《國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》是為認真組織實施《地方政府性債務風險應急處置預案》印發的通知。由國務院辦公廳於2016年11月14日發印發並實施。
基本介紹
- 中文名：國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知
- 發布機構：國務院辦公廳
- 發布日期：2016年10月27日
- 實施日期：2016年10月27日
政策全文,內容解讀,解讀一,解讀二,
政策全文
國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險
應 急 處 置 預 案 的 通 知
國辦函〔2016〕88號
應 急 處 置 預 案 的 通 知
國辦函〔2016〕88號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
經國務院同意，現將《地方政府性債務風險應急處置預案》印發給你們，請認真組織實施。
國務院辦公廳
2016年10月27日
（此件公開發布）
地方政府性債務風險應急處置預案
1 總則
1.1 目的
1.2 工作原則
1.3 編制依據
1.4 適用範圍
2 組織指揮體系及職責
2.1 應急組織機構
2.2 部門職責
3 預警和預防機制
3.1 預警監測
3.2 信息報告
3.3 分類處置
3.4 債務風險事件級別
4 應急回響
4.1 分級回響和應急處置
4.2 地方政府財政重整計畫
4.3 輿論引導
4.4 應急終止
5 後期處置
5.1 債務風險事件應急處置記錄及總結
5.2 評估分析
6 保障措施
6.1 通信保障
6.2 人力保障
6.3 資源保障
6.4 安全保障
6.5 技術儲備與保障
6.6 責任追究
7 附則
7.1 預案管理
7.2 預案解釋
7.3 預案實施時間
1 總則
1.1 目的
建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制，堅持快速回響、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處置，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，切實防範和化解財政金融風險，維護經濟安全和社會穩定。
1.2 工作原則
1.2.1 分級負責
省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。國務院有關部門在國務院統一領導下加強對地方政府性債務風險應急處置的指導。跨省（區、市）政府性債務風險應急處置由相關地區協商辦理。
1.2.2 及時應對
地方各級政府應當堅持預防為主、預防和應急處置相結合，加強對政府性債務風險的監控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。
1.2.3 依法處置
地方政府性債務風險事件應急處置應當依法合規，尊重市場化原則，充分考慮並維護好各方合法權益。
1.3 編制依據
《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院辦公廳關於印發突發事件應急預案管理辦法的通知》（國辦發〔2013〕101號）等。
1.4 適用範圍
本預案所稱地方政府性債務風險事件，是指地方政府已經或者可能無法按期支付政府債務本息，或者無力履行或有債務法定代償責任，容易引發財政金融風險，需要採取應急處置措施予以應對的事件。
本預案所稱存量債務，是指清理甄別認定的2014年末地方政府性債務，包括存量政府債務和存量或有債務。
1.4.1 政府債務風險事件
（1）政府債券風險事件：指地方政府發行的一般債券、專項債券還本付息出現違約。
（2）其他政府債務風險事件：指除地方政府債券外的其他存量政府債務還本付息出現違約。
1.4.2 或有債務風險事件
（1）政府提供擔保的債務風險事件：指由企事業單位舉借、地方政府及有關部門提供擔保的存量或有債務出現風險，政府需要依法履行擔保責任或相應民事責任卻無力承擔。
（2）政府承擔救助責任的債務風險事件：指企事業單位因公益性項目舉借、由非財政性資金償還，地方政府在法律上不承擔償債或擔保責任的存量或有債務出現風險，政府為維護經濟安全或社會穩定需要承擔一定救助責任卻無力救助。
2 組織指揮體系及職責
2.1 應急組織機構
縣級以上地方各級政府設立政府性債務管理領導小組（以下簡稱債務管理領導小組），作為非常設機構，負責領導本地區政府性債務日常管理。當本地區出現政府性債務風險事件時，根據需要轉為政府性債務風險事件應急領導小組（以下簡稱債務應急領導小組），負責組織、協調、指揮風險事件應對工作。
債務管理領導小組（債務應急領導小組）由本級政府主要負責人任組長，成員單位包括財政、發展改革、審計、國資、地方金融監管等部門、單位以及人民銀行分支機構、當地銀監部門，根據工作需要可以適時調整成員單位。
2.2 部門職責
2.2.1 財政部門是政府性債務的歸口管理部門，承擔本級債務管理領導小組（債務應急領導小組）辦公室職能，負責債務風險日常監控和定期報告，組織提出債務風險應急措施方案。
2.2.2 債務單位行業主管部門是政府性債務風險應急處置的責任主體，負責定期梳理本行業政府性債務風險情況，督促舉借債務或使用債務資金的有關單位制定本單位債務風險應急預案；當出現債務風險事件時，落實債務還款資金安排，及時向債務應急領導小組報告。
2.2.3 發展改革部門負責評估本地區投資計畫和項目，根據應急需要調整投資計畫，牽頭做好企業債券風險的應急處置工作。
2.2.4 審計部門負責對政府性債務風險事件開展審計，明確有關單位和人員的責任。
2.2.5 地方金融監管部門負責按照職能分工協調所監管的地方金融機構配合開展政府性債務風險處置工作。
2.2.6 人民銀行分支機構負責開展金融風險監測與評估，牽頭做好區域性系統性金融風險防範和化解工作，維護金融穩定。
