各市（州）人民政府，長白山管委會，各縣（市）人民政府，省政府各廳委辦、各直屬機構：
為貫徹落實《國務院關於印發推進財政資金統籌使用方案的通知》（國發〔2015〕35號），進一步最佳化財政資源配置，提高財政資金使用效益，完善預算管理制度，促進經濟社會持續健康發展，按照預算法及國家和我省有關規定，提出以下實施意見：
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一、總體目標和主要原則
（一）總體目標。
推進財政資金統籌使用，盤活存量資金，化 “零錢”為 “整錢”，增加資金有效供給，促進經濟社會持續健康發展。在盤活各領域財政存量資金取得明顯進展，初步建立財政資金統籌使用機制，促進穩增長、調結構、惠民生的基礎上，建立規範的財政資金統籌使用機制，將所有預算資金納入財政部門統一分配，實現預算一個 “盤子”、收入一個 “籠子”、支出一個 “口子”，促進財政資金最佳化配置，提高財政資金使用效益。
（二）主要原則。
全面推進。通過統籌使用各類資金、盤活用好存量資金、加快預算執行進度等，構建財政資金統籌使用總體框架。從項目、科目、部門、政府預算體系、跨年度預算、各類收入、增量與存量、編制與執行、債務資金和轉移支付資金等方面全方位入手，全面推進財政資金統籌使用。
統籌兼顧。既要立足當前，用活用好各領域財政存量資金，解決預算執行進度偏慢、財政資金有效供給不足等問題；又要著眼長遠，與深化財稅體制改革結合起來，統籌考慮預算管理制度、中期財政規劃、事權與支出責任劃分等改革，進一步完善政府預算體系，加大各類資金整合力度。
改革創新。既要學習借鑑、總結推廣成功經驗和做法，用改革創新思維推進財政資金統籌使用；又要通過建立財政資金統籌使用機制，促使市（州）政府、長白山管委會、縣（市）政府（以下統稱市縣政府）和省級部門主動作為，推進簡政放權、放管結合、轉變職能。
依法合規。既要符合預算法、有關法規、國家和我省有關規定，也要結合實際及時修改相關預算資金管理辦法，依法依規做好財政資金統籌使用工作。
二、工作措施
（一）改進項目預算管理，推進項目資金統籌使用。
清理整合項目預算。遵循“零基預算”理念，按照“年度預算”要求，根據部門職責和實際需要，對部門項目預算進行清理整合，該取消的取消，該歸併的歸併，該下放的下放，該規範的規範，該精確的精確，使部門預算既能準確反映部門作為，又能充分發揮資金使用效益。
做好項目前期準備。納入預算的項目，必須提前做好可行性研究、評審、招投標、政府採購等前期準備工作，確保預算一旦批覆或下達，資金就能實際使用。前期準備工作不充分的項目，原則上不得納入預算。重特大項目，需經省政府批准後啟動前期工作。前期工作所需經費，結合三年滾動財政規劃，在年度部門預算中安排。
加快批覆下達預算。預算經同級人大批准後，財政部門要按照規定時間及時批覆、下達並撥付資金；據實結算項目，對本級預算部門的列入當年部門預算、下年清算，對下級政府的要在上半年預撥、下年清算；跨年實施項目，要強化年度預算理念，根據實際用款進度分年安排和下達預算。省和市（州）財政部門應按規定將下一年度轉移支付提前下達至下級財政。
建立動態調整機制。實時跟蹤了解項目執行情況，切實加快預算執行進度。各級財政和部門當年預算資金和不足兩個預算年度的結轉資金，不需要按原用途使用的，同級財政可按規定盤活；預算執行進度較慢的，同級財政可按一定比例收回預計閒置資金，統籌用於經濟社會發展急需資金支持的領域。
加強項目庫管理。健全完善項目庫制度，充分發揮項目庫在項目預算管理中的基礎支撐作用，未入庫的項目一般不得安排預算；規範項目設定，做細做實項目庫，全面反映項目的執行單位、歷年預算安排、結轉結餘資金、績效評價結果等情況；實施項目全周期滾動管理，建立健全項目退出機制。
（二）最佳化整合重點支出，推進重點科目資金統籌使用。
最佳化整合科技資金。建立公開統一的省級科技管理平台和省級部門聯席會議制度，加快推進將目前分散在各部門實行公開競爭方式的科技計畫（專項、基金等）最佳化整合為自然科學基金、科技引導計畫、科技創新人才培育計畫、科技條件與平台建設計畫、科技攻關計畫、科技成果轉化計畫等六類。
最佳化整合教育資金。按照事權與支出責任相適應的原則，最佳化各級政府教育資金支出方向。新增教育經費主要向邊遠、貧困、民族地區傾斜，逐步縮小區域、城鄉、校際差距，促進教育公平。
