陝西省人民政府辦公廳關於印發《陝西秦嶺生態環境保護綱要》的通知於二○○七年一月十七日發布。
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檔案信息
索 引 號: 016000291/2007-4950 | 主題分類: 城鄉建設、環境保護 -> 環境監測、保護與治理 |
發布機構: 省政府辦公廳 | 發文日期: 2007-01-17 |
名 稱: 陝西省人民政府辦公廳關於印發陝西秦嶺生態環境保護綱要的通知 | |
文 號: 陝政辦發 〔2007〕5號 | 主 題 詞: |
發布通知
西安、寶雞、渭南、漢中、安康、商洛市人民政府，省人民政府各工作部門、各直屬機構：
《陝西秦嶺生態環境保護綱要》已經省政府同意，現印發給你們，請認真遵照執行。
陝西省人民政府辦公廳
二○○七年一月十七日
綱要內容
陝西秦嶺生態環境保護綱要
1.秦嶺主體位於陝西，東連豫鄂，西接甘隴，南望巴蜀，北瞰關中，國土總面積5．79萬平方公里，占陝西省國土總面積的28%，區域涵蓋6個設區市、38個縣（市、區）（見附屬檔案一）、452個鄉鎮，人口約497萬人。
2.秦嶺是我國中部最重要的生態安全螢幕障，具有涵養水源、維護生物多樣性及水土保持的重要生態服務功能，是我國南北地質、氣候、生物、水系、土壤等五大自然地理要素的天然分界線。秦嶺以南為亞熱帶濕潤季風氣候，屬長江水系，分布著北亞熱帶落葉闊葉、常綠闊葉混交林和東洋界動物；秦嶺以北為暖溫帶半濕潤、半乾旱季風氣候，屬黃河流域，廣泛分布著暖溫帶落葉闊葉林和古北界動物。
3.秦嶺水資源量222億立方米，約占全省水資源總量的50%，是我省的主要水源涵養區。其中，秦嶺南坡水資源量182億立方米，約占陝南水資源量的58%，是嘉陵江、漢江、丹江的源頭區，是南水北調中線工程的重要水源涵養區；秦嶺北坡水資源量約40億立方米，約占關中地表水資源總量的51%，是渭河的主要補給水源地。保護好秦嶺生態環境，對於南水北調中線工程水質水量和關中地區生產生活用水至關重要。
4.秦嶺是我國暖溫帶北亞熱帶物種最豐富的生物基因庫之一。秦嶺主峰太白山是我國大陸中東部最高峰，海拔3767米，保存有典型的第四紀冰川遺蹟，其垂直自然生態譜系典型、完整。秦嶺素有“動植物王國”、“天然中草藥庫”的美譽，區內分布著種子植物2931種，占全國種子植物總數的12%；獸類144種，占全國獸類總種數的29%；鳥類399種，占全國鳥類總種數的34%。秦嶺又是許多古老和孑遺生物的避難所，稀有、特有物種類型較多，已有128種動物和56種植物被列入國家和省重點保護對象。秦嶺生態系統的多樣性、物種的多樣性和遺傳基因的多樣性，在我國乃至東亞地區具有重要的典型性和代表性。
二、保護成效及存在問題
（一）保護成效。
5.天然林保護。近年來，在秦嶺地區各級政府和有關部門的共同努力下，秦嶺生態建設與保護取得了一定成效。1999年，自國家實施天然林保護工程以來，秦嶺天然林得以恢復和發展，森林覆蓋率逐年增加，森林面積有了較大增長。目前，秦嶺天然林覆蓋率達42%，森林覆蓋率達56.3%，林灌覆蓋率達57.7%。
6.退耕還林成效顯著。秦嶺地區人民堅持以改善生態環境為宗旨，以綠化荒山、荒地為目標，因地制宜，採取人工造林、封山育林、飛播造林等措施，目前已退耕還林還草近100萬畝。
7.水土保持取得新的進展。秦嶺地區人民積極治理千溝萬壑，並堅持按照農田基本建設與退耕還林種草相結合，防治性治理與開發性治理相結合，大封禁與小流域治理相結合，生物措施、工程措施與耕作措施相結合的原則進行實施，年治理水土流失面積約500平方公里。