2.2.7 當地銀監部門負責指導銀行業金融機構等做好風險防控，協調銀行業金融機構配合開展風險處置工作，牽頭做好銀行貸款、信託、非法集資等風險處置工作。
2.2.8 其他部門（單位）負責本部門（單位）債務風險管理和防範工作，落實政府性債務償還化解責任。
3 預警和預防機制
3.1 預警監測
財政部建立地方政府性債務風險評估和預警機制，定期評估各地區政府性債務風險情況並作出預警，風險評估和預警結果應當及時通報有關部門和省級政府。省級財政部門應當按照財政部相關規定做好本地區政府性債務風險評估和預警工作，及時實施風險評估和預警，做到風險早發現、早報告、早處置。
此外，地方各級政府及其財政部門應當將政府及其部門與其他主體簽署協定承諾用以後年度財政資金支付的事項，納入監測範圍，防範財政風險。
地方各級政府應當定期排查風險隱患，防患於未然。
3.2 信息報告
地方各級政府應當建立地方政府性債務風險事件報告制度，發現問題及時報告，不得瞞報、遲報、漏報、謊報。
3.2.1 政府債務風險事件報告
設區的市級、縣級政府（以下統稱市縣政府）預計無法按期足額支付到期政府債務本息的，應當提前2個月以上向上級或省級政府報告，並抄送上級或省級財政部門。發生突發或重大情況，縣級政府可以直接向省級政府報告，並抄送省級財政部門。省級財政部門接報後應當立即將相關情況通報債務應急領導小組各成員單位，並抄送財政部駐本地區財政監察專員辦事處。
3.2.2 或有債務風險事件報告
地方政府或有債務的債務人預計無法按期足額支付或有債務本息的，應當提前1個月以上向本級主管部門和財政部門報告，經財政部門會同主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任後，由本級政府向上級或省級政府報告，並抄送上級或省級財政部門。遇突發或重大事件，縣級政府可以直接向省級政府報告，並抄送省級財政部門。省級財政部門接報後應當立即將相關情況通報債務應急領導小組各成員單位，並抄送財政部駐本地區財政監察專員辦事處。
3.2.3 報告內容
包括預計發生違約的地方政府性債務類別、債務人、債權人、期限、本息、原定償還安排等基本信息，風險發生原因，事態發展趨勢，可能造成的損失，已採取及擬採取的應對措施等。
3.2.4 報告方式
一般採取書面報告形式。緊急情況下可採取先電話報告、後書面報告的方式。
3.3 分類處置
3.3.1 地方政府債券
對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。
3.3.2 非政府債券形式的存量政府債務
對非政府債券形式的存量政府債務，經地方政府、債權人、企事業單位等債務人協商一致，可以按照《中華人民共和國契約法》第八十四條等有關規定分類處理：
（1）債權人同意在規定期限內置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移，並應承擔全部償還責任。地方政府應當通過預算安排、資產處置等方式積極籌措資金，償還到期政府債務本息。
（2）債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回。地方政府作為出資人，在出資範圍內承擔有限責任。
3.3.3 存量或有債務
（1）存量擔保債務。存量擔保債務不屬於政府債務。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保契約無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小於債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。
具體金額由地方政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。
（2）存量救助債務。存量救助債務不屬於政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府可以根據具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。
3.3.4 新發生的違法違規擔保債務
對2014年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以後地方政府違法違規提供擔保承諾的債務，參照3.3.3第（1）項依法處理。
3.3.5 其他事項
地方政府性債務風險分類處置的具體辦法由財政部另行制定，作為本預案的配套檔案，經國務院同意後實施。
3.4 債務風險事件級別
按照政府性債務風險事件的性質、影響範圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級。當政府性債務風險事件等級指標有交叉、難以判定級別時，按照較高一級處置，防止風險擴散；當政府性債務風險事件等級隨時間推移有所上升時，按照升級後的級別處置。
政府性債務風險事件監測主體為省級、設區的市級、縣級政府。經濟開發區管委會等縣級以上政府派出機構的政府性債務風險事件按照行政隸屬關係由所屬政府負責監測。
3.4.1 Ⅰ級（特大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：
（1）省級政府發行的地方政府債券到期本息兌付出現違約；
（2）省級或全省（區、市）15%以上的市縣政府無法償還地方政府債務本息，或者因償還政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
（3）省級或全省（區、市）15%以上的市縣政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
（4）全省（區、市）地方政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應付利息10%以上；
