“出口及國際合作”。

這一新機構的成立充分展現了總統薩科齊對法國核能的安全性與清潔性的信心以及其謀求推廣的雄心。一個月後，法國生態、能源、可持續發展和城鄉規劃（地區發展）部長（Ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l’Énergie）波爾洛（Jean-LouisBorloo）宣布在法國原子能委員會（Commissariat à l'énergie atomique et aux énergiesalternatives，CEA）旗下設立“法國核國際局”（Agence France Nucléaire International），主要致力於推廣與核能相關的貿易。

其次，出台核能外交總體規劃。2009 年10 月，薩科齊委託前法國電力集團（Électricité de France，EDF）執行長盧斯利（François Roussely）撰寫了一份民用核能展望報告。報告指出，法國將在未來的經濟合作中扮演極其重要的角色，並將占據核能市場的領導地位。報告預計，法國將在“核能市場的新裝置建設中占有極大份額”，“到2030 年新建約250 座”。

可見，薩科齊已將核能合作與貿易置於法國首要戰略任務之一。第三，設立國際核能學院（Institut international de l'énergie nucléaire）。2010年3 月，在巴黎國際民用核能大會上薩科齊提出建立一所國際核能學院的倡議，旨在提升法國在核能教育領域的能力，並促進核能教育國際合作。2011 年6 月27 日，國際核能學院在巴黎成立。

儘管其執政期間發生了“3.11”東日本大地震及其造成的福島核電站核泄露事故，他仍然頂住國內強大的反對核能的輿論壓力，顯示出其不可動搖的戰略推進決心。2011 年6 月，薩科齊在國際核能學院成立大會上宣布了國核心能項目的大規模投資計畫，並希望通過國際核能學院的建立打通國內與國外的安全核能推廣目標。

2012 年5 月，社會黨人奧朗德當選法國新一任總統。正如前文所述，法國的左翼政黨在歷史上有“親核”情節，然而在大選時期，由於競選需要，為迎合國內輿論，左翼候選人紛紛作出削減核能利用率的承諾，奧朗德也不例外。

上任後，奧朗德確實應允宣布到2025年，將核能占國家能源市場的占比從75%降到50%，該議案最終在2014 年10 月的議會表決中通過。然而，從法國國內的經濟狀況上來看，奧朗德為迎合政治盟友而對核能政策作出“轉軌”，其後果是非常嚴重的。一方面國核心能需求降低，另一方面國際化石燃料價格低迷使許多能源需求國對核能的積極性降低，雙重因素的疊加導致法國國內最大的核工業集團阿海琺（AREVA）已經連續兩年巨虧，並不得不做出大規模裁員計畫。這對法國國內的社會穩定造成極大的衝擊。鑒於短時期內難以擺脫對核工業的路徑依賴，法國唯有核工業“走出去”這一選擇來彌補國內赤字。

因此，儘管在國內的核能政策上，奧朗德相較於薩科齊做出了重大改變，但在對外核能合作上，法國則必須為之。

當前法國核能外交的主要特點

核能外交決策體系的權力集中法國針對國內外核政策的決策權力主要掌握在一個小型的精英技術工程師集團——法國礦業團（Corps des Mines，下稱“礦業團”）手裡。儘管法國總統和政府總理及相關部長擁有一定執行權力，但他們卻完全依賴於礦業團的決策諮詢。事實上，核相關的議題決策甚至協商，議會的作用是無足輕重的。

法國礦業團成立於1810 年，其雇員基本來自隸屬於法國國防部的巴黎綜合理工大學（École Polytechnique）。早年該集團主要“經營”礦業，至二戰時期，開始全面涉足工業生產。2009 年1 月16 日簽署的新法令重新定義了“法國礦業團的特殊地位”， 指出“集團”現附屬於經濟部管理，能夠參與“公共政策的構想、執行與評估”，這賦予了其介入核議題的權力。歷史上，許多法國政府內部的重要職務都是由礦業團成員占據，包括總統、總理及部長辦公室的重要顧問職位；主要核工業集團（如阿海琺AREVA）和石油集團（如道達爾TOTAL）內部的執行官員；國家地質礦業研究局（Bureau de recherches géologiques etminières，BRGM）、國家放射性廢物管理機構（Agence nationale pour la gestion des déchetsradioactifs，ANDRA）、核安全機構（Autorité de sûreté nucléaire，ASN）等主要負責人，都來自“礦業團”。同時，法國海外涉及核戰略的主要職位也由“礦業團”占據，如阿海琺美國分公司總裁、法國駐英使館核參贊等。