8.自然保護區發展迅速。目前，秦嶺地區已建立7個國家級自然保護區，21個省級自然保護區，總面積達50萬公頃，占秦嶺總面積的8.65%。自然保護區的建立，使珍稀瀕危野生動植物得到有效保護，其中，朱䴉的種群數量大幅增加，已達600多隻；大熊貓數量有270多隻；金絲猴、羚牛的數量亦不斷增加。
9.風景名勝區、森林公園建設加快。秦嶺地區已建成森林公園30個（國家森林公園8個），風景名勝區19個（國家級風景名勝區3個，省級風景名勝區16個）。華山、驪山、太白山、樓觀台等景區已成為國內外著名的旅遊景點。
10.秦嶺北麓生態環境保護專項整治和生態示範區建設取得顯著成效。近年來，針對秦嶺北麓存在的礦產開發企業亂采濫挖，旅遊和房地產開發項目亂修亂建，廢水、廢氣、廢渣亂排亂放的“三亂”問題，省委、省政府組織開展了專項整治工作，初步遏制了秦嶺北麓區域經濟發展中污染環境和破壞生態的勢頭。
生態示範區建設初具規模。積極發展生態產業，努力維護秦嶺生態環境安全。目前，秦嶺地區已經形成三級生態示範網路，共有正在建設的國家級生態示範縣10個，生態示範鄉24個，生態示範村75個。
（二）存在問題。
11.水土流失仍很嚴重。由於歷史上對森林的採伐和陡坡的開荒，秦嶺山地水土流失面積不斷增加，年流失量達0．84億噸。目前，秦嶺淺山區域每年的土壤侵蝕模數已超過1000噸/平方公里，屬中度水土流失區。
12.地質災害頻繁發生。由於人為活動的影響，秦嶺特殊地質結構形成的滑坡、土石流災害多見，河床抬高和水庫淤積現象常常引發洪澇災害。
13．水生態環境失衡。由於涵養水源能力降低，河水暴漲暴落，徑流變化波動加大，水體總量減少，季節性河流增多。
14.生物多樣性遭到破壞。由於森林林分變差，秦嶺的淺山、丘陵地帶難以尋覓到大型動物蹤跡，一些林下植物無法正常生存，天麻、杜仲等野生藥用植物數量減少。珍稀物種瀕危度加劇，秦嶺地區華南虎幾乎絕跡，林麝、雲豹、大鯢種群數量明顯減少。
15.礦產資源開發帶來的環境污染與生態破壞日趨嚴重。據統計，陝南目前仍有礦山企業約750家，年產礦石量超過1000萬噸。無證勘查開採、亂采濫挖、粗放經營、浪費資源現象依然存在，對局部地區造成嚴重的環境污染和生態破壞。
三、保護的基本原則和目標
（一）基本原則。
16.堅持保護優先、預防為主、防治結合的原則，對秦嶺生態環境實施全面保護。其中，對秦嶺生態功能良好的區域，實行嚴格的保護措施，防止造成新的破壞；對生態功能遭受一般性破壞的區域，要採取封禁為主的保護措施，使之逐步恢復；對生態功能遭受嚴重破壞的區域，要採取人工重建、技術處理等修復措施，使之基本上與周邊環境相匹配。
堅持分區管理、分類指導、突出主功能、兼顧輔助功能的原則。根據秦嶺生態功能區的特點，突出涵養水源和維持生物多樣性的主導功能，兼顧水土保持的輔助功能，儘可能地消除人類活動對重要生態功能區的破壞，達到維護秦嶺生態功能的目的。
堅持統籌規劃、綜合決策、合理開發的原則，正確處理資源開發與環境保護的關係，在開發與建設中，要充分考慮生態環境的承載能力，遵循生態經濟規律和生態功能區劃原則，實現環境與經濟協調發展。
（二）保護目標。
17.通過加強秦嶺生態功能區的保護與建設，使該地區的生態環境得到良好的保護、恢復和重建，促進自然資源的科學合理利用，實現秦嶺地區生態環境的良性循環和健康發展，維護陝西乃至國家生態安全，保障國民經濟和社會的可持續發展。
2015年以前，全面遏制秦嶺地區環境破壞的趨勢。制止一切破壞秦嶺生態環境的活動，嚴禁濫采和偷獵行為，對天然林實行禁伐。對25度以上的坡地實行退耕， 30%的緩坡地要實現梯田化，30%的無林草宜林地要實施植樹造林，控制水土流失。加快礦區復墾，完善自然保護區、生態示範區建設體系。空氣環境達到一、二級標準，地表水質量達到功能區划水質要求。完成秦嶺生態功能區信息系統建設，健全秦嶺生態功能區監督管理體系。