（5）省級政府需要認定為Ⅰ級債務風險事件的其他情形。
3.4.2 Ⅱ級（重大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：
（1）省級政府連續3次以上出現地方政府債券發行流標現象；
（2）全省（區、市）或設區的市級政府轄區內10%以上（未達到15%）的市級或縣級政府無法支付地方政府債務本息，或者因兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
（3）全省（區、市）或設區的市級政府轄區內10%以上（未達到15%）的市級或縣級政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
（4）縣級以上地方政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金5%以上（未達到10%），或者利息違約金額占同期應付利息5%以上（未達到10%）；
（5）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成重大群體性事件，影響極為惡劣；
（6）縣級以上地方政府需要認定為Ⅱ級債務風險事件的其他情形。
3.4.3 Ⅲ級（較大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：
（1）全省（區、市）或設區的市級政府轄區內2個以上但未達到10%的市級或縣級政府無法支付地方政府債務本息，或者因兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
（2）全省（區、市）或設區的市級政府轄區內2個以上但未達到10%的市級或縣級政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
（3）縣級以上地方政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金1%以上（未達到5%），或者利息違約金額占同期應付利息1%以上（未達到5%）；
（4）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成較大群體性事件；
（5）縣級以上地方政府需要認定為Ⅲ級債務風險事件的其他情形。
3.4.4 Ⅳ級（一般）債務風險事件，是指出現下列情形之一：
（1）單個市縣政府本級償還政府債務本息實質性違約，或因兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
（2）單個市縣政府本級無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；
（3）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成群體性事件；
（4）縣級以上地方政府需要認定為Ⅳ級債務風險事件的其他情形。
4 應急回響
4.1 分級回響和應急處置
地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。地方政府要加強日常風險管理，按照財政部《地方政府性債務風險分類處置指南》，妥善處理政府性債務償還問題。同時，要加強財政資金流動性管理，避免出現因流動性管理不善導致政府性債務違約。對因無力償還政府債務本息或無力承擔法定代償責任等引發風險事件的，根據債務風險等級，相應及時實行分級回響和應急處置。
4.1.1 Ⅳ級債務風險事件應急回響
（1）相關市縣債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，對風險事件進行研判，查找原因，明確責任，立足自身化解債務風險。
①以一般公共預算收入作為償債來源的一般債務違約的，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出前提下，可以採取調減投資計畫、統籌各類結餘結轉資金、調入政府性基金或國有資本經營預算收入、動用預算穩定調節基金或預備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產。對政府提供擔保或承擔必要救助責任的或有債務，政府無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。
②以政府性基金收入作為償債來源的專項債務，因政府性基金收入不足造成債務違約的，在保障部門基本運轉和履職需要的前提下，應當通過調入項目運營收入、調減債務單位行業主管部門投資計畫、處置部門和債務單位可變現資產、調整部門預算支出結構、扣減部門經費等方式籌集資金償還債務。對部門提供擔保形成的或有債務，政府無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。
③因債權人不同意變更債權債務關係或不同意置換，導致存量政府債務無法在規定期限內依法轉換成政府債券的，原有債權債務關係不變，由債務單位通過安排單位自有資金、處置資產等方式自籌資金償還。若債務單位無力自籌資金償還，可按市場化原則與債權人協商進行債務重組或依法破產，政府在出資範圍內承擔有限責任。對政府或有債務，也按照上述原則處理。
④市縣政府出現債務風險事件後，在恢復正常償債能力前，除國務院確定的重點項目外，原則上不得新上政府投資項目。在建政府投資項目能夠緩建的，可以暫停建設，騰出資金依法用於償債。
（2）市縣債務管理領導小組或債務應急領導小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計畫。市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計畫。
（3）市縣政府應當將債務風險應急處置情況向省級政府報備。
4.1.2 Ⅲ級債務風險事件應急回響
