棚戶區改造

棚戶區改造是中國政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民生工程。中國從2009年開始，對中國國內煤炭採空區、林場、農墾及華僑農場中棚戶區進行大規模改造。

2012年9月25日，時任中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在中國資源型城市與獨立工礦區可持續發展及棚戶區改造工作座談會上強調，要加快資源型城市可持續發展，推動獨立工礦區轉型，加大棚戶區改造力度。

2018年10月8日，李克強總理在國務院常務會議上強調，“棚改是重大民生工程，也是發展工程。”“這項工作對改善住房困難民眾居住條件、補上發展短板、擴大有效需求等發揮了重要作用，可以說‘一舉多得’。棚改要更好體現住房居住屬性，要切實把這件好事辦好。”

基本介紹

• 中文名：棚戶區改造
• 工程類型：民心工程
• 實施啟動：2005年
• 試點實施：中國東北三省

改造背景

截至2012年9月，中國有超過1200萬戶城鎮低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區中。此外，中國各地還有不少“城中村”、城鎮危舊房。棚戶區房屋破舊擁擠，廚衛設施不全，有的甚至存在安全隱患。

動議改造

政策支持

2008年，中共中央啟動保障性安居工程，並將國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造作為重要內容，加快了改造步伐。

2010年，中央全面啟動城市和國有工礦棚戶區改造工作，並繼續推進中國國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造。

2012年，中國住房和城鄉建設部等七部門近日聯合發出通知，要求加快推進棚戶區（危舊房）改造。針對各類棚戶區改造，七部門給出了完成期限。其中，已納入中央下放地方煤礦棚戶區改造範圍的煤礦棚戶區，2013年年底前要基本建成；國有林區棚戶區和國有林場危舊房改造中任務較少的省（區、市）要爭取在2013年年底前完成改造，其他省（區、市）要力爭在2015年年底前基本完成；還未完成的國有墾區危房改造，力爭在2015年年底前全面完成，有條件的地區要爭取在2014年年底基本完成。

2014年，中國國務院辦公廳印發《關於進一步加強棚戶區改造工作的通知》，部署有效解決棚戶區改造中的困難和問題，推進改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村。2014年（計畫）改造棚戶區470萬戶以上。

2016年，中國《政府工作報告》要求，2016年要開工改造600萬套。

落實政策

對於棚戶區改造，中國政府在財政投入、建設用地、稅費和信貸等方面給予支持。2007年至2011年間，中國政府共安排補助資金730億元，其中，超過90%的補助資金投向了中國中西部財政困難地區。

實施原則

中國棚戶區改造按照“政府主導、市場運作”的原則實施。政府除了鼓勵地方實行財政補貼、稅費減免、土地出讓收益返還等優惠政策外，還允許在改造項目里，配套建設一定比例商業服務設施和商品住房，支持讓渡部分政府收益，吸引開發企業參與棚戶區改造。

改造目的

實施棚戶區改造的根本目的是改善民眾的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環境。

改革成效

2019年1月1日從市重大項目辦了解到，2018年全市累計完成棚戶區改造(徵收、拆遷、騰退協定簽訂)34323戶，占全年任務的146%，涉及人口約15.2萬人，占全年任務的180%，超額完成2.36萬戶的全年改造任務。

規劃布局

重點安排

1、資源枯竭型城市

2、獨立工礦區

3、三線企業集中地區

4、將中國央企在內的國企棚戶區納入規劃

完善安置住房選點布局

棚戶區改造安置住房實行原地和異地建設相結合，以原地安置為主，優先考慮就近安置；異地安置的，要充分考慮居民就業、就醫、就學、出行等需要，在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地範圍內，安排在交通便利、配套設施齊全地段。市、縣人民政府應當結合棚戶區改造規劃、城市規劃、產業發展和民眾生產生活需要，科學合理確定安置住房布局。要統籌中心城區改造和新城新區建設，推動居住與商業、辦公、生態空間、交通站點的空間融合及綜合開發利用，提高城鎮建設用地效率。鼓勵國有林區（林場）、墾區（農場）棚戶區改造在場部集中安置，促進國有林區、墾區小城鎮建設。

