2016年1月29日上海市第十四屆人民代表大會第四次會議通過）
上海市財政局
各位代表：
受上海市人民政府委託，現將本市2015年預算執行情況和2016年預算草案提請市十四屆人大四次會議審議。請各位政協委員和其他列席人員提出意見。
一、2015年預算執行情況
2015年，各區縣、各部門在黨中央、國務院和中共上海市委的堅強領導下，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“四個全面”戰略布局，主動適應經濟發展新常態，堅持穩中求進工作總基調，奮力推進創新驅動發展、經濟轉型升級，全市經濟社會平穩發展，市十四屆人大三次會議和“十二五”規劃確定的目標任務順利完成。在此基礎上，預算執行總體良好，公共財政保障能力進一步增強，為上海的未來發展奠定了基礎。
（一）落實市人大預算決議情況
按照市十四屆人大三次會議有關決議、市人大財經委員會的審查意見，全面落實國家有關穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的各項財稅政策措施，加快推進財稅改革，著力轉變財政職能，嚴格依法理財，財政運行的質量和效益進一步改善。
1.繼續實施積極財政政策並加力增效，著力促進經濟穩定增長。貫徹落實市委、市政府有關基礎設施投入向郊區傾斜的決策部署，提高郊區重大公共基礎設施建設的市級投資比重，著力減輕區縣財政支出壓力；加大置換債券和新增債券轉貸區縣力度（“十二五”期間，本市轉貸區縣的政府債券資金總量為1298億元，占比達到80.6%），有序推進存量債務置換，進一步最佳化區縣政府的債務結構、降低債務成本、緩解償債壓力；加大小微企業所得稅優惠力度，取消10項行政事業性收費項目、縮小3項行政事業性收費的徵收範圍，對小微企業免徵14項行政事業性收費和5項政府性基金；實施境外旅客購物離境退稅政策，使上海成為全國首批全面實施境外旅客購物離境退稅政策的城市；完善出口退稅負擔機制，清理規範進出口環節收費，並自2015年9月15日起，在上海港港區內對海關查驗沒有問題的進出口貨櫃（重箱）貨物（固體廢物除外），免除企業繳納的查驗作業服務費，著力促進外貿出口穩定增長。
2.聚焦支持具有全球影響力的科技創新中心建設，著力促進經濟結構最佳化升級。深入實施創新驅動發展戰略，制定和實施《關於進一步加大財政支持力度加快建設具有全球影響力的科技創新中心的若干配套政策》及其具體實施辦法，從改革財政科技資金管理、完善資金投入方式、發揮政策引導效應、激勵科技成果轉化等方面入手，著力構建與經濟發展新常態相適應、與國際通行規則相銜接、符合上海實際的財稅政策和制度體系；加大財政專項資金的整合、規範和聚焦支持力度，設立產業轉型升級投資基金、創新創業投資母基金，吸引社會資本投向種子期、初創期的成長型中小企業，充分發揮政府投資引導基金的放大和撬動作用；聚焦支持加快淘汰落後產能、壓縮化解過剩產能，積極推廣新能源汽車，促進實現要素配置合理化和產業發展融合化。
3.聚焦支持上海“四個中心”建設與自貿試驗區改革創新聯動發展，著力促進提升城市綜合服務功能。統籌安排使用上海自貿試驗區與“張江”專項資金，全面落實國家有關法人合伙人投資抵免等稅收政策；積極配合財政部等國家有關部門認真做好金磚國家新開發銀行總部落戶上海的掛牌運營和財稅配套政策的細化落實工作，著力鼓勵和引導各類總部型、功能性金融機構集聚發展；結合落實“一帶一路”國家戰略，支持對外投資合作公共服務體系建設，促進提升中小企業“走出去”的能力和水平；擴大啟運港退稅政策覆蓋面，加大國際航運中心樞紐港建設的財政專項資金支持力度，上海國際航運中心的國際服務功能進一步提升。
