基本介紹
產生髮展,美國公債,日本公債,演進,特點,債務分類,按償還期限,按發行地域,按發行的方式,按發行對象,按發行主體,按用途,按流通性,債務特徵,雙重性,信譽性,靈活性,有償性,相關法條,相關內容,審計債務,
產生髮展
政府債務作為財政範疇具有悠久的歷史。公債制度是在私債的基礎上發展和演變而來的，產生於奴隸社會。到了封建社會，借債規模有所擴大，但發展十分緩慢。公債的快速發展是在商品經濟和信用經濟高度發達的資本主義社會。今天，幾乎所有國家都將公債作為政府籌集財政資金的重要形式和發展經濟的重要槓桿。
2013年12月30日，國家審計署發布全國政府性債務審計結果公告，公告指出，截至2013年6月底，中國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元。
十二屆全國人大常委會第十六次會議2015年8月29日表決通過了全國人大常委會關於批准《國務院關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案》的決議，確定2015年地方政府債務限額為16萬億元，預計債務率為86%。
美國公債
美國公債最早起源於美國建國初期大陸會議發行的戰爭公債。1789年聯邦政府成立後，把以前的內外債連同未付利息一起，都按票面價值換成了聯邦政府長期國債，總金額約為0.75億美元。此後，由於20世紀30年代的世界經濟危機，在凱恩斯巨觀經濟思想的影響下，美國總統羅斯福實行“新政”，採取赤字政策刺激經濟復甦，大量發行公債彌補財政赤字，再加上美國參加第二次世界大戰支付了巨額的軍費，到1946年，美國公債總額達2694 億美元。二戰後，美國公債除少數年份有所下降以外，從總的來說，其數額是呈不斷增加的趨勢，而且增加的速度越來越快。1950年美國公債為2567億美元，1960年為2900億美元，1970年為3826億美元，1980年為9307億美元。進入20世紀80年代以來，美國公債增加更為迅速。50年代年平均增加1.1%，60年代年平均增加4.7%,70年代平均增加14%，而1981-1985年則每年平均以19.28%的速度遞增。到目前為止，美國公債已突破了3萬億美元。
日本公債
日本公債比美國公債的發展史短得多，它只是30多年來的產物。1965年日本發生了戰後第五次經濟危機，工礦業生產連續下降，稅收減少，財政出現赤字，日本政府不得不第一次發行了少量的公債。至此，日本由實行傳統的均衡財政政策轉為實行凱恩斯主義的赤字財政政策。1966年，日本開始發行國家建設公債。
1972年以前，日本公債的償還期一般為7年。
1973年後延長為10年。自1974年以來，日本經濟受到世界石油危機的衝擊，民間資本支出急劇減少。為擴大政府支出，增加社會有效需求，日本政府開始大量發行赤字公債，進入了“財政主導經濟時期”。公債利息支出仍然是日本政府財政支出中的主要項目。
2015年4月9日，日本國會正式通過了政府提出的2015年度財政預算，這一總額為96.3萬億日元的預算成為日本歷年額度最高的預算，其中的近四成將依賴政府債務。
據《朝日新聞》報導，剛剛獲得通過的2015年財政預算中的54.5萬億日元來自稅收，日本企業業績得以改善使得日本稅收創下1991年度以來的新高。與此同時，新增國債的發行額與2014年度相比減少4.4萬億日元。
日本預算赤字將有望實現財政再建的預定目標，即預算赤字相比2010年度減少一半。但是因為政府債務總額持續增長，2015年度末將達到1035萬億日元，與2014年度相比增加26萬億日元。
日本2015年度財政預算中社會保障相關預算為31.5萬億日元，連續2年超過30萬億。此外，防務預算和公共事業預算自安倍政權上台以來已連續3年增加，而用於沖繩地方發展的支出在減少。
演進
新中國成立以後，我國政府債券的發展經歷了“50年代的發展，60年代的低落，70年代的復甦，80-90年代的興起”這樣一個歷史發展階段。