除採取Ⅳ級債務風險事件應對措施外，還應當採取以下升級應對措施：
（1）相關地區債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，將債務風險情況和應急處置方案專題向上級債務管理領導小組報告。
（2）上級債務管理領導小組應當密切關注事態變化，加強政策指導，及時組織召開專題會議通報風險處置情況，必要時可以成立工作組進駐風險地區，指導支持債務風險處置工作。
（3）市縣政府償還省級政府代發的到期地方政府債券（包括一般債券和專項債券）有困難的，可以申請由上級財政先行代墊償還，事後扣回。
（4）市縣政府應當將債務風險應急處置進展情況和處置結果上報省級政府，並抄送省級財政部門。
4.1.3 Ⅱ級債務風險事件應急回響
除採取Ⅳ級、Ⅲ級債務風險事件應對措施外，還應當採取以下升級應對措施：
（1）省級債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，匯總有關情況向省級政府報告，動態監控風險事件進展，指導和支持市縣政府化解債務風險。
（2）市縣政府統籌本級財力仍無法解決到期債務償債缺口並且影響政府正常運轉或經濟社會穩定的，可以向省級債務應急領導小組申請救助，申請內容主要包括債務風險情況說明、本級政府應急方案及已採取的應急措施、需上級政府幫助解決的事項等。
（3）省級債務應急領導小組對市縣政府救助申請提出審核意見，報省級政府批准後實施，並立即啟動責任追究程式。
（4）省級政府適當扣減Ⅱ級債務風險事件涉及市縣新增地方政府債券規模。
（5）省級債務應急領導小組督促市縣政府落實債務風險應急處置措施，跟蹤債務風險化解情況。必要時，省級政府可以成立工作組進駐風險地區，幫助或者接管風險地區財政管理，幫助制定或者組織實施風險地區財政重整計畫。
4.1.4 Ⅰ級債務風險事件應急回響
除採取Ⅳ級、Ⅲ級、Ⅱ級債務風險事件應對措施外，還應當採取以下升級應對措施：
（1）省級債務應急領導小組應當及時將債務風險情況和應急處置方案向財政部報告，必要時由財政部向國務院報告。
（2）省級政府償還到期地方政府債券本息有困難的，國務院可以對其提前調度部分國庫資金周轉，事後扣回。必要時國務院可以成立工作組進駐風險地區，予以指導和組織協調。
（3）市縣政府建立債務風險處置信息定期向省級債務應急領導小組報告的機制，重大事項必須立即報告。
（4）省級債務應急領導小組報請省級政府通報Ⅰ級債務風險事件涉及市縣名單，啟動債務風險責任追究機制。
（5）省級政府暫停Ⅰ級債務風險事件涉及市縣新增地方政府債券的資格。
4.2 地方政府財政重整計畫
實施地方政府財政重整計畫必須依法履行相關程式，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，要注重與金融政策協調，加強與金融機構的溝通，不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。財政重整計畫包括但不限於以下內容：
（1）拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，可以暫停其他財稅優惠政策，待風險解除後再行恢復。
（2）最佳化支出結構。財政重整期內，除必要的基本民生支出和政府有效運轉支出外，視債務風險事件等級，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。一是壓縮基本建設支出。不得新批政府投資計畫，不得新上政府投資項目；不得設立各類需要政府出資的投資基金等，已設立的應當制定分年退出計畫並嚴格落實。二是壓縮政府公用經費。實行公務出國（境）、培訓、公務接待等項目“零支出”，大力壓縮政府諮詢、差旅、勞務等各項支出。三是控制人員福利開支。機關事業單位暫停新增人員，必要時採取核減機構編制、人員等措施；暫停地方自行出台的機關事業單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出。四是清理各類對企事業單位的補助補貼。暫停或取消地方出台的各類獎勵、對企業的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等。五是調整過高支出標準，優先保障國家出台的教育、社保、醫療、衛生等重大支出政策，地方支出政策標準不得超過國家統一標準。六是暫停土地出讓收入各項政策性計提。土地出讓收入扣除成本性支出後應全部用於償還債務。
（3）處置政府資產。指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。
（4）申請省級救助。採取上述措施後，風險地區財政收支仍難以平衡的，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限於：代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金。待財政重整計畫實施結束後，由省級政府自行決定是否收回相關資金。
（5）加強預算審查。實施財政重整計畫以後，相關市縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報本級人民代表大會或其常委會審查批准的同時，必須報上級政府備案。上級政府對下級政府報送備案的預算調整方案要加強審核評估，認為有不適當之處需要撤銷批准預算的決議的，應當依法按程式提請本級人民代表大會常委會審議決定。
（6）改進財政管理。相關市縣政府應當實施中期財政規劃管理，妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府性債務風險政策措施的銜接。
4.3 輿論引導
根據處置債務風險事件的需要，啟動應急回響的地方政府或其債務風險應急領導小組應當及時跟蹤和研判輿情，健全新聞發布制度，指定專門的新聞發言人，統一對外發布信息，正確引導輿論。
4.4 應急終止
