基本介紹
- 中文名：六慰
- 所屬朝代：明朝
- 地點：雲南邊境地區
- 包括：車裡宣慰司
簡介,沿革,管制,地理,官職,六慰,
簡介
明朝平定雲南後，自洪武至正統年間 (1368—1449)，採取各種措施乃至戰爭手段，粉碎了分裂勢力麓川引發的邊疆危機，西南邊疆版圖得到極大拓展。明朝版圖最盛時幾乎包括了今緬甸全境，傳統的邊疆政區體制已不能滿足此時的邊疆控制需要，為適應新形勢下西南邊疆的社會發展狀況，明朝在西南邊疆逐漸建立起一套 “內邊區”與 “外邊區”分層管理的政區體制，深刻影響了西南邊疆的發展和疆域形成。
一、明朝西南邊疆政區的 “ 內” 、“ 外”分野
明代編纂的全國性總志及雲南通志完整記錄了從洪武到天啟年間雲南的社會情況，無論是 《寰宇通志 》 、《大明一統志》抑或 《景泰雲南圖經志書》 、正德 《雲南志》 、萬曆 《雲南通志》 、天啟 《滇志》等書，其反映明代雲南行政建置均按兩種類型分別記載，透視出明代西南邊疆政區體制的 “內外分野”特徵。
現存明代最早的雲南通志 《景泰雲南圖經志書》記載雲南布政司行政建置曰 : “直隸府、州、司凡二十九，外夷府、州、司凡十七。 ” ① 值得注意的是，為何雲南布政司所轄分別為 “直隸府、州、司”和 “外夷府、州、司” ? 何謂 “外夷” ? 如該書所載，景泰六年(1455) 雲南政區建置情況為: ① 雲南布政司直隸府、州、司: ② 雲南府、澄江府、曲靖軍民府、尋甸軍民府、武定軍民府、臨安府、廣西府、廣南府、元江軍民府、鎮沅府、馬龍他郎甸長官司、楚雄府、姚安軍民府、景東府、順寧府、永寧府、瀾滄衛軍民指揮使司、北勝州、者樂甸長官司、大理府、蒙化府、鶴慶軍民府、麗江軍民府、金齒軍民指揮使司、騰衝軍民指揮使司。雲南外夷衙門府、州、司: ③ 木邦軍民宣慰使司、緬甸軍民宣慰使司、孟養軍民宣慰使司、車裡軍民宣慰使司、八百大甸軍民宣慰使司、寮國軍民宣慰使司、孟定府、孟艮府、乾崖宣撫司、南甸宣撫司、隴川宣撫司、鎮康州、灣甸州、大侯州、威遠州、芒市御夷長官司、鈕兀御夷長官司。 ④
由於明代雲南全省均處於西南邊疆前沿，則上述將 “外夷”同 “直隸”對舉的政區記載方式，體現出西南邊疆政區體制具有 “內”與 “外”的分野。
《景泰雲南圖經志書》所錄 “直隸雲南布政司”的政區為十二府、七軍民府、三軍民指揮使司、一州、二長官司，屬於 “外夷衙門”的政區有六軍民宣慰司、二御夷府、三宣撫司、四御夷州、二御夷長官司。這說明府、州、司等行政區劃形式在 “直隸”與 “外夷”兩種分野中共同存在，因此政區形式不是分野的基礎。然從地理分布格局來看，兩套政區分野最明顯的是邊疆地理態勢: 所謂 “直隸府、州、司”均為雲南靠內地區，而 “外夷衙門府、州、司”都位於雲南 “直隸府、州、司”的外圍及邊疆地區，由此形成直隸府、州、司為雲南的 “腹里”和外夷衙門府、州、司的 “外邊政區”格局。
景泰年間撰成的 《寰宇通志》所載雲南等處承宣布政司直隸政區與 《景泰雲南圖經志書》記載的雲南布政司直隸府、州、司完全相同，而該書以 “御夷”為標誌的十七個政區也與《景泰雲南圖經志書》的 “外夷衙門”政區完全吻合。 ⑤ 英宗天順年間 (1457—1464) 重修《大明一統志》 ，所錄雲南政區的表達方式與 《寰宇通志》一致。 ⑥ 是知 《寰宇通志》與 《大明一統志》記載雲南政區所稱 “御夷”者，即 《景泰雲南圖經志書》的 “外夷衙門”政區，幾種記錄表達辭彙雖然不同，但皆清晰反映出明代前期雲南邊疆政區的 “內外分野”特徵。明中期雲南再修通志，即為今存周季鳳撰正德 《雲南志》 ，其記述雲南政區時也分為“腹里”和 “外邊”兩個系統， ⑦ 說明這種 “內外分野”在正德年間 (1506—1521) 依然延續。直到明後期，萬曆 《雲南通志》與天啟 《滇志》的記載較前述各志書發生了很大差異，舉凡 “地理 ” 、“建置 ” 、“賦役 ” 、“風俗”等卷僅記雲南布政司直隸府、州、司的情況，卻專設 《羈縻志》記載雲南外邊土司政區。 ①