最佳化整合節能環保資金。按照加快推進生態文明建設總體要求，將現有節能環保領域資金按照節能減排、環境監測監察、污染防治、生態恢復保護等四類進行統籌整合。
最佳化整合涉農資金。進一步深入推進各個層面的涉農資金整合統籌，逐步將涉農資金整合為農業綜合發展、農業生產發展、畜牧業發展、水利發展、林業改革發展、農村社會發展、扶貧開發等七類，突出創新涉農資金管理使用機制。
最佳化整合醫療衛生資金。逐步將醫療衛生領域資金整合為醫療保障、公共衛生、醫療服務等三類。將新型農村合作醫療和城鎮居民醫療保險補助資金整合為城鄉居民醫療保險補助資金，並實行統一管理。儘快推進計畫生育服務和公共衛生服務項目資金整合，進一步最佳化支出結構，重點支持基本公共衛生、重大疾病預防控制、婦幼健康、計畫生育、食品藥品安全等領域。
清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鈎事項，對相關領域支出根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排，優先保障，不再採取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。
（三）改進預算管理機制，推進部門資金統籌使用。
改進切塊資金管理。對預算內基建投資等切塊管理的資金，按照統一規範的管理流程編制預算。對符合切塊管理資金方向的項目，要首先使用切塊管理資金安排，避免重複安排支出和切塊資金閒置。對少量切塊管理資金和其他財政資金共擔的項目，制定統一的資金管理辦法，實行統一的資金分配方式，統籌安排預算和撥付下達資金。
改進部門內部資金管理。釐清基本支出和項目支出的內涵界限，除經費自理事業單位外，不得在項目支出中安排本部門編制內人員經費支出。嚴格控制每個部門管理的專項數量，項級科目下一般不再拆分成不同的專項。部門管理的專項要按照經費用途和管理辦法規定統一使用和分配，不得按部門內設機構進行切塊管理。
改進跨部門資金管理。加強跨部門資金的清理整合，對同一工作事項，原則上按照部門職責分工，明確由一個部門負責，資金相應列入其部門預算；確需分解由多個部門負責的，按照項目和資金性質明確牽頭部門，制定統一的資金管理辦法，並按照部門預算管理規定分別列入各自部門預算；部門間不得橫向分配資金，執行中確需調整的，牽頭部門應會同配合部門提出調整方案，由同級財政部門統一調整。
調整理順部門職責。深化機構改革，理順部門間的職責劃分，最佳化政府機構職能配置和工作流程，加強政府監管，更好發揮政府作用，創造公平競爭的市場環境。
（四）完善政府預算體系，推進預算資金統籌使用。
推進政府性基金預算統籌。一是加大政府性基金預算轉列一般公共預算的力度。對政府性基金預算中未列入政府性基金目錄清單的收入項目，除國務院批准的個別事項外，三年內逐步調整轉列一般公共預算，並統籌使用。從2016年1月1日起，將水土保持補償費、政府住房基金、無線電頻率占用費等轉列一般公共預算。上述資金轉列後，仍主要用於或專項用於安排相關支出，且收入規模增加的，支出規模原則上相應增加。二是加大政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度。相關支出能使用政府性基金安排的，首先用政府性基金安排，如有不足且必須安排的，再通過一般公共預算安排。暫時保留在政府性基金預算管理的資金，與一般公共預算投向類似的，應調入一般公共預算統籌使用，或制定統一的資金管理辦法，實行統一的資金分配方式。對政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分，應補充預算穩定調節基金統籌使用。
推進國有資本經營預算統籌。加大國有資本經營預算調入一般公共預算的力度，2016年調入比例達到19%，並逐年提高調入比例，到2020年達到30%。除調入一般公共預算外，國有資本經營預算支出範圍限定用於解決國有企業歷史遺留問題及相關改革成本支出、對國有企業的資本金注入及國有企業政策性補貼等方面。一般公共預算安排用於這方面的資金逐步退出。
推進專項收入統籌。相關支出能使用專項收入安排的，首先用專項收入安排，如有不足且必須安排的，再用其他財力安排。三年內逐步取消一般公共預算中以收定支的規定，相關領域支出統籌安排保障。新出台的稅收收入或非稅收入政策，一般不得規定以收定支、專款專用。