2030年以前，秦嶺地區的所有縣（市、區）全部實現山川秀美，70%以上的城鎮達到生態或園林城鎮標準，全面改善秦嶺生態環境質量。
四、生態功能區劃分
（一）功能定位。
18.根據全國生態環境保護綱要的功能劃分及秦嶺生態環境現狀，水源涵養和生物多樣性保護為秦嶺山地的主導生態功能，水土保持為輔助生態功能。
（二）秦嶺生態功能區劃。
19.按照全國生態環境功能區劃，秦嶺整體命名為秦嶺山地常綠闊葉—落葉林水源涵養和生物多樣性保護生態功能區。
根據秦嶺自然生態系統基本特徵，按照海拔高度，將秦嶺劃分為三個生態功能區。其中，海拔2600米以上為Ⅰ區，命名為秦嶺中高山針葉林灌叢草甸生物多樣性生態功能區；海拔1500米—2600米之間為Ⅱ區，包括70%國土面積在海拔1500米以上的10個鄉鎮，命名為秦嶺中山針闊葉混交林水源涵養與生物多樣性生態功能區；海拔1500米以下為Ⅲ區，共442個鄉鎮（見附屬檔案二），命名為秦嶺低山丘陵水源涵養與水土保持功能區。
（三）保護措施與目標。
20.秦嶺的Ⅰ區，即海拔2600米以上的秦嶺中高山針葉林灌叢草甸生物多樣性生態功能區為禁止開發區，要實行嚴格保護，禁止一切與生態功能保護無關的生產和開發活動。加快移民搬遷和扶貧工程進度，將扶貧移民與生態移民工作相結合，首先對海拔2600米以上人口進行遷移並予以妥善安置，保持秦嶺山地生態系統的原始性和特有的高山針葉林灌叢草甸景觀。
21.秦嶺的Ⅱ區，即海拔1500米—2600米之間的秦嶺中山針闊葉混交林水源涵養與生物多樣性生態功能區為限制開發區，要加快天然林保護工程，限制區內人口數量，提高人口素質，改變農村能源結構，減少對木材的消耗；加快和擴大自然保護區建設，適度開展生態旅遊，積極發展生態產業。
22.秦嶺的Ⅲ區，即海拔1500米以下的秦嶺低山丘陵水源涵養與水土保持功能區，要實現嚴格保護下的適度開發。區域內的各縣要建立污水處理、固體廢棄物處理設施。強化監督管理，杜絕新的生態破壞，有效控制水土流失。要採取生物、工程、農業耕作相結合的措施，對水土流失嚴重的交通沿線、礦區周圍、村鎮附近做好水土保持的規劃工作，積極治理水土流失，減少泥沙下泄；在進行公路、鐵路建設的同時，要採取切實可行措施，將其對生態的負面影響減小到最低程度。調整和最佳化產業結構，發展綠色生態經濟。
五、主要任務和要求
（一）保護秦嶺生物多樣性，建設以自然保護區為主體的物種保護體系。
23.保護秦嶺生態系統多樣性、物種多樣性、遺傳基因多樣性；保護大熊貓、金絲猴、羚牛、朱䴉、林麝、秦嶺細鱗鮭、川陝哲羅鮭、大鯢、紅豆杉、獨葉草以及華山新麥草等珍稀動植物，維持和改善物種棲息地生態環境，使種群數量穩中有升；建設適宜的生物走廊，維護主要物種生境連通性；建立生物多樣性保護資料庫。
24.制止人為活動對物種的破壞，依法打擊亂捕亂獵、亂采亂挖、倒賣走私野生動植物及其產品的違法犯罪活動，合理劃定禁獵（伐）區，設立棲息地保護站、監測點、苗種培育基地、珍稀野生動植物搶救培育中心；採取重點野生動植物的人工馴養繁殖、種植等措施，最大限度地維護秦嶺生物多樣性，完善生物多樣性保護機制。
25.加強自然保護區建設。自然保護區是保護珍稀動植物，實施生物多樣性保護最有效的手段。要強化對現有保護區的管理，完善基礎設施建設，加強科學技術研究。力爭再建一批自然保護區，使自然保護區面積占秦嶺總面積的12%以上，確保大熊貓、金絲猴、羚牛、朱䴉等珍稀瀕危物種的生存環境安全。
（二）保護秦嶺森林植被，構築以天然林為核心的綠色安全螢幕障。
26.全面實施天然林保護工程，停止天然林商業性採伐，依靠自然更新、封禁，使植被得到有效恢復；採取人工造林、飛播造林、退耕還林等措施，提高秦嶺森林覆蓋率；認真落實森林資源管護責任制，提高植樹造林成活率和保存率；天然林保護工程完成後，繼續實行禁伐、限伐和合理性間伐措施，保證秦嶺森林面積及其蓄積量、覆蓋率穩定增長，建設秦嶺綠色生態屏障。