綜合上舉諸書所載，明代雲南的外邊政區在洪武末年至永樂初年基本形成，主要是在以下三種不同的地區設定起來:
第一，元末明初麓川勢力擴展所侵占的地域。洪武年間 (1368—1398) 兩次征討麓川勝利後，為分解麓川勢力，將麓川侵占之地從麓川平緬宣慰司中析出 ，“設孟養、木邦、孟定三府，鎮沅、威遠二州，乾崖、潞江、灣甸、大侯、者樂五長官司” ， ② 初步形成以防禦麓川為目的的 “御夷”外邊政區。建文四年 (1402)，在原麓川軍事控制區析置鎮沅州，復置因麓川擴張所廢威遠府之地為威遠御夷州。 ③ 永樂元年 (1403) 正月，析麓川平緬地置大侯御夷長官司、灣甸御夷州、者樂甸御夷長官司等。 ④ 永樂四年 (1406) 設孟璉長官司，此為分化孟定府內麓川爪牙的力量而設。 ⑤ 永樂七年 (1409) 七月，復置因麓川擴張所廢鎮康府之地為鎮康御夷州。 ⑥ 經過一系列調整，到永樂八年 (1410) 前後，從麓川擴張區域析置的 “御夷”外邊政區業已形成，即孟定、孟艮二御夷府及鎮康、灣甸、大侯、威遠四御夷州。明朝經營數年 ，“麓川之地，可入版圖矣” 。 ⑦
第二，明朝平定雲南後的新附地區設定為宣慰司或軍民宣慰司。明朝 “初定滇時，止車裡、麓川二宣慰司，已又立緬甸、寮國、八百大甸、木邦、孟養皆為宣慰，皆百夷種類也。七宣慰司包西南夷，直盡南還，漢唐未有也” ，西南邊疆 “麓川之外有國曰緬，車裡之外有國曰八百媳婦，皆內附” 。 ⑧ 永樂年間 (1403—1424)，“雲南西南夷大古剌、小古剌等部落皆來朝，詔置宣慰使司二、長官司五以統之。 ” ⑨ 隨後詔定平緬、木邦、孟養、緬甸、八百、車裡、寮國、大古剌、底馬撒、清定十宣慰司。永樂以後，各宣慰司紛爭不斷，明朝於大古剌、底馬撒等甚為邊遠政區鞭長莫及，基本失控。故明朝中期以後能夠長期維持管控的大抵為孟養、車裡、木邦、寮國、緬甸、八百大甸六宣慰司，即 “六慰” 。但是底馬撒、清定此後仍然處於六慰土司統治之下，理論上也是六慰的一部分，
第三，正統年間 (1436—1449) 三征麓川後析分麓川老巢之地設定乾崖、南甸、隴川三宣撫司。到景泰年間 (1450—1456)，形成了穩定存在的西南邊疆外邊政區體系，包括“車裡、木邦、孟養、緬甸、八百大甸、寮國六軍民宣慰使司，孟定、孟艮二府，南甸、乾崖、隴川三宣撫司，威遠、灣甸、鎮康、大侯四州，鈕兀、芒市二長官司” 。 ① 簡言之，明代西南邊疆外邊政區的構成是通常所說的 “三宣六慰” ，以及特別冠以 “御夷”稱號的二御夷府、四御夷州和二御夷長官司。當然，明朝後期政區調整和析置，外邊政區數量略有增加，但區域仍然在雲南直隸腹里政區的外緣地帶，“內” 、“外”圈層結構的格局沒有變化。
明代西南邊疆的 “內 ” 、“外”分野不僅體現在政區名稱上，也是當時政治地理態勢的直觀表達。從當時志書記載的雲南關隘、交通和雲南布政司轄屬範圍看，雲南的西南邊疆“內 ”“外”分野很明顯，顯示著明朝對西南邊疆管理與控制的差異。正德 《雲南志》記載雲南布政司疆里說 : “東至普安衛界五百里，西至金齒軍民司一千六百三十里，南至車裡宣慰司二千一百里，北至武定府元謀縣姜驛三百八十五里，東到廣西泗城州治七百六十五里，東北到烏撒可渡橋六百三十里，北到四川會川衛五百六十五里，西北到麗江府巨津州一千三百八里，西到騰衝司二千里，西南到麓川宣慰司二千五百里，南到交阯界二千六百里，東南到廣西田州府上郴州一千二百五十里。 ” ② 這一區域正好是明代各書所謂 “雲南布政司直隸府、州、司”範圍，亦即雲南的腹里 ( “內” ) 地區，其統治和政區形式與內地一樣。而在此區域外圍則是雲南的 “外夷衙門”政區，正德 《雲南志》通過交通和關隘控制態勢來加以描述說: 雲南 “南以元江為關，以車裡為蔽，而達於八百; 西南通緬而著於南海; 東南統寧遠而屬於安南; 西以永昌為關，以麓川為蔽” 。 ③ 反映出雲南外邊政區的管控範疇即明朝西南疆域達到的區域。從地域格局分析，明代雲南政區體制中的 “內 ”“外”分野，正是存在於我國歷史疆域發展與政治地理格局中的 “邊疆區與內地的圈層型關係”的體現。 ④明代雲南 “內 ” 、“外”分野的兩套行政區劃方式充分反映了西南邊疆的內邊與外邊圈層關係，表現了西南邊疆複雜的地緣政治格局，這也是明朝國家疆域觀指導下對西南邊疆王朝版圖控制和管理的創新體制。