改進配套設施規劃布局

配套設施應與棚戶區改造安置住房同步規劃、同步報批、同步建設、同步交付使用。編制城市基礎設施建設規劃，應做好與棚戶區改造規劃的銜接，同步規劃安置住房小區的城市道路以及公共運輸、供水、供電、供氣、供熱、通訊、污水與垃圾處理等市政基礎設施建設。安置住房小區商業、教育、醫療衛生等公共服務設施，配建水平必須與居住人口規模相適應，具體配建項目和建設標準，應遵循《城市居住區規劃設計規範》要求，並符合當地棚戶區改造公共服務設施配套標準的具體規定。

前期工作

徵收補償

1、實物安置

2、貨幣補償

各地區要按照中國國家有關規定製定具體安置補償辦法，依法實施徵收，維護民眾合法權益。棚戶區改造涉及集體土地徵收的，要按照中國國家相關法律法規，做好土地徵收、補償安置等前期工作。各地區可以探索採取共有產權的辦法，做好經濟困難棚戶區居民的住房安置工作。

行政審批

建立快速審批通道：中國各地市、縣發展改革、國土資源、住房城鄉建設等部門要共同建立棚戶區改造項目行政審批快速通道，簡化審批程式，提高工作效率，改善服務方式，對符合相關規定的項目，限期完成項目立項、規劃許可、土地使用、施工許可等審批手續。

確保建設用地供應

中國各級住房城鄉建設、國土資源部門共同商定棚戶區改造用地年度供應計畫：

中國各市、縣人民政府應當依據棚戶區改造規劃與棚戶區改造安置住房建設計畫，結合改造用地需求、具備供應條件地塊的具體情況和實際拆遷進度，編制棚戶區改造安置住房用地供應計畫。地方各級住房城鄉建設、國土資源部門要共同商定棚戶區改造用地年度供應計畫，並根據用地年度供應計畫實行宗地供應預安排，將棚戶區改造和配套設施年度建設任務落實到地塊。市、縣規劃部門應及時會同國土資源部門，嚴格依據經批准的控制性詳細規劃，確定棚戶區改造區域全部擬供應宗地的開發強度、套型建築面積等規劃條件，涉及配套養老設施、科教文衛設施的，還應明確配建的設施種類、比例、面積、設施條件，以及建成後交付政府或政府收購的條件等要求，作為土地供應的條件。市、縣國土資源部門應及時向社會公開棚戶區改造用地年度供應計畫、供地時序、宗地規劃條件和土地使用要求，接受社會監督。省級國土資源部門應對市、縣棚戶區改造用地年度供應計畫實施情況進行定期檢查，確保用地落實到位。

落實財稅支持政策

中國各市、縣人民政府要切實加大棚戶區改造資金投入，落實好稅費減免政策。省級人民政府要進一步加大對本地區財政困難市縣、貧困農林場棚戶區改造的資金投入，支持國有林區（林場）、墾區（農場）棚戶區改造相關的配套設施建設，重點支持資源枯竭型城市、獨立工礦區和三線企業集中地區棚戶區改造。中央繼續加大對棚戶區改造的補助力度，對財政困難地區予以傾斜。建立健全地方政府債券制度，加大對棚戶區改造的支持。

加大資金投入，落實好稅費減免政策

進一步發揮開發性金融作用。中國國家開發銀行成立住宅金融事業部，重點支持棚戶區改造及城市基礎設施等相關工程建設。鼓勵商業銀行等金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區改造項目。納入中國國家計畫的棚戶區改造項目，國家開發銀行的貸款與項目資本金可在年度內同比例到位。對經過清理整頓符合條件的省級政府及地級以上城市政府融資平台公司，其實施的棚戶區改造項目，銀行業金融機構可比照公共租賃住房融資的有關規定給予信貸支持。與棚戶區改造項目直接相關的城市基礎設施項目，由國家開發銀行按國務院有關要求給予信貸支持。各地要建立健全信貸償還保障機制，確保還款保障得到有效落實。推進債券創新，支持承擔棚戶區改造項目的企業發行債券，最佳化棚戶區改造債券品種方案設計，研究推出棚戶區改造項目收益債券；與開發性金融政策相銜接，擴大“債貸組合”用於棚戶區改造範圍；適當放寬企業債券發行條件，支持國有大中型企業發債用於棚戶區改造。通過投資補助、貸款貼息等多種方式，吸引社會資金，參與投資和運營棚戶區改造項目，在市場準入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。支持金融機構創新金融產品和服務，研究建立完善多層次、多元化的棚戶區改造融資體系。