地方政府性債務風險得到緩解、控制，地方政府實現財政重整目標，經上級政府債務管理領導小組或債務應急領導小組同意，終止應急措施。
5 後期處置
5.1 債務風險事件應急處置記錄及總結
在債務風險事件應急處置過程中，相關地方政府應當詳盡、具體、準確地做好工作記錄，及時匯總、妥善保管有關檔案資料。應急處置結束後，要及時形成書面總結，向本級人民代表大會常委會和上級政府報告。
5.2 評估分析
債務風險事件應急處置結束後，有關地方政府及其財政部門要對債務風險事件應急處置情況進行評估。評估內容主要包括：債務風險事件形成原因、應急回響過程、應急處置措施、應急處置效果以及對今後債務管理的持續影響等。相關地區應當根據評估結果，及時總結經驗教訓，改進完善應急處置預案。
6 保障措施
6.1 通信保障
啟動應急回響的地方政府應當保持應急指揮聯絡暢通，有關部門應當指定聯絡員，提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子信箱等多種聯繫方式。
6.2 人力保障
各地要加強地方政府性債務管理隊伍建設，提高相關人員政策理論、日常管理、風險監測、應急處置、輿情應對等業務能力。啟動應急回響的地方政府應當部署各有關部門安排人員具體落實相關工作。
6.3 資源保障
發生地方政府性債務風險事件的地方政府要統籌本級財政資金、政府及其部門資產、政府債權等可償債資源，為償還債務提供必要保障。
6.4 安全保障
應急處置過程中，對可能影響公共安全和社會穩定的事件，要提前防範、及時控制、妥善處理；遵守保密規定，對涉密信息要加強管理，嚴格控制知悉範圍。
6.5 技術儲備與保障
債務應急領導小組可以根據需要，建立諮詢機制，抽調有關專業人員組成債務風險事件應急專家組，參加應急處置工作，提供技術、法律等方面支持。
6.6 責任追究
6.6.1 違法違規責任範圍
（1）違反《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律規定的下列行為：
政府債務餘額超過經批准的本地區地方政府債務限額；
政府及其部門通過發行地方政府債券以外的方式舉借政府債務，包括但不限於通過企事業單位舉借政府債務；
舉借政府債務沒有明確的償還計畫和穩定的償還資金來源；
政府或其部門違反法律規定，為單位和個人的債務提供擔保；
銀行業金融機構違反法律、行政法規以及國家有關銀行業監督管理規定的；
政府債務資金沒有依法用於公益性資本支出；
增加舉借政府債務未列入預算調整方案報本級人民代表大會常委會批准；
未按規定對舉借政府債務的情況和事項作出說明、未在法定期限內向社會公開；
其他違反法律規定的行為。
（2）違反《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等有關政策規定的下列行為：
政府及其部門在預算之外違法違規舉借債務；
金融機構違法違規向地方政府提供融資，要求地方政府違法違規提供擔保；
政府及其部門挪用債務資金或違規改變債務資金用途；
政府及其部門惡意逃廢債務；
債務風險發生後，隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關情況；
其他違反財政部等部門制度規定的行為。
6.6.2 追究機制回響
發生Ⅳ級以上地方政府性債務風險事件後，應當適時啟動債務風險責任追究機制，地方政府應依法對相關責任人員進行行政問責；銀監部門應對銀行業金融機構相關責任人員依法追責。
6.6.3 責任追究程式
（1）省級債務管理領導小組組織有關部門，對發生地方政府性債務風險的市縣政府開展專項調查或專項審計，核實認定債務風險責任，提出處理意見，形成調查或審計報告，報省級政府審定。
（2）有關任免機關、監察機關、銀監部門根據有關責任認定情況，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。
（3）省級政府應當將地方政府性債務風險處置納入政績考核範圍。對實施財政重整的市縣政府，視債務風險事件形成原因和時間等情況，追究有關人員的責任。屬於在本屆政府任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔；屬於已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。
7 附則
7.1 預案管理
本預案由財政部制訂，報國務院批准後實施。本預案實施後，財政部應會同有關部門組織宣傳、培訓，加強業務指導，並根據實施情況適時進行評估和修訂。縣級以上地方各級人民政府要結合實際制定當地債務風險應急處置預案。
7.2 預案解釋
本預案由財政部負責解釋。
7.3 預案實施時間
本預案自印發之日起實施。
內容解讀
解讀一
近日，國務院辦公廳印發《地方政府性債務風險應急處置預案》，對地方政府性債務風險應急處置做出總體部署和系統安排。
出台《預案》是落實預算法規定、進一步加強地方政府性債務管理的有力舉措，也是防範財政金融風險的關鍵政策儲備，對於落實好積極財政政策、規範地方政府舉債行為、依法引導金融機構合理預期、充分發揮政府規範舉債對經濟社會發展的積極作用具有重要意義。《預案》指出，地方政府性債務包括地方政府債券和非政府債券形式的存量政府債務，以及清理甄別認定的存量或有債務。要建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。
《預案》明確，實施地方政府性債務風險應急處置，要堅持分級負責、及時應對、依法處置的原則，加強組織指揮體系建設，明確主管部門職責，健全風險評估和預警機制，做到風險早發現、早報告、早處置。按照政府性債務風險事件的性質、影響範圍和危害程度等情況，合理劃分I－IV級風險事件級別，相應實行分級回響和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計畫，並加強風險事件應對保障措施，及時做好應急處置記錄及總結。