明代雲南外邊政區的軍管性
關於明代疆域政區的管理體制，顧誠曾指出，明代版圖內的政區形式既有各省布政司管轄的府、州、縣，也有各都指揮使司轄屬的具有實土性質的衛所及其他政區形式。雲南則於布政司管轄的府、州、縣之外，不僅有典型的由沿邊衛所構成的金齒軍民指揮使司、瀾滄衛軍民指揮使司和騰衝軍民指揮使司三個隸屬於雲南都司的軍管政區單位，還有土司 (宣慰司、安撫司、長官司等) 亦屬軍事系統。 ⑤ 周振鶴明確提出 “軍管型政區”的概念， ⑥ 指出不少朝代 “在邊境和少數民族地區，往往採用軍管或軍事監護形式的特殊政區進行統治管理” 。 ① 郭紅等按照周氏理論專門考察了明代都司衛所制度與軍管型政區問題，也論述到雲南軍管型政區情況，但仍未太多地超出顧誠對雲南軍事系統所屬三個軍民指揮使司的考察範疇。 ②
但是，當我們把這一問題與明代雲南邊境的外邊政區體制結合起來研究時，很容易看到明代雲南的軍管型政區除了目前學界主要關注到的三個軍民衛指揮使司外，還因西南邊境軍事征戰和護國捍邊的需要，曾經有更多的地區和都司衛所以外的政區為雲南都司統轄，成為帶有軍管性質的政區 。《明實錄》和 《明史·地理志》大量記載了 “隸雲南都司”的政區情況。如 《明太宗文皇帝實錄》記載: 永樂元年 (1403) 正月 ， “設者樂甸、大侯、乾崖、灣甸、潞江五長官司，隸雲南都司” ; ③ 三年 (1405) 七月 ， “設孟艮府，隸雲南都司” ; ④四年 (1406) 正月 ，“設鎮道、楊塘二安撫司，隸雲南都司” ; ⑤ 四月 ，“設孟璉長官司……隸雲南都司” ， ⑥ 十月 ，“設剌和莊長官司，隸雲南都司” ; ⑦六年 (1408) 正月 ， “設堪步長官司，隸雲南都司” ， ⑧ 四月 ，“設促瓦、散金二長官司，隸雲南都司” ; ⑨十二年(1414) 九月 ，“設八寨長官司，隸雲南都司” 。永樂朝是明代西南邊疆開疆拓土和外邊政區廣泛設定的高潮時期，新附區域均隸於雲南都司統轄之下，成為具有軍管性質的政區。同時，據 《大明會典 》 : “洪武末年，以宣慰、宣撫、安撫長官等官皆領土兵，改隸兵部。 ”則明初凡擁有土兵的土司均隸屬兵部統轄 。 “兵部凡四司，而武選掌除授，職方掌軍政，其職尤要。凡武職，內則五府、留守司，外則各都司、各衛所及三宣、六慰。 ”“三宣六慰”乃明朝專門設定於雲南邊疆典型的外邊政區形式，其直接隸屬於兵部，表明此類外邊政區具有明顯的軍管性。
此外，明朝雲南的 “御夷府、州”外邊政區也曾一度直隸於雲南都司，如 “孟艮御夷府，永樂三年七月置，直隸都司” 。“孟璉長官司，舊為麓川平緬司地，後為孟定府。永樂四年四月置，直隸都司” ，說明孟定御夷府也曾直隸於雲南都司。又，各御夷州地區也曾一度隸屬於雲南都司 ，“灣甸御夷州，本灣甸長官司。永樂元年正月析麓川平緬地置，直隸都司。三年四月升為州，直隸布政司” 。大侯御夷州前為 “大侯長官司，永樂元年正月析麓川平緬地置，直隸都司” 。 ① 宣德五年 (1430) 六月，明朝 “改雲南金齒軍民指揮使司乾崖長官司隸雲南都司” 。 ② 可見乾崖、大侯、灣甸等御夷州都曾隸屬雲南都司，具有軍管政區特徵。