強化管理

強化在建工程質量安全管理

1、推行安全質量終身責任制

中國各地區要切實加強對棚戶區改造在建工程質量安全的監督管理，重點對勘察、設計、施工、監理等參建單位執行工程建設強制性標準情況進行監督檢查，對違法違規行為堅決予以查處。嚴格執行建築節能強制性標準，實施綠色建築行動，積極推廣套用新技術、新材料，加快推進住宅產業化。全面推行安置住房質量責任終身制，加大質量安全責任追究力度。建設和施工單位要科學把握工程建設進度，保證工程建設的合理周期和造價，確保工程質量安全。

2、對已入住安置住房進行安全質量檢查

中國各市、縣人民政府要加強對已入住棚戶區改造安置住房質量安全狀況的檢查，重點是建成入住時間較長的安置住房，對有安全隱患的要督促整改、消除隱患，確保居住安全。

最佳化規劃

1、完善安置住房選點布局

中國棚戶區改造安置住房實行原地和異地建設相結合，以原地安置為主，優先考慮就近安置；異地安置的，要充分考慮居民就業、就醫、就學、出行等需要，在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地範圍內，安排在交通便利、配套設施齊全地段。市、縣人民政府應當結合棚戶區改造規劃、城市規劃、產業發展和民眾生產生活需要，科學合理確定安置住房布局。要統籌中心城區改造和新城新區建設，推動居住與商業、辦公、生態空間、交通站點的空間融合及綜合開發利用，提高城鎮建設用地效率。鼓勵國有林區（林場）、墾區（農場）棚戶區改造在場部集中安置，促進國有林區、墾區小城鎮建設。

2、改進配套設施規劃布局

配套設施應與中國棚戶區改造安置住房同步規劃、同步報批、同步建設、同步交付使用。編制城市基礎設施建設規劃，應做好與棚戶區改造規劃的銜接，同步規劃安置住房小區的城市道路以及公共運輸、供水、供電、供氣、供熱、通訊、污水與垃圾處理等市政基礎設施建設。安置住房小區商業、教育、醫療衛生等公共服務設施，配建水平必須與居住人口規模相適應，具體配建項目和建設標準，應遵循《城市居住區規劃設計規範》要求，並符合當地棚戶區改造公共服務設施配套標準的具體規定。

配套建設

1、加快配套設施建設

中國各市、縣人民政府應當編制棚戶區改造配套基礎設施年度建設計畫，明確建設項目、開工竣工時間等內容。棚戶區改造安置住房小區的規劃設計條件應當明確配套公共服務設施的種類、建設規模和要求等，相關用地以單獨成宗供應為主，並依法辦理相關供地手續；對確屬規劃難以分割的配套設施建設用地，可在招標拍賣掛牌出讓商品住房用地或劃撥供應保障性住房用地時整體供應，建成後依照約定移交設施、辦理用地手續。配套設施建成後驗收合格的，要及時移交給接收單位。接收單位應當在規定的時限內投入使用。

2、改善社區公共服務

中國新建安置住房小區要及時納入街道和社區管理。安置住房小區沒有實施物業管理的，社區居民委員會應組織做好物業服務工作。要發展便民利民服務，加快發展社區志願服務。鼓勵郵政、金融、電信等公用事業服務單位在社區設點服務。

改造案例

2014年3月25日下午，崇左市與國家開發銀行廣西分行簽訂崇左棚戶區改造項目貸款契約。自2005年崇左與國開行廣西分行簽訂開發性金融合作以來，分行已給崇左發放貸款8億多元。

截至2014年7月末，北京各銀行機構已向24個棚戶區改造和環境整治項目批覆380.4億元的融資規模。

在2014年近期最新納入統一貸款平台的融資棚戶區改造項目中，包括北京市房山區的3個項目和東城區的1個項目，總投資達104.62億元。北京房山區3個項目將安置居民6724戶，其中轉移安置5284戶。