新中國建立初期，我國面臨著舊中國遺留的生產凋敝、貿易萎縮、交通阻塞、失業嚴重、惡性通貨膨脹的局面，為保證仍在進行的革命戰爭的需要和恢復發展國民經濟，我國政府先後發行了總價值約為302億元的“人民勝利折實公債”和大約3546億元的“國家經濟建設公債”。這一時期我國政府還通過向國外借款籌措資金，外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導下，我國不僅完全否定了利用外資的意義，拒絕接受外援，而且也全盤否定了內債。從1959年到1980長達22年中，我國沒有發行過任何內債，並以罕見的速度在1964年提前還清全部外債，1968年全部還清內債，使我國成為一個既無內債，又無外債的國家。
進入20世紀80年代，隨著經濟體制改革和對外開放，國民經濟的收入分配格局發生了較大變化。政府財政集中的資金占國民收入的比重有所下降，企業和地方能支配的資金有較大幅度的增長，城鄉居民個人收入增長較快，銀行資金來源大量增加。這些變化使得中央政府財政收入無法滿足財政支出的要求，財政開始出現赤字。政府為改變財政困難局面，決定重新向國內外發行政府債券。1993年以前，我國政府發行債券的規模並不很大，主要原因在於中央政府在發債的同時還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補財政赤字。1994年國家為理順財政銀行關係，根除通貨膨脹和財政赤字的直接聯繫，正式規定了財政部不得向中央銀行透支借款，政府入不敷出的差額只能通過發行公債彌補。從此，發行公債就成為政府彌補財政赤字和還本付息的唯一手段，由此導致公債發行規模的迅速擴大，1994年首次突破1000億元大關，發行額為1028.57億元，2001年公債發行規模已達4483.53億元。①政府債務已成為影響今後我國國民經濟發展不可忽視的重要因素。
國際上一般認為3%是政府每年財政赤字的“天花板”,2016年3月“兩會”期間，全國政協無黨派界別小組討論上,全國政協委員、經濟學家林毅夫認為中國的國情是不同的。他認為,我國的“政府債務可以突破3%,只要它的去向好”。因為“已開發國家政府赤字主要是用來支付社會消費,比如失業金、福利等,不會提高生產力;開發中國家債務絕大多數是用來支持投資的,中國的債務相當一部分作為消除基礎設施瓶頸、環保、城市化等方面的投資,這些投資在短期會創造需求,也能增加就業,從長期來講,能提高生產率、形成資產。我們是有資產的,所以淨債務實際上不高。”
特點
政府債務是一個特殊的財政範疇和信用範疇。它首先是一種非經常性的政府財政收入，政府發行債券或借款的目的是籌集資金，這意味著政府可支配資金的增加。但政府債券的發行必須遵循信用原則：有借有還。政府債務具有償還性，又是一種預期的政府支出，這一特點和無償性的稅收是不同的。政府債券的擔保物是政府信譽，因此也常被稱為“金邊債券”。
債務分類
政府債務按不同的分類方法進行劃分通常有以下種類：
按償還期限
按償還期限劃分，可分為短期、中期和長期公債。
按發行地域
政府內債是指國家在本國境內發行的債券。一般來說，政府內債是以本國居民和企事業單位認購為主，內債的發行及還本付息也以本國貨幣進行，但也不排除外國居民在本國境內購買公債的可能性，同時，政府也可以用外幣發行國內公債。因此，只要本國政府在本國境內發行的公債，不管其發行對象是否為本國居民，也不管其發行的貨幣單位是否以本國貨幣計量，都為國內公債。
政府外債是指政府在國外的借款及在國外發行的公債。外債的債權人多為外國政府、國際金融組織和外國公民，也不否定本國僑民在居住國購買本國在國外發行的公債券的可能性。外債的發行及還本付息須以外幣支付。外債的發行可以彌補國內資金短缺，加快國內經濟的發展速度。
按發行的方式
可分為強制公債和自願公債。
自願公債是政府按照信用原則發行的由居民或團體自願認購的公債。其購買量由居民或團體自行確定，政府不做任何限定，這種公債容易被國民接受，且不會引起負作用。
按發行對象
按發行主體
地方公債是由地方政府發行和償還的債務。債務收入列入地方預算，由地方政府安排使用，還本付息也由地方政府承擔，地方公債的發行範圍並不局限於本地區。
2015年起實施的新預算法規定，經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必須的建設投資的部分資金可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。