明朝以軍事管控的形式確立西南邊疆範圍和疆域主權，其軍管性政區與前文所論 “外夷衙門”政區基本吻合 。《大明會典》說 : “雲南民夷雜居，國初，內置府，外設宣慰等司為藩蔽。 ” ③ 這不僅揭示明代雲南政區的 “內 ”“外”分野，也指出了 “宣慰等司”作為外邊政區的軍管性質及作用。明朝對外邊政區的護國藩籬作用非常重視，一方面，以 “三宣六慰”為代表的外邊政區地處雲南邊疆的外環地帶，形成西南邊疆的 “藩籬”護衛態勢。正統三征麓川之後 ， “三宣六慰”等外邊政區對版圖的鞏固與護衛作用更加明顯。萬曆年間 (1573—1619) 雲南巡撫周嘉謨已認識到，西南外邊政區是 “全滇藩籬 ” 、“中國藩籬” ，認為 “宣慰之官，豈容虛位” ， ④ 故而 “國朝編制宣慰、宣撫、長官、安撫等司，正其疆界，明其爵級” 。 ⑤ 另一方面，為防微杜漸，明朝 “歲檄文武良吏深入夷方，名曰撫夷，一以勘明奏獄，一以察識夷情，歸報重臣，以俟分別。故夷方雖遠，夷情巨測，然其動定音耗，可坐而致，即有小警，隨加策斷，不俟其大; 翼弱鋤強，興廢繼絕不待其聞。故夷官兢兢小心，其子孫得以永享佚樂，夷民得安於本業，而中國之民亦無戰伐之勞，乃聖王仁覆華夷之大猷也” 。 ⑥由此可見，從洪武末期至正統年間，雲南外邊政區體制建構過程中曾經廣泛進行了軍事管控，最重要的作用乃穩固明朝版圖 。 “世之治也，守在四夷” ， ⑦ 大凡明代西南邊疆有警“則抵掌疆埸，未有先於土司者矣” ; ⑧“有事，則備兵使者發符調之，然惟行於三宣、六慰而止，遠者不能及也” 。 ⑨明朝人看待雲南外邊政區對國家統一和疆域穩定的作用時評論說:“夫滇南大勢，譬之一家，蒼洱以東則為堂奧，騰永則其門戶，三宣、蠻莫則其藩籬也。所貴乎藩籬者，謂其外御賊寇，內固門庭，使為主人者得優遊堂奧，以生聚其子姓，保有其貨財。 ”
明朝將 “騰永” (即騰衝衛軍民指揮使司和永昌之地的金齒衛軍民指揮使司) 之外的 “三宣六慰”和蠻莫軍事重地視為護國之 “藩籬” ，藩籬固則外可御來犯之 “賊寇” ，內可固國家之 “門庭” ，確保藩籬之內 (即雲南 “直隸布政司府、州、司”的 “內邊”區域)人民平安富強; 又由所謂 “外夷衙門 ” 、“御夷”或 “羈縻”府、州、司構成外圈層的 “外邊”防衛區域。這正是明代雲南外邊政區的管理特點，核心是對西南邊疆的外邊政區進行“撫安”與 “控制” ，帶有強烈的軍事管控性。明朝在西南邊疆設定軍管性外邊政區的做法可謂蘊意深遠，作用重大。
明朝雲南外邊政區的羈縻性
明朝對雲南外邊政區還實行 “外夷之治與內地殊異，非徒賴以撫安，而實資以控制”的統治方式， ① 是為明代雲南外邊政區的羈縻性。
對邊疆少數民族地區實行羈縻管理是秦漢以後歷代王朝都行之有效的政策，但是不同歷史時代的羈縻區域和對羈縻的理解各有差異，並隨著歷史發展和中央政權對邊疆民族地區管控的深入而發生變化。漢晉時期，凡納入王朝版圖的少數民族地區，任用少數民族首領為地方長官，均實行羈縻政策統治。唐宋廣大邊疆地區的都護府、都督府管轄區均設定為與內地正州或經制州有區別的行政區劃，即羈縻府州。但唐宋王朝對羈縻州的管制相對鬆散，不派任何流官到羈縻州任職，凡 “夷人”獻地歸附即可自署刺史，自立為羈縻州。 ② 元代由於統治者民族性的變化，使其在處理民族關係和民族政策上對歷代王朝羈縻政策有所調適，改唐宋在西南少數民族地區的 “羈縻之治”為直接管理，有明顯的 “去羈縻化”特徵。 ③
明朝建立後，漢族統治者再次對少數民族採用 “羈縻之治” 。目前大多數學者把明朝實行的土司制度看作羈縻之治，把少數民族為土官或土司的地區均視為羈縻區域。但明朝畢竟是經歷了元代 “去羈縻化”過程後建立的王朝，因此在明人看來，土司制度並不等於羈縻制度，明朝人理解的羈縻性、羈縻範圍和羈縻政區並不等於土司制度的性質、施行範圍或地區。
明初平雲南，太祖朱元璋就針對雲南的民族、邊疆和社會發展特點，制定了具有差別化的管理政策。正德時人周季鳳已認識到明朝對於雲南的統治是 “華其人而衣冠之，土其地而貢賦之; 秩其上下，區其種類而官治之” 。 ④ 萬曆間謝肇淛亦總結明朝對雲南的統治方式說 : “高皇帝既定滇中，置藩、臬、郡、縣，吏、賦役、學校一與諸藩等。復慮夷情反側，有司遷轉不常，莫能得其要領，仍以土官世守之。其在內地者，與流官雜處，專主盜賊，不時生髮，撫馭諸夷; 在夷地者，賦役、訟獄悉以委之，量編差發，羈縻而已” 。 ⑤ 細繹這些史料，可知伴隨著平定雲南的進程，明朝統治者對雲南內部的民族構成、社會經濟發展和邊疆地域地點的認識逐漸加深，從而採取了差異化的統治政策，使雲南形成了三個層區的差異化行政管理: 第一層區為洪武十五年 (1382) 平定的 “滇中”腹里地區，明朝採用與內地完全一致的統治方式 ，“置藩、臬、郡、縣，吏、賦役、學校” ，並 “大軍鎮焉” ，設衛所屯田，嚴密管控。 ⑥ 第二層區為洪武十六年 (1383) 明朝征南大軍 “分兵下大理，下金齒，下臨安、元江”的少數民族聚居區 ， “凡雲南故境，皆郡縣矣” ， ⑦ 依然建立府、州、縣政區，但 “復慮夷情反側，有司遷轉不常，莫能得其要領” ，則 “仍以土官世守之” ，形成土官 “與流官雜處”的土流並治區。第三層區乃洪武十七年 (1384) 以後遣使招附的車裡、緬甸、八百等最邊遠地區，明朝僅實現 “鹹以壤奠貢” ， ① 以將其納入明朝版圖為目的。以上第一、二層區共同構成雲南腹里的內邊政區; 第三層區在統治方式上未按照內地方式設定行政區劃，則是完全實行羈縻統治的外邊政區，所謂 “在夷地者，賦役、訟獄悉以委之，量編差發，羈縻而已” 。雲南政區的 “內 ” 、“外”分野也成為明朝對西南邊疆直接管理與羈縻管控的分野。
從明代雲南史地文獻關於邊疆羈縻區域的記載中，可以明顯看到雲南布政司直隸府、州、縣與內地一體化加強，而外邊政區則一直保留邊疆羈縻制的特徵。如萬曆 《雲南通志·羈縻志》所載 “羈縻”政區並不包括直隸布政司府、州、司地域範圍內的土司，僅為《景泰雲南圖經志書》的 “外夷衙門”或 《寰宇通志》中的 “御夷”政區，其序稱 : “國朝編制宣慰、宣撫、長官、安撫等司，正其疆界，明其爵級。 ” ② 說明萬曆 《雲南通志·羈縻志》所載區域正是西南邊疆的外邊政區範圍，由於地理偏遠，明朝對其統治偏於羈縻而安其夷人 ，“上用羈縻之法，不加約束，聽其自為聲教，故官制禮樂之屬皆與中國不侔” 。 ③
漢唐以後歷代王朝對雲南僅羈縻而已，但明朝統治者根據云南邊疆的地理區位特點、民族構成和社會發展的狀況，採用分層分區的差異化行政管理，因此對明代雲南的統治方式，不能簡單地用土司地區為羈縻地區進行區劃。即便雲南的第二區層 (大理、金齒、臨安、元江等民族地區 ) “仍以土官世守” ，然因其轄縣政區已設定為大理、永昌、臨安、元江等府，進行土流並治的行政管理，所以在明朝人眼中這些地區並非羈縻統治區。明朝人只將最邊遠的外邊政區視為羈縻區。凡此皆證實明朝對雲南的統治承襲了元朝在西南民族地區的“去羈縻化”政策，儘管在某種程度上保留了羈縻之治，但羈縻區域被壓縮到最邊緣的外邊政區。明代雲南只有外邊政區具有典型的羈縻性特徵。
明朝以羈縻方式確立雲南外邊政區為國家版圖的一部分，維繫外邊政區土司對明朝的國家認同和版圖上的歸附，以達到穩定西南邊疆國家疆域的目的。洪武年間，朱元璋設定雲南外邊政區羈縻治策時就明確了明朝的國家疆域觀，外邊政區的設定具有維護國家邊疆的作用。史稱 : “自永昌出塞，南際大海，諸夷自相君長。本朝芟鋤梁、段，以武臨之，皆稽首而奉正朔。革其昭綱、昭錄之舊稱，授以宣慰、宣撫之新號。葉文通於銀台，象馬陳於闕廷，版章設於職方，綱紀之司屬在行省。 ” ④ 這說明永昌 (今雲南保山市) 以外至緬甸南部沿海的廣大區域，在明代以前均為當地民族 “諸夷自相君長”的地方，洪武年間平定雲南時這一區域歸附，明朝根據該區域的特點實行羈縻之治。明朝對雲南外邊政區實行羈縻統治僅僅要求其改變以前具有獨立部落性質的以 “昭”命名的酋長舊稱，接受國家授予的宣慰、宣撫官職稱號 ，“稽首而奉正朔” ，認同明朝的統治，使其管轄的區域成為 “版章設於職方”的國家疆域。明朝對於雲南外邊政區治理方式的深刻蘊意是 “抵掌疆埸” ，即通過軍事管控和羈縻統治，使雲南外邊政區成為明朝國家疆域的同時，還令羈縻土司承擔護國捍邊的藩籬重任，以實現明朝西南疆域的擴大和穩固。