《預案》提出，區分不同債務類型實施分類處置措施。對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。對非政府債券形式的存量政府債務，債務人為地方政府及其部門的,必須置換成政府債券，地方政府承擔償還責任；債務人為企事業單位等的，經地方政府、債權人、債務人協商一致，可以按照有關法律規定分類處理，在規定的期限內置換為地方政府債券，保障債權人、債務人合法權益。對存量或有債務，依法不屬於政府債務，涉及地方政府及其部門出具無效擔保契約的，地方政府及其部門依法承擔適當民事賠償責任；涉及政府可能承擔一定救助責任的，地方政府視情況實施救助，但保留對債務人的追償權。
《預案》強調，依據相關法律及政策規定，針對不同地方政府性債務風險事件，適時啟動責任追究機制，地方政府應依法對相關責任人員進行行政問責，銀監部門應當對銀行業金融機構相關責任人員依法追責。省級政府應當將地方政府性債務風險處置納入政績考核範圍。
《預案》要求，省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，縣級以上地方各級人民政府要結合實際制定當地債務風險應急處置預案，切實防範和化解財政金融風險，維護經濟安全和社會穩定。
解讀二
解答1
近日，國務院辦公廳發布《關於印發〈地方政府性債務風險應急處置預案〉的通知》（國辦函〔2016〕88號）。 同時，經國務院批准，財政部印發《關於印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》（財預〔2016〕152號）。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。
一、問：出台《預案》和《指南》的背景是什麼？
答：實施地方政府債務風險防控，有利於提高地方政府動態監測、實時預警的能力，提前妥善做好政府債務風險事件應急政策儲備，推進風險防控工作科學化、精細化，確保債權人和債務人合法權益，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。《中華人民共和國預算法》規定，“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度”。《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求，“建立債務風險應急處置機制。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制”。黨的十八屆五中全會明確提出建立風險識別和預警機制，以可控方式和節奏主動釋放風險，重點提高財政、金融等方面風險防控能力。
按照黨中央、國務院決策部署，財政部全面貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，積極構建規範的地方政府舉債融資機制，嚴格實施限額管理，要求地方政府舉債不得突破全國人大或其常委會批准的限額，依法設定地方政府債務的“天花板”；將政府債務全部分類納入一般公共預算和政府性基金預算管理，改變了以往政府債務游離於預算之外的局面，主動接受人大監督；開展風險評估和預警，督促高風險地區切實化解風險；發行政府債券置換存量債務，有效緩解地方政府到期債務償還壓力，減輕地方政府利息負擔；加大專項檢查力度，堅決制止違法違規擔保融資行為等，既發揮了政府規範舉債對經濟社會發展的積極作用，又有利於防範財政金融風險，地方政府債務管理取得了積極成效，風險總體可控。但當前地方政府債務領域也出現了一些新的問題，主要是局部地區償債能力有所弱化，個別地區債務率超出警戒標準，違法違規融資擔保現象時有發生，一些政府和社會資本合作項目存在不規範現象等，需要引起重視。
圖之於未萌，慮之於未有。建立地方政府性債務風險應急處置機制，是落實黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會精神以及預算法相關規定，提升國家治理體系和治理能力現代化水平，全面依法治國，深化財稅體制改革，防範和化解財政金融風險的重要舉措。《預案》的出台將有力推動此項工作開展。
二、問：出台《預案》的目的以及工作原則是什麼？
答：建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制，堅持快速回響、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處置，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，切實防範和化解財政金融風險，維護經濟安全和社會穩定。
《預案》明確，建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制主要遵循以下原則：一是分級負責。省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。國務院有關部門在國務院統一領導下加強對地方政府性債務風險應急處置的指導。跨省（區、市）政府性債務風險應急處置由相關地區協商辦理。二是及時應對。地方各級政府應當堅持預防為主、預防和應急處置相結合，加強對政府性債務風險的監控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。三是依法處置。地方政府性債務風險事件應急處置應當依法合規，尊重市場化原則，充分考慮並維護好各方合法權益。
三、問：《預案》主要包括哪些內容？
答：《預案》和《指南》牢固樹立和貫徹落實五大發展理念，適應和引領經濟發展新常態，堅持總體國家安全觀，在準確研判當前和今後一段時期我國地方政府性債務風險狀況的基礎上，堅持問題導向，依據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國契約法》等法律法規和政策規定，遵循市場化、法治化原則，對地方政府性債務風險應急處置做出系統性安排，充分考慮各方合法權益，明確風險防控底線，建立預警和分級回響機制，嚴格風險事件責任追究，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。