2014年發布的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》也明確規定，地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批准的限額。
北京大學財經法研究中心主任劉劍文指出：“對地方政府債務餘額實行限額管理，是落實預算法的要求，有利於發揮出人大在地方政府債務管理上的重要作用，防範和化解財政金融風險。”
據悉，為做好2015年地方政府債務限額管理工作，按照國務院統一部署，財政部會同發展改革委、人民銀行、銀監會等有關部門研究制訂了清理甄別辦法，組織各地對2014年末地方政府存量債務進行清理甄別和核查。
按用途
可分為建設公債和財政公債。
按流通性
可將政府債務劃分為上市公債和非上市公債。
上市公債是指可以通過金融市場交易轉讓的公債，亦稱可轉讓公債。這種公債流通性強，認購者可以根據金融市場上的行情和自身的資金狀況隨時在二級市場上出售和轉讓，因而對投資者很有吸引力，是各國政府籌集資金的一種主要形式，一般占全部公債比重的70%左右。上市公債按其償還期限的長短可分為短期、中期和長期債券。
記賬式國債通過記賬形式紀錄債權，通過證券交易所的交易系統發行和交易，可以記名、掛失。投資者必須在證券交易所開設賬戶才能進行記賬式國債的交易。發行期內的交易不收取手續費；發行期結束後的交易要按成交額的0.2%收取手續費。由於記賬式國債的發行和交易採用無紙化方式，不僅降低了成本，提高了效率，而且使國債的發行和交易更為安全，是市場化發展到一定階段的產物，但要求具備較高的技術條件，如各交易所的電腦系統等。
無記名國債則以實物券面形式紀錄債權。在發行期內，投資者可以直接在承銷機構的櫃檯上購買；在證券交易所設立賬戶的投資者，可以委託證券公司通過證券交易所系統申購。發行期內購買無記名國債不收手續費，發行期結束後，持有者可以在櫃檯賣出，也可以將實物券面在證券交易所託管後，通過交易所系統賣出，並按成交金額的0.2%繳納手續費。這種國債不能掛失，但可上市流通交易和在全國通兌，具有流動性高，購買方便等特點，同時由於是實物形式而導致成本高，安全係數低。
憑證式國債以“憑證式國債收款憑證”記錄債權，是一種國家儲蓄券，不可上市流通，從投資人購買之日起開始記息。持券人在持有期內如遇特殊情況需要變現時，可到原購買網點提前兌現，除得到本金外，還可得到按實際持有天數及相應的利率檔次記付的利息。經辦機構則按兌取本金的0.2%收取手續費。憑證式國債到期兌付時，不收取手續費。這種國債可以通過中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、交通銀行的儲蓄網點和財政部門的國債服務部購買。
特種定向債券是以“特種定向債券收款憑證”記錄債權，是向社會養老保險基金和待業保險基金的管理機構發行的國債。
債務特徵
政府債務作為一種財政分配的特殊形式，與財政分配的其他形式相比較，有其特殊性：
雙重性
政府債務收入是財政收入的特殊形式，其收入列入政府預算，由政府統一安排支出，還本付息由政府預算列支，是財政分配的特殊形式，屬於財政範疇。但政府債務又是利用信用形式，按照信貸原則，以償還為條件的資金分配，屬於信用範疇。因而政府債務具有財政與信用的雙重屬性。
信譽性
政府債務的發行主體是政府，政府是社會政治經濟活動的主導者和管理者，具有極高的社會地位及權威性。政府債務的發行是以政府信譽和國家資產作擔保，因此，具有較高的信譽。
靈活性
政府債務是根據某一預算年度或某一時期的經濟和社會發展對財政資金的需求而發行的，其發行規模和範圍，償還期限和形式都可以靈活調劑，只要經過政府批准就可以。而政府收入的其他形式，如稅收和利潤上繳收入，則要根據法律規定和財政體制的確定，獲得固定收入，不太可能大幅度調整變化。相比之下，國債更具有靈活性。
有償性
政府財政收入的其他形式，或是憑藉政治權力強制取得，或是憑藉財產權利參與收益分配獲得，都是無償的。但政府債務是利用信用形式，按照信貸原則，到期需要償付本金和利息的有償分配，政府與債券持有人之間是債權與債務關係。
相關法條
《遼寧省政府債務管理暫行辦法》
發布部門：遼寧省人民政府
發布文號：遼寧省人民政府令第133號
第一條 為了加強政府債務管理，規範我省各級政府及其所屬部門舉借和償還政府債務的行為，防範和化解政府債務風險，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱政府債務，是指由政府及其所屬部門舉借或者合法擔保以及在特定情況下需由政府償還的債務。