明朝對雲南外邊政區實行的羈縻統治十分寬鬆。在政治上，雲南外邊政區內部事務的管理較之內邊政區土司具有更大的自主性。正統十二年 (1447) 八月丁丑，英宗 “敕雲南車裡軍民宣慰使司宣慰使刀霸羨，八百大甸軍民宣慰使司宣慰使招孟祿，寮國軍民宣慰使司宣慰使刀板養等曰: ‘爾等世居南徼，忠敬朝廷……爾等受顯職，管治一方，通為辦理’ ” 。 ① 所以，外邊政區土司具有內邊政區土司所不具備的 “管治一方”的特權，其 “管治”範圍內的羈縻統治更充分; 雲南內邊政區土司，不過 “與流官雜處，專主盜賊，不時生髮，撫馭諸夷” ， ② 職權主要是 “撫馭”下屬土民及防範盜賊。在經濟上，雲南外邊政區並不同內邊政區一樣承擔賦稅。萬曆 《雲南通志·羈縻志》專門記載外邊政區的賦役情況:
車裡宣慰使司額徵金五十兩。車裡靖安宣慰使司。木邦軍民宣慰使司額徵銀一千四百兩。孟養宣慰使司額徵銀七百五十兩。緬甸宣慰使司。八百大甸宣慰使司。寮國宣慰使司。猛密安撫司。孟定府額徵金六百兩。孟艮府額徵金一十六兩六錢六分。南甸宣撫司額徵銀一百兩。乾崖宣撫司額徵銀一百兩。隴川宣撫司額徵銀四百兩。威遠州額徵銀四百兩。灣甸州額徵銀一百五十兩。鎮康州額徵銀一百兩。大侯州額徵銀二百兩。鈕兀長官司額徵馬四匹，折銀一十兩。芒市長官司額徵銀一百兩。八寨長官司。孟璉長官司額徵銀二百兩。瓦甸長官司。茶山長官司。麻里長官司。摩沙勒長官司。大古剌宣慰使司。底馬撒宣慰使司。 ③
明朝雲南 27 個外邊行政區，承擔 “羈縻差發”的僅 15 個土司，而且 “羈縻差發”額徵多者不過征銀千兩，少者如鈕兀長官司僅 11 兩銀，根本不能與正式政區賦稅負擔同日而語，體現了明朝雲南 “在夷地者，賦役、訟獄悉以委之，量編差發，羈縻而已” ④ 的經濟政策。
綜觀明代纂修的兩部總志和四部通志關於雲南政區的記載，明代雲南存在 “內” 、“外”分野的兩套行政建置，一套為具有腹里內地特徵的雲南布政司領屬的直隸府、州、司; 另一套為具有 “外”邊區特徵的政區。這一特殊政區模式形成和發展於明洪武后期至永樂年間，延續直至明末。明朝對雲南由此形成腹里政區與外邊政區兩種管理方式，但無論 “內” 、“外” ，均是明朝版圖和疆域，所謂政區所置，版圖所在，這是明代國家疆域觀的體現，反映了明朝西南版圖的自身特點。
明朝雲南創製的外邊政區，符合政區劃分和發展的原則，是國家根據政治和行政管理的需要，充分考慮內地與邊疆的經濟聯繫，以及明代雲南西南邊疆複雜的地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣、地區差異、人口密度及國際地緣政治等客觀因素，從而對西南邊疆外弧地帶實行因地制宜的管控。這一體制符合明朝統治集團在西南邊疆的根本利益，達到了對西南邊疆的 “外夷之治與內地殊異，非徒賴以撫安，而實資以控制”的行政效果。 ①從本質上看，明朝在雲南實施 “內 ” 、“外”分野的行政區劃制度，是邊疆行政管理格局下的 “內邊”和 “外邊”政區之分，同時對雲南西南邊疆弧形外環的 “外邊政區”區域實行軍管性和羈縻性的統治。
明代雲南外邊政區具有軍管性和羈縻性兩大特點。其軍管性實質在於 “外御賊寇，內固門庭” ，明朝西南邊疆無需駐紮重兵，即可依靠外邊政區土司的 “外護”作用形成西南邊疆的藩籬和屏障。其羈縻性質則是不改變原有民族社會結構，在邊疆少數民族地區設官建制，維繫外邊政區土司對明朝的國家認同和版圖上的歸附，以實現穩定明朝西南邊疆國家疆域的目的。明代雲南外邊政區的設立及其特徵體現了明朝疆域觀在行政管理上的靈活性，確保了明代西南邊疆曾經擁有較長時間的穩定，為我國現代國家領土的確立奠定了重要的基礎。
沿革
後麓川平緬宣慰司的故地在正統十一年（1446年）改置為隴川宣撫司，這樣就形成了“三宣（宣撫司）六慰（宣慰司）”及其下轄的司（長官司等）。
管制
參看：三宣六慰
“三宣六慰”都是土司，即其長官都由當地部族或政權的首領世襲，內部自治，但經濟上要承擔朝廷的“征役差發”和“貢賦”，土兵（地方軍隊）要接受朝廷或上級的調遣。因地理位置的不同，這些土司又分為沿邊和外地兩種，明朝對它們的統治方式和控制程度雖不相同，但它們都是明朝疆域的一部分。