4.聚焦支持社會事業和社會治理改革創新，著力促進民生持續改善。全面實施“新農合”市級統籌，穩步推進機關事業單位養老保險制度改革，統籌推進城鄉低保標準統一，聚焦支持就業困難人員等重點群體創業就業；試點拓寬教育費附加資金的支出使用範圍，完善高等教育財政投入機制，聚焦支持“高峰”、“高原”學科建設；加強住院醫師、專科醫師規範化培訓經費保障，健全以基本項目與標化工作量為基礎的社區衛生服務中心財政補償機制，支持發展社會辦醫；對符合條件的非營利性養老機構內設醫療機構等實施“以獎代補”政策；支持深化文藝院團管理體制改革，促進完善基本公共文化供給和配送體系，基本公共服務的城鄉差距進一步縮小；聚焦支持舊區改造、老舊住房安全隱患處置、區縣公租房建設運營，建立健全鎮村河道整治補貼機制，加快推進“城中村”改造和美麗宜居鄉村建設；制定和實施《關於居委會工作經費使用管理的指導意見》，進一步完善村級組織基本運轉經費保障機制；建立健全符合群團組織特點的財政經費保障和管理使用機制，確保上海群團改革試點順利實施。
5.深化財政體制和預算管理改革，著力推進建立現代財政制度。選擇基礎設施、社會保障等重點領域先行先試市與區縣事權和支出責任劃分改革，有效調動區縣政府積極性；將本市新增機動車額度拍賣收入和7項政府性基金分別納入和轉列一般公共預算管理，並擴大國有資本經營預算收益收繳範圍，提高收益收繳比例，政府預算體系日趨完善；在對存量債務進行全面清理甄別的基礎上，將地方政府一般債務、專項債務分類納入預算管理，並按國家對債務規模實行限額管理的要求，進一步完善制度辦法，規範和加強地方政府債務管理，妥善解決在建項目後續融資問題，嚴控債務總量規模（從總體看，本市的政府債務率保持在合理範圍內，並及時足額償還到期的政府債務，風險總體可控。截至2015年末，本市地方政府債務餘額為4895億元，其中：市本級1413億元、區縣級3482億元。按審計口徑計算的2015年末債務率為43.5%）；大力推進財政資金統籌使用，多措並舉盤活財政沉澱資金，並將上收的部門結轉結餘資金調整用於保民生、補短板；出台《關於進一步建立健全本市政府購買服務制度的實施意見》，探索試編2016-2018年全市中期財政規劃，將權責發生制政府綜合財務報告的試編範圍從市本級和區縣延伸擴大到23個鄉鎮。
6.夯實財政管理基礎，著力推進財政管理科學化、規範化。重點開展以《預算法》為主要內容的法制培訓；制定並修訂完善社區矯正、養老服務補貼等29個財政支出標準；制定和實施《上海市市級財政項目預算評審管理辦法》、《上海市行政事業單位內部控制操作指南》，深化專項資金和部門整體支出績效評價試點；穩步實施地方國庫現金管理；開展“張江”專項資金和科技、環保投入等專項檢查，實施涉農資金專項整治、落實中央八項規定嚴肅財經紀律專項治理；將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算全部細化公開到按支出功能分類的“項”級科目，社會保險基金預算報表按險種列示公開，專項轉移支付預算按項目、按地區細化公開；除涉密內容外，將部門預決算全部納入主動公開範圍，部門預決算支出全部按功能分類細化公開到“項”級科目，一般公共預算基本支出按經濟分類公開到“類”級科目。
（二）2015年預算收支情況
1.一般公共預算