（五）建立跨年度預算平衡機制，推進跨年度預算資金統籌使用。
建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算的結餘資金，應當補充預算穩定調節基金。一般公共預算執行中如出現超收，超收收入用於沖減赤字、化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出等方式彌補。如仍難以平衡，省本級由省政府報省人大或其常委會批准後增列赤字，在下一年度預算中彌補；市縣政府因自然災害等不可抗力因素造成的收支缺口，可以向省政府申請臨時救助實現平衡，在下一年度預算中歸還。
編制三年滾動財政規劃。對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。三年滾動財政規劃要與國民經濟和社會發展五年規劃綱要及相關專項規劃、區域規劃相銜接，強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束。推進市縣全面編制三年滾動財政規劃。
編制省級部門三年滾動財政規劃。加強部門預算總量約束，在編制2016年省級部門預算時，同步編制省級部門2016—2018年滾動財政規劃。對列入省級三年滾動財政規劃的項目資金，因特殊原因無法使用的，各部門應及時上報調整意見，經財政部門批准後用於規劃內的其他項目。
編制國民經濟和社會發展五年規劃綱要和相關專項規劃、區域規劃等，除國家有明確規定外，不得規定重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鈎的事項。部門、行業規劃涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規劃相銜接。
（六）清理規範各類收入，推進財政收入統籌使用。
貫徹落實國家稅費改革政策，清理壓縮政府性基金和專項收入，從嚴控制設立收入項目，逐步建立稅收收入為主導、非稅收入適當補充的財政收入體系。
對政府性基金和專項收入實行目錄清單管理，定期向社會公開收入項目名稱、設立依據、徵收方式和標準、收入規模等，提高政策透明度，接受社會監督。
（七）清理盤活各領域財政存量資金，推進財政存量資金統籌使用。
清理盤活結轉結餘資金。一般公共預算、部門預算結餘資金和連續兩個預算年度未用完的結轉資金，一律收回財政總預算統籌使用；每項政府性基金結轉規模超過當年收入30%以上的部分，一律調入一般公共預算統籌使用；連續兩個預算年度未分配的上級專項轉移支付資金，一律交回上級財政統籌使用。收回資金確需繼續使用的，按預算程式及年度用款計畫重新安排。對未到收回時限的結轉資金，要加快預算執行，不需按原用途使用的，應按規定統籌用於經濟社會發展急需資金支持的領域。從嚴控制一般公共預算項目結轉，能不結轉的不再結轉，下年無法支出的不得結轉。
清理盤活財政支出專戶資金。各級財政除國庫集中支付結餘外，一律不得按權責發生制列支，已按權責發生制核算尚未實際支出的資金，要結合當前財政經濟形勢按規定在兩年內使用完畢。
合理控制預算穩定調節基金規模。根據實際需要，將閒置不用的預算周轉金調入預算穩定調節基金。編制年度預算調入使用後的預算穩定調節基金規模，不得超過當年本級一般公共預算支出總額（含對下級轉移支付）的5%。
明確年度預算執行進度控制線。自2015年起，各級財政一般公共預算支出執行率不得低於92%，各級預算部門實際支出執行率不得低於85%。
（八）強化預算管理基礎工作，推進預算編制與預算執行統籌協調。
提高年初預算到位率。改進部門預算編制，嚴格按照定額管理要求編制基本支出預算，按照年度用款計畫編制項目支出預算，建立預算安排與預算執行相結合的機制。改進轉移支付預算編制，一般性轉移支付按照規定標準和計算方法編制，專項轉移支付分市縣、分項目編制，分別於人大批准預算後30日和60日內下達完畢。下級政府應將上級政府提前下達的轉移支付足額編入本級預算，提高預算完整性，並及時組織實施。
嚴格控制代編事項。除國家和我省重大改革事項可在年度預算中預留資金外，未完成審批程式、前期工作不到位的項目原則上不得納入年度預算。對確需代編預算事項，應及時報同級政府批准，並在當年6月30日前下達；逾期未下達的，收回同級財政總預算統籌使用。