1531年（嘉靖十年）緬甸東吁王朝建立，逐步統一緬甸，並不斷進攻明朝所屬的土司。至嘉靖末（公元1566年），緬甸吞併了八百、寮國和車裡三個宣慰司。萬曆（1573—1620年）初，又攻占了木邦、蠻莫、隴川、孟養等司，“三宣六慰”全部落入緬甸手中。明朝出兵反擊，收復了部分失地，並加強了邊區的防守。但“六慰”中除車裡外都已為緬甸所有，明朝僅保住了“三宣”。
至此，明朝在國界外的疆域主要還有：伊洛瓦底江上游的邁立開江以東、今雲南盈江縣以北地，薩爾溫江以東、緬泰邊界以北地以及寮國、越南北部的一些地方，其中包括當時的里麻司所在的江心坡（邁立開江和伊洛瓦底江另一條支流恩梅開江之間地）和茶山司所在片馬（恩梅開江至高黎貢山間地）。
地理
明代在西南少數民族地區設立的三個宣撫使司和六個宣慰使司的總稱。三宣指南甸宣撫司、乾崖宣撫司、隴川宣撫司。六慰指車裡軍民宣慰使司、緬甸軍民宣慰使司、木邦軍民宣慰使司、八百大甸軍民宣慰使司、孟養軍民宣慰使司、寮國軍民宣慰使司。
其中，緬甸宣慰使司、孟養宣慰使司、木邦宣慰使司部分在今緬甸境內，八百大甸宣慰使司在今泰國境內，車裡宣慰使司的部分、寮國宣慰使司的全部在今寮國境內，余均在中國雲南境內。
官職
明代宣慰使司設宣慰一人，從三品；周知一人，正四品；副使一人，從四品；僉事一人，正五品。宣撫司設宣撫使一人，從四品，同知一人，正五品；副使一人，從五品；僉事一人，正六品。
宣慰使、宣撫使管轄司內軍民之政，原屬吏部。後明朝政府因宣撫司、宣慰使司都領有士兵，於洪武末年改由兵部管轄，但實際上沒有全部貫徹。
宣撫使、宣慰使定期朝貢，按年交納定額賦稅，稱為差發，戰時聽供朝廷徵調。明代統治者設定宣慰使司、宣撫司等土司制度，以土司治土軍民，是藉助傳統統治權力來達到控制邊遠少數民族地區的目的。
六慰
金字紅牌是由明朝中前期，在雲南外邊政區實行信符與金字紅牌制度，在邊疆管理、護國捍邊、調停和處置編內內部矛盾方面發揮十分重要和積極的作用。但是，明末，明朝統治者逐漸放鬆了這一制度的執行，乃至基本放棄信符與金字紅牌制度在西南邊疆的貫徹。如前節所論，萬曆元年，明朝最後一次向雲南外邊政區頒賜金字紅牌、勘合和信符，其後再也沒有按規定，凡朝廷改元必定頒賜金字紅牌和信符的記載，這等於明朝統治者放棄這一邊疆管理制度。與此同時，北方滿州勢力興起，明朝危在旦夕，自顧不暇，對西南邊疆的經營和管理逐漸鬆懈。然而，自16世紀開始，東南亞地區的地緣政治發生的重大轉變，一是葡萄牙殖民勢力開始進入東南亞地區，從緬甸南部沿海地區進入，伺機尋求同盟力量，北上擴大勢力範圍的殖民活動；二是緬甸與木邦、孟養長期爭鬥失利，受木邦和孟養的壓迫，“嘉靖初，孟養頭目思倫糾木邦宜慰罕烈，發兵象擊緬甸，大破之，擄其宣慰莽紀歲並其妻子，殺掠無算，遂瓜分其地。時有資金牌信符乾戶曹義，亦為所殺”②，明朝以金字紅牌調停無效，於是“緬甸宣慰莽紀歲幼子，昔避孟養、木邦之難，久寓占城暹羅。今欲至中國見天皇帝，求復官職。士寧止之，不聽”⑧，而明朝置之不理，導致緬甸宣慰幼子莽紀(又稱莽瑞體)逃到今緬甸南部的洞吾(今稱東吁)自立為王，明朝金字紅牌和信符制度開始崩壞，自明太祖朱元璋以來長期六慰相互爭地構怨，但金字紅牌制度的外邊區管控和制約作用削弱，明朝為此設定永昌同知，“專事撫夷”。與此同時，緬甸受木邦欺凌，緬甸莽瑞體興起，希望明朝承認，授予職官，明朝疏忽怠慢，激起緬甸的不滿，導致緬甸獨立。“嘉靖二十三年，有馬革大部落號得楞子者，其酋名排來，兄弟爭國構兵，瑞體為之和釋，兄弟感之，因奉瑞體為長”①並且在葡萄牙的支持下大肆侵擾明朝外邊政區司三宣六慰地區。可見，嘉靖中期由於明朝金字紅牌制度破壞，對緬甸處置不當，促使緬甸脫離明朝，莽瑞體稱王，自立政權，勢力擴大，開始與明朝為敵。