截至2018年7月底，廣西棚戶區改造項目已開工5.59萬套，占9萬套目標任務的62.11%；基本建成5.52萬套；各類棚戶區改造完成投資95.88億元；廣西全區公共租賃住房歷年累計開工建設48.07萬套，已分配40.96萬套，分配比例為85.21%。

改造意義

1、棚戶區改造可以有效地解決低收入家庭的住房困難，體現社會公平、公正；

2、棚戶區改造可以提升和完善城市功能，改善城區落後面貌；

3、棚戶區改造可以最佳化配置土地資源，促進土地合理利用；

4、棚戶區改造可以增加社會就業，促進地區的產業結構調整；

5、棚戶區改造可以密切黨與居民民眾的感情，促進社會和諧。

總理要求

2018年10月8日，李克強總理在國務院常務會議上強調，“棚改是重大民生工程，也是發展工程。”“這項工作對改善住房困難民眾居住條件、補上發展短板、擴大有效需求等發揮了重要作用，可以說‘一舉多得’。棚改要更好體現住房居住屬性，要切實把這件好事辦好。”李克強要求，要切實落實好棚改工作的配套支持政策，保持中央財政資金補助水平不降低，有序加大地方政府棚改專項債券發行力度。同時對新開工棚改項目抓緊研究出台金融支持政策，嚴禁借棚改之名盲目舉債和其他違法違規行為。

下一步，要堅持以人民為中心的發展思想，更好體現住房居住屬性，一是按照今年政府工作報告確定的新的三年棚改計畫，督促各地加快開工進度，加大配套基礎設施建設，嚴格工程質量安全監管，保證分配公平，確保按時完成全年棚改任務。二是嚴格把好棚改範圍和標準，堅持將老城區內臟亂差的棚戶區和國有工礦區、林區、墾區棚戶區作為改造重點。因地制宜調整完善棚改貨幣化安置政策，商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要儘快取消貨幣化安置優惠政策。三是各地要嚴格評估財政承受能力，科學確定2019年度棚改任務。對棚改建設用地在新增用地計畫中予以保障，通過拆舊建新、改擴建、翻建等多種方式，讓更多住房困難民眾早日住進新居。

李克強強調：“棚戶區改造是彌補歷史欠賬的民生工程，也是推進新型城鎮化的重要途徑，要積極加以推進，切實改善城鎮住房困難家庭的居住條件。”

督查暗訪

主要問題

2018年8月27日，國務院大督查第七督查組暗訪吉林長春一個棚戶區改造項目時發現，現在棚戶區改造地塊，雖然回遷房和商品房都被命名為龍城御苑，但回遷房並不在商品房小區內，而是突兀地矗立在小區東側，沒有大院，沒有大門，沒有保全。

2016年底只是實現了部分棚改戶回遷，其他棚改戶需要在未來開展二期棚改計畫的時候再安排。已建設完成的三棟回遷樓雖然物理上與商品房隔離，生活環境惡劣，但物業費達到2元/平方米，與長春市一些中上等的小區物業費水平基本相當。

國務院第七督查組在吉林省長春市督查期間，發現該市個別棚改項目存在超期回遷、拖欠過渡期補償費、回遷小區環境髒亂差等問題。對此，長春市決定開通棚改問題投訴專線，開展“大接訪”活動，並梳理研究該市房地產開發建設中存在的其他損害民眾利益的熱點、難點問題，回應百姓關切。

主要原因

一方面，該棚戶區改造項目至今未取得任何手續，屬於未批先建項目，加之企業又出現資金緊張問題，拆遷問題至今沒有完全解決，導致棚改計畫延期和回遷戶無法實現完全回遷。

另一方面，住建等有關部門監管不力，在棚改中沒有很好地履行監管職責，導致回遷戶生活環境較差，部分棚改戶長期拿不到過渡安家費。

整改要求

首先從改善百姓生活環境等可以馬上行動的方面入手，協調相關部門推動開發商加快兌現承諾、履行協定約定，維護百姓利益。

住建部關鍵字

2018年12月24日，全國住房和城鄉建設工作會議召開。棚戶區改造成為關鍵字。會議提出，支持人口流入量大的一線、二線城市和其他熱點城市，因地制宜發展共有產權住房。繼續推進棚戶區改造，嚴格把握棚改範圍和標準，重點改造老城區內臟亂差的棚戶區和國有工礦區、林區、墾區棚戶區。