此外，但凡政府發起的涉及能源及核政策的“委員會”或“公眾辯論”，“礦業團”就會派出一名成員作為負責人或主持辯論。因此，通常情況下公眾評論基本上對決策過程起不到任何影響，而只是作為溝通策略的一部分。“礦業團”這一精英網路在法國的核領域無處不在，這也是為什麼即使公眾反核輿論此起彼伏，法國核政策也不會作出重大改革的原因所在。

核能決策內部體系集權的外在表現就是法國總統在開展對外核能合作的特立獨行，這點在薩科齊時期尤為明顯。主要表現在：第一，作為核政策委員會（CPN）主席，薩科齊很少會受到國內觀察的監督；第二，法國國內最重要的兩大國有核電集團阿海琺和法國電力（Electricité de France，EDF）的執行長都由政府直接任命。因此，當總統希望與外國簽訂核工業合作協定時（實際上也是國內和利益集團的整體利益），至少從程式上不會受到太大的阻礙。

對中國的啟示

儘管在政治和經濟上，法國的核能外交方略存在著局限性，但法國確實通過核能收穫了外交成果，尤其是與其有長期民用核能合作的中國。近30 年來，中法關係雖然經歷了各種波瀾，但唯一不變的是核能合作，可以說，民用核能合作已經逐漸成為了中法外交關係的壓艙石。核能合作從研發、建造到後續回收等一系列工程是一項細水長流的工作，它無疑創造了兩國外交關係的紐帶，穩定雙邊關係的同時也為其他領域的合作打開了大門。對比法國核能外交發展的艱難歷程，與之形成鮮明反差的是我國核能“走出去”的碩果頻傳。2015 年李克強總理《政府工作報告》中就明確寫道“加快實施走出去戰略。鼓勵企業參與境外基礎設施建設和產能合作，推動鐵路、電力、通信、工程機械以及汽車、飛機、電子等中國裝備走向世界，促進冶金、建材等產業對外投資。” 可見，核電裝備作為電力走出去的重要途徑已經上升到國家戰略。因此，在做戰略規劃的當前，我們更有必要審視我國的核能“老師”法國的成功與失敗的經驗。通過對法國核能外交的經驗總結，至少為我們提供了以下四點啟示：

第一，進一步加強核能外交決策體系與實踐主體的能力建設。相較於法國，我國核能外交主體最大的不同在於數量。正如前文所述，除去EDF，法國的核能外交的實踐主體是AREVA 的龍頭領導，而我國則是中核、中廣核和國家核電的三足鼎立，三者在研發、市、生產等方面各有千秋，且都是綜合性的核工業集團，因此三者幾乎不存在重組合併的可能性。現階段，為確保三家企業在海外的協同推進，我們確實看到三者開始採用企業“聯合體”的形式走出去，但如何確保在企業間的利益均衡分配也就要求我們要進一步加強決策層的組織建設與能力建設。應該說，在現有的多元實踐主體的情況下，我國需要更加重視核能外交決策體系的權力集中，如果沒有在三者之上的統一協調與領導，則很難在市場上與國際核能巨頭的競爭中占據優勢。

第二，明確我國核能外交的階段性任務與目標。從階段上來看，我國並未經歷過法國最初核援助和國內辯論的兩個階段，而直接投入到國際核能市場的浪潮中，也就是說，我國採取的是核能的國內建設與國外推廣的並行策略。這就需要我們思考，在我們的技術和知識儲備還未完全成熟、國民對核能的認識還未達到一定深度的情況下，我們是否有“走出去”遇到困境後十足的預案。鑒於此，我國現階段的任務應該繼續保持引進來與走出去並進，夯實產品質量與安全性，同時在與國際核能巨頭海外共同合作時積累經驗。此外，在國內也要積極向國內民眾宣傳正確的核能觀，塑造良好的輿論氛圍。