2015年，全市一般公共預算收入5519.5億元，為預算的105.9%，比2014年同口徑（下同）增長13.3%（需要說明的是，全市財政收入實現平穩較快增長，主要得益於本市結構調整、創新轉型效應不斷顯現，其中也包含了部分特殊因素，特別是證券市場交易量大幅度增長，帶動金融業財政收入增長）。加上中央財政稅收返還和補助收入649.3億元，上年結轉收入、調入資金、動用預算穩定調節基金、動用歷年結餘等1033.8億元，以及本市地方政府一般債務收入801億元，收入總量為8003.6億元。全市一般公共預算支出6191.6億元，完成調整預算的103.8%，增長19.5%。加上上解中央財政支出206.5億元、地方政府一般債務還本649億元、增設預算周轉金47.8億元、補充預算穩定調節基金812.1億元、結轉下年支出96.6億元，支出總量為8003.6億元。全市一般公共預算收支執行基本平衡。
市本級一般公共預算收入2806.1億元，為預算的107.3%，增長14.8%。加上中央財政稅收返還和補助收入649.3億元，上年結轉收入、區縣上解收入、調入資金、動用預算穩定調節基金、動用歷年結餘等523.5億元，以及本市地方政府一般債務收入801億元，收入總量為4779.9億元。市本級一般公共預算支出2333.5億元，完成調整預算的99.6%，增長24.8%。加上上解中央財政支出206.5億元、市對區縣稅收返還和轉移支付1050.9億元、地方政府一般債務還本145億元、地方政府一般債務轉貸支出677億元、增設預算周轉金43.8億元、補充預算穩定調節基金279.7億元、結轉下年支出43.5億元，支出總量為4779.9億元。市本級一般公共預算收支執行基本平衡。
需要說明的是，預算執行中，根據《預算法》的規定，市財政局分別編制市本級預算調整方案，提交市十四屆人大常委會21次、23次、24次會議審查批准。主要是財政部分批核定本市自行組織發行2015年地方政府一般債券801億元，其中，置換債券628億元、新增債券173億元。在一般債券中，置換債券628億元由市本級安排使用124億元，轉貸區縣政府504億元，主要用於置換市本級和區縣政府存量一般債務；新增債券173億元全部轉貸區縣政府，主要用於重大公益性項目支出。同時，根據國家有關進一步盤活財政存量資金的要求，市本級動用預算穩定調節基金等存量資金300億元，用於增加安排市本級償債支出。預算調整後，市本級一般公共預算收入總量由年初的3356.8億元調整為4457.8億元，支出總量由年初的3333.5億元調整為4434.5億元。
（1）市本級主要收入項目執行情況
增值稅433億元，為預算的94.7%，主要是受外部市場需求疲弱、外貿進出口下降、工業生產增長乏力，以及大宗商品價格回落等因素影響，增值稅增長低於年初預期。營業稅623.2億元，為預算的117.6%，主要是在銀行貸款規模和中間業務收入不斷增長、證券市場交易量大幅增加以及房地產交易量價回升的帶動下，營業稅增長高於年初預期。企業所得稅668.8億元，為預算的109.3%，主要是金融、信息服務、租賃商務等服務業發展態勢良好，房地產市場交易量價回升，相關企業利潤增加，帶動企業所得稅增長高於年初預期。個人所得稅245.4億元，為預算的105.3%，主要是本市經濟平穩增長，職工工資收入持續增加，加之股息紅利所得和房屋等財產轉讓所得增長較快，帶動個人所得稅增長高於年初預期。城市維護建設稅130.4億元，為預算的141.1%，主要是市本級營業稅收入增長高於年初預期，按營業稅等流轉稅收入附加徵收的城市維護建設稅比年初預算相應增加。
（2）市本級主要支出項目執行情況