（三）加強水源地建設，保護秦嶺水源涵養重要功能。
27.加強重點水源涵養林區建設，結合天然林保護工程，採取人工造林、飛播造林、封山育林等措施，使宜林地林草植被得到恢復。加大水庫上游水土保持綜合治理，使秦嶺水源涵養功能得到充分發揮。
28.嚴格劃定城鎮集中飲用水水源保護區，明確保護範圍。禁止在一級保護區內建設與供水設施和保護水源無關的項目；在二級保護區內，不得新建、擴建向水域排放污染物的建設項目；嚴格控制水源保護區內農藥、化肥使用量，減少面源污染；沿江河的主要城鎮須建設污水和垃圾處理設施。
（四）切實治理水土流失，建設山川秀美生態環境。
29.按照“大封禁、小治理”的思路，充分利用人工治理與自然修復雙重手段，在 5至10年內，對25°以上的坡耕地全部實施退耕還林，營造水土保持林草面積2000餘平方公里，建設基本農田和採用水保耕作法面積2000餘平方公里。通過監控措施使現有的水土流失面積得到初步控制，將土壤侵蝕模數降低至700噸/平方公里·年以下。
30.統一規劃、分類指導，治理水土流失。重點做好秦嶺低山丘陵中度流失區3.3萬平方公里的治理，實行山、水、林、田、路綜合治理，逐步控制水土流失；建立水保綜合防治體系，強化對建設項目及人為活動的監管，防止造成新的水土流失；配合南水北調中線工程，“十一五”期間重點完成300餘條小河流的流域綜合治理，治理水土流失面積3000平方公里以上。
（五）規範各類開發建設活動，建立預防為主、保護優先的協調發展機制。
31.重視公路、鐵路建設項目過程中的生態環境保護。堅持保護生態與工程建設並重，最佳化設計方案比選，使線路儘量避開自然保護區和水源保護區；減少占用林地、基本農田和對秦嶺山體的開挖；做好施工建設中的生態環境保護，對建設中產生的廢棄物必須運到指定的棄渣場，禁止向河道傾倒；做好護坡防護，取、棄土場要及時覆土綠化，防止水土流失；大力植樹種草，建設綠色通道；設定動物走廊，減少對野生動物遷徙的影響。
32.統一規劃、科學利用水力資源。做好流域水力資源開發利用規劃，規範水電開發建設行為，全面開展水電開發規劃環境影響評價、水電站建設環境影響評價；在確保下泄一定生態流量的基礎上，開展水電工程建設，保障河道生態用水；建設大壩等水電站基礎設施時，應考慮對洄游魚類的影響，採取措施確保魚類自然繁殖安全。
33.按照高水平、集約化、少污染的要求，科學有序地開發利用礦產資源，發展優勢礦業。禁止在自然保護區、水源保護區、風景名勝區、文物保護區勘查和開採礦產資源；建立礦山環境治理和生態恢復責任機制；閉坑的礦山，要做好礦坑、廢渣、廢水的污染治理，限期做好“復墾還綠”；開展“綠色企業”創建活動，建設環境優美礦區；建立地質災害隱患點監測預報系統，嚴防因採礦誘發地質災害，防止地質災害對生態的破壞。
（六）調整產業結構，發展綠色產業。
34.結合優勢生物資源的開發，發展綠色食品、有機食品生產，打造綠色產業。建設中藥材人工種植基地和其他藥用、化工用特種植物種植基地；利用畜禽、漁業和野生動物資源優勢，建設秦嶺南麓綠色養殖區。在秦嶺北麓地區，大力發展果品產業，建設綠色果品生產加工基地；依託西安、寶雞等大中城市的輻射帶動作用，建設無公害食品、綠色食品及有機食品基地，發展高產、優質生態農業，培育綠色食品加工企業，打造綠色食品品牌。
35.按照有效保護和合理開發的原則，發展以“回歸大自然”為特點的自然觀光、休閒度假、科學考察、探險等生態旅遊，打造秦嶺生態旅遊品牌。旅遊開發要嚴格執行環境影響評價制度，所有建設項目的污染防治設施，必須與主體工程同時設計，同時施工，同時投產使用（以下簡稱“三同時”制度）。禁止在自然保護區核心區、緩衝區和城鎮重要水源地保護區進行旅遊活動；禁止任何單位和個人在秦嶺北麓區域內從事房地產開發、修建商品住宅和私人別墅。