第三條 本辦法適用於我省各級政府債務的舉借、使用、償還和監督管理。
第四條 省、市、縣(含縣級市、區，下同)財政部門負責本級和下級政府債務的監督管理。
審計機關依法對政府債務進行審計。
第五條 舉借政府債務應當遵循適度從緊、防範風險、量力而行、注重效益、明確責任的原則。
第六條 政府債務規模應當與本地區國民經濟發展和可支配財力相適應。
政府債務資金不得用於經常性支出和競爭性項目建設。
第七條 除法律和國務院另有規定外，政府不得發行地方政府債券。
第八條 舉借政府債務應當事先落實償債資金來源和償債責任以及抵禦風險措施。
第九條 經本級政府批准，需用財政資金償還的政府債務收入和支出，應當納入財政預算。
政府部門舉借的政府債務收入和支出，應當納入部門綜合預算。
第十條 各級政府及其所屬部門不得做政府債務的擔保人，但經國務院批准為使用外國政府貸款或者國際金融組織貸款進行轉貸的除外。
第十一條 各市政府和省政府部門舉借政府債務的，應當在每年11月15日前，向省政府部門提出本地區和本部門下年度舉借政府債務的規模方案，經其審核，報省政府批准後，方可執行。
舉借政府債務規模方案需要調整的，應當按照前款規定程式審批。
各市政府和省政府部門必須在批准的規模內舉債。
第十二條 申請舉借政府債務的單位，應當向同級財政部門提供下列資料：
(一)舉借政府債務申請書；
(二)經批准的項目建議書和可行性研究報告；
(三)財務報表；
(四)財政部門認為應當提供的其他資料。
政府債務申請書應當載明下列事項：
(一)項目名稱、內容；
(二)舉借債務數額、來源、期限、利率；
(三)配套資金落實情況；
(四)還款計畫和舉借政府債務對財政預算、部門預算的影響；
(五)還款資金來源和償債行政責任人、償債監督行政責任人及最終債務人；
(六)其他應當載明的事項。
第十三條 財政部門對前條所列資料進行審核後，應當報本級政府批准。但債務率超過100%的，應當經省財政部門審核後，報省政府批准。
對於需要上級政府或者財政部門轉貸、擔保的政府債務，必須由本級政府報上級政府審批。審批時，應當出具本級政府常務會議作出的還款承諾檔案和償債行政責任人與本級政府簽訂的償債責任狀。
第十四條 使用政府債務資金單位為最終債務人(以下稱最終債務人)。最終債務人的法定代表人為償債行政責任人，對償還政府債務承擔行政領導責任；最終債務人的本級政府主管領導為償債監督行政責任人，承擔對償債行政責任人組織償還政府債務工作的監督責任。
第十五條 最終債務人必須按照借款契約償還到期政府債務。屬於轉貸的，轉貸機構必須按轉貸協定履行償還債務的義務。有擔保人的，擔保人應當承擔償債連帶責任。轉貸機構和擔保人代為償還後，有權向最終債務人追償。
第十六條 最終債務人在簽訂借款契約前，應當向同級財政部門提交可行的還款計畫；在簽訂借款契約後30日內，應當持借款契約副本到同級財政部門辦理登記手續。
第十七條 最終債務人的法定代表人發生變更前，應當告知審計機關，由審計機關依法進行審計。新的法定代表人承擔組織償還全部政府債務的行政責任。
第十八條 在使用政府債務資金項目實施期內，審計機關應當對最終債務人的債務資金使用情況和償債計畫的落實情況進行年度審計。
《全國人民代表大會常務委員會關於授權國務院提前下達部分新增地方政府債務限額的決定》
（2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過）
在2019年3月全國人民代表大會批准當年地方政府債務限額之前，授權國務院提前下達2019年地方政府新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元，合計13900億元；授權國務院在2019年以後年度，在當年新增地方政府債務限額的60%以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額（包括一般債務限額和專項債務限額）。授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。
相關內容
如何衡量政府性債務風險是否可控?