教育支出242.8億元。主要用於落實地方公辦高校生均綜合定額和經常性內涵建設經費；啟動實施以一流學科、領軍人才、高水平大學建設等為核心的“高峰”、“高原”計畫，安排高校政府化債專項資金，啟動學生公寓修繕項目，推進上海科技大學新校區建設等重大市級教育基本建設工程項目，支持大學生創新創業，安排引導鼓勵和培養大學生科技創業項目；加快構建現代職業教育體系，實施中職品牌學校、特色示範校職業學校創建；鼓勵企業組織開展職工職業培訓、支持高技能人才培養基地和公共實訓基地等社會培訓機構建設。
科學技術支出135.3億元。主要用於支持具有全球影響力的科技創新中心建設，加強國家科技重大專項地方配套，支持積體電路製造裝備、重大新藥創製等產業發展；資助基礎研究和科學前沿探索，支持人才和團隊建設；支持城市建設與安全、能源科技、農業科技等重大社會公益和重大共性關鍵技術研究；支持重點實驗室、工程技術中心建設和能力提升；加大高新領域科技攻關；支持建立創業投資引導基金持續投入機制，落實高新技術成果轉化、產業轉型升級（產業技術創新）、信息化發展、智慧財產權專利資助等專項資金；支持張江國家自主創新示範區、紫竹高新技術產業開發區和楊浦國家創新型試點城區等國家級科技創新園區發展。
社會保障和就業支出199.2億元。主要用於落實城鎮職工基本養老保險等社會保險基金的財政補助，按月人均增加120元調整城鄉居民養老保險基礎養老金標準，推進建立機關事業單位基本養老保險制度；落實退役安置、社會福利等專項經費，支持養老服務體系建設；落實促進就業專項資金，支持實施創業帶動就業三年行動計畫；落實殘疾人社會保障經費，為1000戶本市農村困難殘疾人家庭進行無障礙改造，對超比例安置殘疾人就業單位實施獎勵。
醫療衛生與計畫生育支出82.2億元。主要用於落實城鎮居民基本醫療保險基金補助，實施新型農村合作醫療市級統籌，支持建立疾病應急救助制度；落實市級公立醫院醫療設備購置、學科人才建設、信息化建設等補助資金，繼續實施四家郊區新建三級醫院過渡期財政補償政策，支持公立醫院綜合改革；落實疾病預防控制、衛生監督、婦幼保健等經費，提高市醫療急救中心人員經費財政保障水平，支持血液安全核酸檢測，啟動實施第四輪公共衛生三年行動計畫；落實食品藥品抽驗、食品安全風險標準及檢測評估等食品藥品安全監管經費支出。
農林水支出112.2億元。主要用於實施農用地促淤圈圍；支持推進100個農村村莊改造，推進實施農村綜合幫扶、農村生活污水處理工程建設；落實河道整治和維護、海塘堤防和排水設施維護經費，完成156公里河道整治、2445公里中小河道輪疏；支持農業基礎設施建設，支持農業生態發展與安全，推動農業科技創新；加大補貼力度，支持發展多種形式的適度規模經營。
文化體育與傳媒支出52億元。主要用於保障公共文化服務提供與公共文化場館建設與免費開放；支持“市民文化節”系列民眾文化活動與公益性文化藝術展覽；加強經典藝術與非物質文化遺產的保護與傳承；推進上海文博事業發展，加強文物保護修繕、收藏徵集與博物館管理；支持文化體制改革，增強國有文藝院團發展活力；引導扶持數字出版、網路視聽、綠色印刷等重點文化產業項目；支持上海電影產業發展；落實體育專項經費，促進體育事業和體育產業協調發展。
公共安全支出85億元。主要用於安排公檢法司等政法部門的正常運轉和辦案等經費支出，落實公安重點裝備、電子警察建設維護、監所房屋及設施維修改造經費，因私護照和機動車證照工本費等專項支出。
商業服務業等支出37.5億元。主要用於落實國際旅遊度假區、原閘北區國家服務業綜合改革試點等專項；落實出口信用保險補貼資金、中小企業國際市場開拓資金等，加快推進服務貿易和服務外包發展，鼓勵和支持企業開拓國際市場；落實服務業發展引導資金，引導社會資本加大對服務業投入。