一是依法明確適用範圍。依據預算法等法律和政策規定界定《預案》和《指南》的適用範圍：納入限額管理的地方政府債務，包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務；清理甄別認定的存量或有債務，包括政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。
二是建立分級回響機制。按照風險事件性質、影響範圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級。對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外，當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。
三是實施分類應急處置。堅持法治化、市場化原則，嚴格依據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國契約法》及其司法解釋等法律規定，區分不同債務類型，分類提出債務違約處置措施，明確地方政府償債責任，實現債權人、債務人依法分擔債務風險。
四是嚴格落實責任追究。風險事件發生後，適時啟動責任追究機制，對地方政府有關責任人進行行政問責和追究法律責任，對銀行業金融機構相關負責人嚴格依法追責，增強地方政府和銀行業金融機構領導幹部的風險意識、責任意識，防範財政金融風險。
四、 問：《預案》中提出的地方政府財政重整包括哪些內容？
答：財政重整是指高風險地區通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。實施債務高風險地區財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，也是世界各國普遍採用的做法。地方政府財政重整計畫必須依法履行相關程式，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，要注重與金融政策協調，加強與金融機構的溝通，不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。《預案》規定了財政重整的主要措施。包括：
一是拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府性資源收益。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，可以暫停其他財稅優惠政策，待危機解除後再行恢復。
二是最佳化支出結構。財政重整期內，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，視債務風險等級,本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。
三是處置政府資產。指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。
四是申請省級救助。採取上述措施後，風險地區財政收支仍難以平衡的，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限於：代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金等。待財政重整計畫實施結束後，由省級政府自行決定是否收回相關資金。
五是加強預算審查。實施財政重整計畫以後，相關市縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報本級人民代表大會或者其常委會審查批准的同時，必須報上級政府備案。確有不適當之處，需要撤銷批准預算的決議的，上級政府應當依法按程式提請本級人民代表大會常務委員會審議決定。
六是改進財政管理。相關市縣政府應當實施中期財政規劃管理，妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府債務風險政策措施的銜接。
五、 問：《預案》中提出將對地方政府性債務進行分類處置，請問如何處置？
答：《預案》依據預算法、擔保法、契約法及其司法解釋等法律規定，區分不同債務類型提出處置原則，實現債權人、債務人依法合理分擔債務風險。
一是地方政府債券。地方政府依法承擔全部償還責任。
二是非政府債券形式的存量政府債務。新預算法實施後，地方政府舉債只能採取發行政府債券方式，為此《預案》對非政府債券形式的存量政府債務處置進行了明確。債務人為地方政府及其部門的，必須在國務院規定的期限內置換成政府債券，地方政府承擔全部償還責任。債務人為企事業單位等的，經地方政府、債權人、企事業單位等債務人協商一致，可以按照契約法有關規定分類處理。即，債權人同意在規定期限內置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移，並承擔全部償還責任；債權人不同意在國務院規定的期限內將償債義務轉移給地方政府的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回，地方政府作為出資人在出資範圍內承擔有限責任，依法實現債權人的風險和收益相匹配。
三是存量或有債務。具體包括：