硬化預算約束。年度預算執行中，除救災等應急支出通過動支預備費等解決外，一般不出台增加當年支出的政策，必須出台的政策，應通過以後年度預算安排資金。
預算安排與存量資金統籌結合。自2016年起，對上年末財政存量資金規模較大的市縣，按一定比例核減對其下年轉移支付規模；對上年末財政存量資金規模較大的部門，按一定比例核減其下年項目支出規模。
（九）將政府存量債務納入預算管理，推進債務資金統籌使用。
加強政府債務預算管理。結合地方政府存量債務清理甄別工作，將尚未使用的地方政府存量債務資金一律納入預算管理，與新增債務資金統籌安排使用。其中，一般債務資金納入一般公共預算，由各級財政部門統籌用於沒有收益的公益性項目建設；專項債務資金納入對應的政府性基金，與該項政府性基金統籌用於對應有一定收益的公益性項目建設。探索提前下達地方政府債務新增限額，提高預算編制的完整性，加快發行進度。
統籌債券發行與庫款管理。加快地方政府置換債券發行進度，根據庫款餘額適當控制債券發行的規模和節奏，促進債券發行與庫款管理的有機結合。
（十）最佳化整合轉移支付，推進轉移支付資金統籌使用。
最佳化轉移支付結構。建立一般性轉移支付穩定增長機制，清理壓縮省對市縣專項轉移支付，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。屬於省級事權的，原則上在省本級預算中安排，省級部門直接實施，並加強對項目遴選和執行的控制；屬於市縣事權的，由市縣承擔支出責任，省級通過一般性轉移支付給予支持；對少量的引導類、救濟類、應急類事務，通過專項轉移支付予以支持。
清理整合專項轉移支付。對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉移支付進行整合，並逐項制定統一的資金管理辦法，做到政策目標明確、分配主體統一、分配辦法一致、審批程式唯一、資金投向協調。要嚴格按照列支級次區分部門預算項目和專項轉移支付項目，分別列入部門預算和轉移支付預算，減少執行中的預算級次調整。
探索創新專項轉移支付分配方式。對保留的競爭性領域專項轉移支付，逐步改變行政性分配方式，更多地採取基金管理等市場化運作模式，鼓勵與金融資本相結合，發揮撬動社會資本的槓桿作用。除重大投資項目實行項目法分配外，省對市縣專項轉移支付原則上採取因素法分配並切塊下達，將資金分配權、項目確定權交給市縣，充分發揮市縣的積極性和區域管理優勢，保證項目順利實施，省級主管部門按照 “誰切塊、誰負責 ”的原則側重資金監管。
推動市縣先行先試。通過修改相關資金管理辦法或對市縣予以必要授權，允許市縣政府在推進財政資金統籌使用方面先行先試。對上級政府下達的專項轉移支付，下級政府可在不改變資金類級科目用途的基礎上，發揮貼近基層的優勢，結合本級安排的相關資金情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領域相關的專項轉移支付整合使用。
三、保障措施
（一）高度重視，統籌協調。
各地、各部門要高度重視，切實加強組織領導，以 “零基預算”理念和三年滾動財政規劃思維，提高年度預算到位率，加大資金最佳化整合力度，清理盤活財政存量資金，提高財政資金使用效益。省財政廳要密切關注相關工作進展情況，加強督促指導，切實推進實施。省政府有關部門要積極作為、主動配合，在最佳化整合資金、創新資金分配方式等方面發揮帶頭作用。各級審計機關要加強審計監督，切實推進各項措施落實到位。
（二）定期報告，信息公開。
各地、各部門要建立定期信息報告制度，認真分析資金整合、預算執行、財政存量資金等有關情況，並及時報送省財政廳。除法定涉密信息外，省和市縣所有部門預決算都要公開，全面接受社會監督。
（三）考核懲戒，責任追究。
將預算執行和盤活財政存量資金工作納入對各地、各部門的績效考核範圍。建立健全績效考核指標，對未按規定完成的，嚴肅追究相關部門和人員的責任。建立從項目申報到資金撥付全過程的權力和責任清單制度，明確權責，對虛報冒領、騙取套取、擠占挪用財政資金等問題，不僅嚴肅查處直接當事人，還要追溯追查申報、審批等環節相關部門和人員的責任。
發布時間
吉林省人民政府
2015年9月23日