國際上有通用的三大“工具”，即負債率、政府外債占GDP的比率、債務率和逾期債務率。此次發布的審計公告顯示，我國政府性債務的這三項衡量指標，均低於國際通常使用的參考標準。
數據顯示，截至2012年底，全國政府性債務負債率為39.43%，低於國際60%的控制標準參考值。世界上不少國家負債率都相對較高。比如，2010年以來爆發債務危機的歐洲五國2011年負債率為：希臘135.4%、義大利117.8%、愛爾蘭96.2%、葡萄牙91.1%、西班牙74.0%；2012年美國負債率為106.5%，日本為237.9%。
再看第二個指標，即全國政府外債占GDP的比率為0.91%，遠低於國際20%的控制標準參考值。這表明我國經濟成長對政府外債依賴程度較低，不易受國際金融市場波動的影響，應對和解決政府性債務問題的自主性和能力更強;反過來說，我國政府性債務對國際金融市場的影響也比較小。此外，我國三大類政府性債務的逾期債務率均處於較低水平。
對我國政府性債務負擔進行分析時，不僅要參考國際風險指標，還要綜合考慮我國自身情況。“國際上很多國家政府性債務大多用於消費性等支出，我國則不同，我國的政府性債務多投向具有較強建設性、發展性和自償性的項目，不僅能帶動經濟成長和財政收入的增加，也有利於進一步增強償債能力。”陳塵肇說。
具體從政府性債務與政府資產的對應關係上看，我國政府性債務大多有相應的資產和收入作為償債保障，而且主要用於市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房等基礎性、公益性項目，形成了大量與債務相對應的優質資產。其中，中央政府性債務相當一部分國債資金被用於投資和項目建設中。比如，中國鐵路總公司(原鐵道部)的債務投向鐵路建設項目，該公司2013年6月底財務報表反映資產總額4.66萬億元，具有穩定的經營收入，以往債務履約情況良好。
此外，從我國經濟發展水平看，我國政府性債務是經過多年形成的，債務餘額也將在較長一段時間內逐漸償還。雖然，當前我國經濟成長速度有所放緩，但與其他國家相比仍保持較高的水平，平穩較快的經濟成長將為債務償還提供根本保障。未來，隨著我國經濟體制改革的深化，市場在資源配置中決定性作用的增強，現代市場體系的完善，市場決定價格機制的形成，我國政府或有債務的邊界將不斷縮小，債務規模將得到有效控制，部分存量或有債務也可能逐步剝離。
明確政府性債務3種類型
“政府性債務”可分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務3種類型。其中，第一種特指需由財政資金償還的債務，屬於“政府債務”，其他兩種不在“政府債務”範疇內。不能將此3種類型混淆，否則會得出不恰當的結論。
一段時間以來，國際、國內、社會各界對我國政府性債務進行了各種估算，但缺乏統一、嚴謹的政府性債務口徑標準，估算結果也各不相同。陳塵肇表示，本次審計中，遵循國際慣例，結合我國政府性債務的特點，將“政府性債務”劃分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務3種類型。
第一種類型，即政府負有償還責任的債務，是指需由財政資金償還的債務，政府及其組成部門是法律意義上的負債主體，屬於“政府債務”。
後面兩種均由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬“政府或有債務”。如，政府負有擔保責任的債務，指由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務。其中包括了全額撥款事業單位為其他單位提供擔保形成的債務。