——存量擔保債務。存量擔保債務不屬於政府債務。按照擔保法及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保契約無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小於債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。具體金額由地方政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。
——存量救助債務。存量救助債務不屬於政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府可以根據具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。
四是新發生的違法違規擔保債務。對新預算法實施以後地方政府違法違規提供擔保承諾的債務，參照上述第三類情況中的存量擔保債務依法處理。
另外，經國務院同意，財政部專門制定了《指南》，進一步區分存量債務中的銀行貸款、企業債券、信託、BT等不同類型，分門別類明確具體處置措施，作為《預案》配套檔案印發實施。
六、問：《預案》中為什麼要提出責任追究？責任追究的範圍、回響機制和程式是什麼？
答：防範和化解地方政府性債務風險事關全局。按照《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）關於建立考核問責機制的規定，《預案》中專門對違法違規責任範圍、追究回響機制、責任追究程式進行了明確。
一是違法違規責任範圍。包括違反《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律規定的行為；違反國發〔2014〕43號檔案等有關政策規定的行為；其他違反財政部等部門制度規定的行為。
二是追究機制回響。發生Ⅳ級以上地方政府性債務風險事件，應當適時啟動債務風險責任追究機制，地方政府應當依法對相關責任人員進行行政問責；在地方政府統一領導下，當地銀監部門應當對銀行業金融機構相關責任人員依法追責。
三是責任追究程式。有關任免機關、監察機關、銀監部門根據省級政府審定的有關責任認定情況，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。省級政府應當將地方政府性債務風險處置納入政績考核範圍。對實施財政重整的市縣政府，視債務風險形成原因和時間等情況，追究有關人員的責任。屬於在本屆政府任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔；屬於已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。
七、問：貫徹落實《預案》應當把握的主線是什麼？
答：一是堅持法治意識。地方政府債務風險應急處置涉及債權和債務關係。要充分認識地方政府債務管理與一般管理事務的差異性，全面貫徹依法治國的精神，堅持嚴格依據法律法規規定，妥善應對和處理各種可能出現的風險事件，保護好債權人和債務人合法權益。
二是樹立風險意識。要主動適應和引領新常態，把防風險擺在各項工作突出位置。要按照《預案》要求，加強動態監測和實時預警，準確研判可能出現的地方政府債務風險及其原因，對症下藥，綜合施策，力爭把各類風險化解在源頭，防止風險加劇或轉化，並依法加強對金融機構的風險警示和提醒。
三是增強責任意識。地方政府債務風險防控事關總體國家安全。要堅持守土有責，妥善處理好促進經濟發展和防範債務風險的關係，處理好金融創新和國家安全的關係，把職責範圍內可能引發的風險防控好，不能把防風險的責任推給上面、留給後面或轉嫁他人。
四是強化大局意識。地方政府債務風險防控涉及中央與地方、財政與金融、政府部門與社會主體、當前地方經濟成長和國家可持續發展等之間的關係，錯綜複雜。加強地方政府債務風險防控，要站位更高一層，堅持從全局視角、整體思路出發研究制定各項政策，維護國家持久安全穩定。
解答2
國務院辦公廳14日對外發布《地方政府性債務風險應急處置預案》，明確我國將把地方政府性債務風險事件劃分為四個等級，實行分級回響和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計畫。
財政部有關負責人介紹，這一未雨綢繆的制度安排是落實預算法規定、進一步加強地方政府性債務管理的有力舉措，也是防範財政金融風險的關鍵政策儲備。
預案規定，根據政府性債務風險事件的性質、影響範圍和危害程度等情況，風險級別劃分為I級（特大）、II級（重大）、III級（較大）、IV級（一般）四個等級。市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，必須啟動財政重整計畫。
根據預案，地方政府實施財政重整計畫必須依法履行相關程式，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，通過清繳欠稅欠費、壓減財政支出、處置政府資產等一系列短期和中長期措施，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。
預案明確，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則，省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。
同時，對地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務、存量或有債務、新發生的違法違規擔保債務等不同債務類型，將實施分類處置，實現債權人、債務人依法合理分擔債務風險。
預案還提出，發生IV級以上地方政府性債務風險事件，應當適時啟動債務風險責任追究機制。省級政府應當將地方政府性債務風險處置納入政績考核範圍。屬於在本屆任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔；屬於已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。