（七）加強污染防治，營造人與自然和諧的人居環境。
36.堅持預防與治理並重的原則，嚴防新污染源的產生。取締關閉“十五小”和“新五小”企業，淘汰落後生產工藝；對超標排放污染物的企業，實行限期治理與停產治理；防治農村面源污染，推廣使用高效、低毒、低殘留農藥和可降解農膜，逐步減少化肥施用量；大力推廣農村沼氣工程，做到改廁、改灶、改圈到戶；加快縣城和重點集鎮垃圾、污水處理工程建設；按照“防洪避險、依山傍水、美觀整齊、相對集中、節約土地、保護生態”的原則，抓好縣、鄉鎮、村莊生態環境保護規劃，建設具有山區特色的社會主義新農村。
（八）典型引路，構建生態示範體系。
37.加快生態示範區建設步伐。抓緊創建漢中市和臨潼區、商州區、周至縣、太白縣、佛坪縣、寧陝縣國家級生態示範區；積極發展生態農業、生態工業和生態旅遊等產業。在3至5年內建成市、縣、鄉、村四級生態示範網路體系，努力實現經濟發展與環境保護“雙贏”目標。
六、保障措施
（一）加強領導，建立綜合決策機制。
38.秦嶺區域內各級政府是生態環境保護的責任主體，要認真落實秦嶺生態環境保護責任制，確保認識到位、責任到位、措施到位、投入到位。要建立完善的生態環境監管體系，形成環保部門統一監管，發展改革、農業、林業、水利、水保、國土資源、財政、公安、旅遊和建設等部門齊抓共管的管理機制，依法做好生態環境保護工作；同時實行嚴格的考核和獎懲制度，共同推進秦嶺生態環境保護工作。
（二）健全法制，依法保護秦嶺生態環境。
39.抓緊制定《陝西秦嶺生態環境保護條例》，明確秦嶺生態環境保護目標、任務和措施；編制秦嶺北麓生態環境保護規劃，規範各類開發利用行為；貫徹落實本《綱要》的各項規定，健全和完善生態環境監管制度，建立符合市場經濟條件下的生態環境保護經濟政策。依照相關法律法規，堅決打擊破壞秦嶺生態環境、破壞生物多樣性、污染環境的違法行為。
（三）加強監管，嚴格執行各項環境管理制度。
40．實施污染物總量控制制度，將總量控制指標逐級分解到各級政府並落實到排污單位。推行排污許可證制度，禁止無證或超總量排污。嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度，對超過污染物總量控制指標、生態破壞嚴重和尚未完成生態恢復任務的地區，暫停審批新增污染物排放總量和對生態有較大影響的建設項目；對生態治理工程實行充分論證和後評估。建立和完善高科技信息網路支撐的環境監測體系，及時掌握生態環境變化趨勢；建立跨市界河流斷面水質考核制度。
（四）加大投入，科學保護。
41.要充分利用高等院校、科研院所等資源優勢，開展生物多樣性保護、生態恢復和水土保持等科學研究工作，加強秦嶺生態科研工作，建立生態環境保護投入機制。完善秦嶺科學技術推廣體系，推動科研成果轉化。秦嶺地區各級政府要設立秦嶺生態環境保護專項經費，研究擬訂有利於生態環境保護的經濟政策，積極建立秦嶺生態環境補償機制。要引導社會資金積極參與生態環境保護，建立政府、企業、社會多元化的環保投融資機制。
（五）加大宣傳力度，共同保護生態環境。
42.各地要充分利用廣播、電視、報刊雜誌等多種形式，擬訂並實施秦嶺保護宣傳教育計畫，廣泛宣傳生態環境保護的方針、政策。利用“世界環境日”、“愛鳥周”、“世界生物多樣性日”、“國際濕地日”等各種紀念活動，提高公眾的生態環境保護意識，形成良好的秦嶺生態保護輿論氛圍。發揮人大、政協、民主黨派、社會團體、新聞媒體的監督作用，動員社會各界人士參與秦嶺生態環境保護與建設。廣泛開展考察、調研、認養珍稀物種和建設科普教育基地等活動，使宣傳秦嶺、關注秦嶺、保護秦嶺成為廣大民眾的自覺行動。
附屬檔案：1．陝西秦嶺地區行政區劃圖；
2．陝西秦嶺地區鄉鎮名單。