面對緬甸的侵擾，明朝的金字紅牌制度破壞情況下，明朝後期對於緬甸的興起，無法採取政治調解方式解決問題，緬甸一度攻打到雲南的騰衝、施甸、風慶地區，威脅永昌府，明朝不得不從內地調重兵，設定姚關、騰永兩個大營，雖然明朝軍隊在劉挺的指揮下擊退了進犯的莽瑞體軍隊，明朝在外邊政區的重要軍事戰略隘口進行邊防軍事部署，建立八關和勐卯屯田，形成軍事邊防屏障。“(嘉靖)三十九年，總兵沐朝弼、巡撫游居敬上言瑞體侵軼鄰境，當預防內侵”，“滇始於蠻哈設兵，冬春防緬”②，雲南外邊政區的邊疆屏障作用幾乎喪失。
隆慶年間，由於明朝無力遏制緬甸興起和侵凌木邦等相鄰地區，雲南外邊政區紛紛向明朝請求依照永樂制度，頒賜金字紅牌，要求明朝派使者調停土地爭紛，制止緬甸的侵凌和擴張。“隆慶二年，木邦土舍罕拔遣使告襲職，有索賂者，以兵備遲疑對夷使歸報拔，拔怒，與弟罕章集兵截旅途，經年不令漢人通”③，西南邊疆局勢幾乎失控。然而金字紅牌制度在明後期不再受統治者重視，明朝沒有向外邊政區重新授予金字紅牌和紛爭調停，而是束手無策，處置失當。外邊政區一方面得不到明朝的強有力支持，另一方面在緬甸的威逼下，脆弱不堪。雲南外邊政區土司紛紛向明朝請求頒賜金字紅牌和信符，確立是明朝疆域，希望在金字紅牌制度下得到明朝的保護。嘉靖時，明朝曾派金齒衛乾戶曹義攜金字紅牌和信符往賜緬甸和其他外邊政區土司，希望調解糾紛，然而不幸被緬甸所殺“時有資金牌信符乾戶曹義，亦為所殺”①。其後明朝再也沒有向雲南外邊政區遣使頒賜金字紅牌和信符，雲南外邊政區土司得不到明朝的任何支持與保護，邊疆危機更加深重。
緬甸看到明朝並沒有出手拯救外邊政區，於是借鑑明朝的金字紅牌制度，採取拉攏周圍的土司頭領的做法。隆慶二年，木邦得不到明朝支持，在交通道路阻斷，人民缺鹽生活艱難的時刻，“後乏鹽，求於瑞體，瑞體饋海鹽五千登，益感緬甸而患中國，遂攜金寶象馬，詣瑞體致謝”②。木邦缺鹽，向緬甸莽瑞體求助，緬甸施與恩惠，木邦感念，與緬甸化敵為友，投靠緬甸，“瑞體見拔，歡甚，贈以寶帶、緬鐸、白象、姍錦、珍寶、香藥甚多，退兵護之出孤，遂約為父子”③。隨後其他土司紛紛效仿，“潞江安撫使線貴聞拔邀緬惠不貨，亦投瑞體”④，六宣慰中除車裡宣慰司雖然遭受緬甸侵擾，但依然堅定作為明朝的政區，其他木邦宣慰司、孟養宣慰司等投靠緬甸，八百大甸宣慰司、寮國宣慰司逐漸疏離明朝走向獨立。在這樣的情況下，明朝依然沒有採取切實措施維護五宣慰司的管控，任其疏離和脫離明朝。
然而，緬甸則步步進逼，甚至學習明朝的金字紅牌制度，派出使者，伸出援手，為這些弱小的外邊政區土司排憂解難，導致弱小的外邊政區在得不到明朝支持的情況下，紛紛倒向緬甸。萬曆三年，緬甸莽應里效仿明朝的金字紅牌和信符制度，“偽為錦囊象函，書貝葉緬文，稱‘西南金樓白象主莽噠喇弄王書報天皇帝，地方無事”’同樣賜予雲南邊地除車裡宣慰司外的其他宣慰司土司“贈以寶帶、緬鐸”①，儼然成為這些地區的君王，明朝仍然不聞不問，任緬甸侵占大片西南邊疆土地。故萬曆洞吾王朝侵擾時，邊地土司得不到明朝保護，持守兩端，反映出邊地土司國家認同搖擺性的邊疆特徵。在緬甸迅速強大，於是西南邊疆形勢逆轉，明朝由此喪失大片版圖疆域，故時人日“朝廷愛惜一張紙，打失(按：雲南方言，“打失”即“丟失”之意)地方二千里”②。
由此可見，明朝萬曆年間，緬甸擴展和侵擾滇西，邊疆土司紛紛向明朝求助，要求明朝重新賜予金字紅牌和誥印，要求明朝按照金字紅牌制度出兵或者徵調邊疆土兵進行保護。然而明朝對外邊政區的金字紅牌和信符制度已經破壞，邊地土司得不到明朝的保護，被迫屈服緬甸。緬甸則借鑑明朝制度．在拉攏邊地土司同時，授予投靠自己者緬鐸和貝葉符，承認其在自己的保護下的緬甸版圖，金字紅牌為國家認同的標誌。民國年間人，地處西南邊疆的騰衝志士對明朝外邊政區制度在明代後期丟失大片國土和失效，進行了深刻總結，說：“緬甸自元人設邦牙宣慰司於蒲甘城，置都元帥府，彼時版圖已人中國，明初置緬甸宣慰使司，並置古剌、底馬撒等宣慰使司，俱隸雲南都司。盡大金沙江內外，皆受朝命。清乾隆間，復封緬酋孟隕為緬甸王，每屆十年朝貢一次。顧中國自古視藩服之地，只取羈縻臣屬之義，無利土地之心；有征服之武功，無建設之政治。迨乎衰季，則並武功而無之。”③