第三，平衡防擴散及和平利用核能的雙重目標。作為國際原子能機構（IAEA）和核供應國集團（Nuclear Supplier Group，NSP）成員、NPT 的簽署國，中國一向支持並參與國際防核擴散的努力和相關體系的建設。同時，中國也一直指出應全面考慮各方因素，在堅持核不擴散機制的前提下，平衡對待各方和平利用核能的願望和要求，從而實現防擴散及和平利用核能的雙重目標。法國在處理兩者關係時一方面壓制伊朗發展核武的動機，另一方面在伊朗周邊樹立核能合作的典型，推動伊朗向預期的方向轉變。然而，法國的這種處理方式遭到了許多核不擴散專家的詬病，因為民用核合作的推廣將會使更多國家獲得核方面的技術與知識，從而降低了他們有朝一日發展核武的技術成本。如今，國際社會對伊朗的制裁已基本解除，中伊兩國也已經就未來伊朗民用核能的建設展開探討，因此，如何在與像伊朗這樣依舊是核敏感的國家開展核能外交時，做到對後者防擴散的監管，將考驗我國核能外交的進一步發展。

第四，制定核能外交風險管控預案。核能“走出去”是高風險高收益的外交實踐。其風險表現在：

一是出口核能技術的安全性風險。以“華龍一號”為例，此次英國布拉德維爾B項目將採用此技術，並以防城港核電二期工程作為其參考電站。而防城港二期2015 年12月24 日才開工，這就意味著在國內尚未形成完善經驗基礎的項目，當在國外建設時遇到技術障礙時，我們就需要對此提前制定預案；

二是地緣政治風險。以中國與巴基斯坦的民用核合作為例，雖然出於和平利用核能的目的，但這勢必會影響到印-巴之間脆弱的核均勢，如何避免這種出於和平目的的合作變成一種地緣政治風險需要我們有效的管控；

三是國際市場對核能需求低迷的風險。當前許多國家對核能的安全性依舊半信半疑，因此對其他低耗能源的研發力度很大，此外，化石能源價格在未來一段時間內將處於低位。也就是說，當前有多少國家有發展民用核能的意願。綜上所述，如果我們不對可能遇到的風險作出全面的預估，將會遇到本可以避免的困擾，而法國的核能外交為我們提供了前車之鑑。

總結

通過對法國核能外交的歷史梳理及特點概括，可以從不同的維度觀察到其所存在的局限性以及對我國近年來興起的核能“走出去”可資借鑑的經驗。應該說，法國的核能外交是一個多元化的議題，不僅涉及法國的對外戰略，也反映了其動態的國內政治文化與政治生態，同時也是其國內-外交政策互動的標誌性議題。

政治上，法國國內就核能優劣的爭辯與掣肘將進一步制約其核能外交的進展。儘管法國核能外交決策體系較為集中——“礦業團”主導著利益取向——且“親核”總統往往也會憑藉“個人攻勢”突破艱難萬阻，但在民主政體下，民意往往是執政黨及領導人考慮的優先變數。從經驗上來看，反核的民意通常更容易激起漣漪，出於對選票的爭奪，這無疑將會制約“親核”總統的進一步決策。此外，這種國內爭辯通過媒體的放大，在國際上也會造成潛在合作方所投來的懷疑，降低了他們與法國合作的信心。

經濟上，國際社會對核能的使用舉棋不定以及大宗商品價格處於低位、新能源不斷發展導致對核能需求的降低，也反映出法國的核能技術亟待革新才能迎合市場需求。國際市場對核能的需求更多是傾向於小型、安全、可簡易組裝且價格相對低廉的反應堆。但正由於國內對核能安全的爭辯，法國選擇了發展大型核反應堆技術，原因在於小型模組化反應堆（SMR）將會降低核生產企業的準入標準、增加核電站數量，從而普遍拉低整體核安全性標準。然而，現實情況是阿海琺已經陷入了史無前例的低谷，到了不得不做出變革的時期。因此，發展小型核反應堆是煥發其在國際市場競爭力的重要槓桿。