節能環保支出59.3億元。主要用於支持落實清潔空氣行動計畫，實施燃煤（重油）鍋爐清潔能源替代2442台，繼續淘汰黃標車和老舊車輛，支持推廣套用新能源汽車，完成產業結構調整和危險化學品企業調整項目1236個，支持蘇州河上游、黃浦江上游水源保護區等9個重點專項調整區域落後劣勢企業成片淘汰，支持燃煤電廠脫硫脫硝設施超量減排，加強環保科研和環境監測。
公共基礎設施建設支出866.7億元。主要用於S7公路、嘉閔高架（S32-莘松路）道路新建工程等公共運輸基礎設施建設；淀東泵站、友誼河泵站等城市運行保障設施建設；市第六人民醫院科研綜合樓等社會民生事業設施建設；曲陽污水廠、白龍港污水廠提標改造等生態環境建設和整治；經濟薄弱村內道路改造、大型居住區內文化活動中心等郊區農業及大居配套建設；安排市級政府性債務償債資金等支出。
城鄉社區支出55.5億元。主要用於落實軌道交通大修和更新改造、軌道交通站點配套設施建設經費；實施住宅小區電能計量表前設施改造工程；落實城市道路等公共設施維護，城市綜合行政執法和管理監督、市容環境監測、城市格線化信息系統和快速路監控信息系統運行維護，以及城市生活垃圾處置和廢棄物處置管理等經費支出。
交通運輸支出202.9億元。主要用於落實公車輛購置、優惠換乘、老年人乘車優惠、新能源車運營等公共運輸補貼，支持公路建設和養護、航空樞紐建設。
（3）市對區縣轉移支付預算執行情況
市對區縣轉移支付420億元，完成預算的100%。其中：一般性轉移支付382.3億元，占比91%；專項轉移支付37.7億元，占比9%。主要用於加強區縣的教育、“三農”、醫療衛生等九個方面的均衡保障，著力促進基本公共服務均等化。
2.政府性基金預算
2015年，全市政府性基金收入2312.2億元，為預算的119%。加上中央財政政府性基金補助收入18.8億元、專項債務收入411億元、動用上年結轉收入825.3億元、調入資金11.4億元，收入總量為3578.7億元。全市政府性基金支出2184.9億元，完成調整預算的108.6%，加上地方政府專項債務還本支出378億元、調出資金705億元、結轉下年支出310.8億元，支出總量為3578.7億元。
市本級政府性基金收入895.2億元，為預算的129.5%。加上中央財政政府性基金補助收入18.8億元、專項債務收入411億元、動用上年結轉收入300.7億元，收入總量為1625.7億元。市本級政府性基金支出693.2億元，完成預算的99.7%。加上市對區縣政府性基金補助支出67.2億元、地方政府專項債務還本支出66億元、債務轉貸支出345億元、調出資金220億元、結轉下年支出234.3億元，支出總量為1625.7億元。其中：市本級國有土地使用權出讓收入799億元，為預算的133.7%，高於預算主要是2015年本市土地出讓溢價率較高，國有土地使用權出讓收入高於年初預期。市本級國有土地使用權出讓支出606.2億元。主要用於中心城區舊區改造和大型居住社區的土地儲備、世博園區和虹橋商務區主功能區等重點區域土地儲備和基礎設施建設、軌道交通建設以及保障性安居工程等支出。
需要說明的是，預算執行中，根據《預算法》的規定，市財政局分別編制市本級預算調整方案，提交市十四屆人大常委會21次、23次會議審查批准。主要是財政部分批核定本市自行組織發行2015年地方政府專項債券411億元，其中，置換債券378億元、新增債券33億元。在專項債券中，置換債券378億元由市本級安排使用66億元，轉貸區縣政府312億元，主要用於置換市本級和區縣政府存量專項債務；新增債券33億元全部轉貸區縣政府，主要用於具有一定收益的項目資本支出。預算調整後，市本級政府性基金收入總量由年初的723.5億元調整為1134.5億元，支出總量由年初的723.5億元調整為1134.5億元。