再如，政府可能承擔一定救助責任的債務，是指債務人為公益性項目舉借，由非財政資金償還，政府不負有法律償還責任，但當債務人出現償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務。其中包括了地方政府通過國有獨資或控股企業、自收自支事業單位等新的舉債主體和通過BT、墊資施工、融資租賃和集資等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務。
“政府或有債務是否需要政府承擔償還責任、需要承擔多少責任，取決於債務人自身的償還能力，如果債務人自身收入狀況良好，政府則不需要承擔償還責任。”陳塵肇表示。
因此，通過這3類劃分不難看出，除了“政府債務”，其他兩類中政府需要承擔多少責任也得到明確。審計數據顯示，2012年底，全國政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務分別為27707億元和59326.32億元，按照上述財政資金償還的最高比例19.13%、14.64%計算，兩類政府或有債務中，政府需要承擔償還責任的債務最高分別為5300.35億元和8685.37億元。
因此，運用這3個標準劃分政府性債務的時候，不能將“政府或有債務”與“政府債務”混淆或是簡單相加，否則會得出不恰當的結論。
審計債務
國際知名評級機構穆迪2013年7月28日發布報告稱，據測算，從2010年末至2012年末，中國地方政府的直接和擔保債務可能已經上升13%，達到12.1萬億元。穆迪警告，中央政府正面臨為地方政府債務提供救助的風險。
2013年7月28日，國家審計署網站發布訊息稱，根據國務院要求，審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。
多位專家表示，審計署此次全面開展政府性債務審計，意味著全範圍、全口徑政府性債務排查開始。
關於全國地方政府性債務規模，最新的官方數據是審計署2011年發布的全國地方政府性債務審計結果。截至2010年底，全國省市縣三級地方政府性債務餘額約為10.7萬億元。經過兩年多時間，全國地方政府性債務規模和結構等應已發生變化。
交通銀行首席經濟學家連平認為，全口徑排查地方政府性債務規模，可能將從兩方面著手：一是以地區為主體的債務規模；二是以平台公司為主體的債務規模。
審計署副審計長董大勝曾估計，目前我國各級政府的負債規模應在15萬億至18萬億元左右。財政部原部長項懷誠不久前透露，地方政府性債務可能超過20萬億元。德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿認為，2009年以來，中國地方政府融資平台債務上升到GDP的20%左右。隨著監管層收緊銀行對地方政府融資平台貸款，從2012年開始，地方政府融資平台轉向以信託貸款等方式融資，地方債務風險開始以新的形式體現。
專家表示，2012年以來，城投債、信託計畫、短期融資券、中期票據等發行規模快速增長。相對銀行來說，實施非信貸融資的非銀行機構規模相對較小，風險管理能力相對較弱，地方政府通過“影子”渠道融資過快、過大，極有可能使風險快速累積並向銀行機構轉移。
對於地方債務“影子”融資渠道的風險，監管部門可能已醞釀防範措施。2013年3月，財政部部長樓繼偉表示，財政部正部署有關地方債的調研，分門別類採取政策，制止住地方政府債務擴張的趨勢。
銀監會此前下發關於地方融資平台融資全口徑統計的通知，要求各銀行業金融機構從二季度開始逐季上報地方政府融資平台融資的全口徑統計數據，首次要求統計銀行通過理財產品投資於地方政府融資平台的餘額。
我國各級政府債務逾20萬億 風險總體可控
2013年12月30日，國家審計署發布全國政府性債務審計結果公告，公告指出，截至2013年6月底，中國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元。
