基本介紹
- 中文名：關於改進完善我國農業補貼政策的提案
- 所屬類別：政府檔案
- 針對問題：改進完善我國農業補貼政策
- 針對地區：安徽省
自2002年中央在安徽省開展糧食直接補貼試點以來，我國已初步形成以糧食直接補貼、農資綜合直接補貼為主要內容的綜合性收入補貼，以良種補貼、農機具購置補貼、能繁母豬飼養補貼等為主的專項生產性補貼，和糧食最低收購價等價格支持政策相結合的綜合性糧食補貼政策體系。其中糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機購置補貼“四大補貼”投入額度由2004年的145.2億元，增加到2012年的1649億元，增幅超過10倍。
補貼取得了良好成效。一是穩定了糧食生產。2013年全國糧食播種面積111951.4千公頃(167927.1萬畝)，比2012年增加746.8千公頃（1120.2萬畝），增長0.7%。全國糧食總產量60193.5萬噸（12038.7億斤），比2012年增加1235.6萬噸（247.1億斤），增長2.1%。二是促進了規模化生產。在農機購置補貼政策的帶動下，我國農業生產方式實現了從人畜力作業為主向機械作業為主的歷史性跨越，有效推進農業生產由零散、低效的小戶經營向規模化、集約化、組織化經營快速轉變，種糧大戶和糧食生產合作社已成為糧食生產經營的骨幹力量，種了全國1/10多的地，產出了1/5多的糧食。三是加快了新品種推廣套用，良種覆蓋率提高。至2011年，全國主要糧食品種良種覆蓋率達到96%以上，畝產首次達700斤以上，單產提高對糧食增產的貢獻率達80.5%。四是增加了農戶種糧收入。補貼成為種糧農民尤其是種糧大戶重要的收入組成部分，向農民傳達了國家扶持農業、重視農業的積極信息，在一定程度上增強了農戶種糧的信心。
現有補貼政策還存在一些問題，一是糧食補貼標準低，生產成本高漲，政策補貼激勵效應日漸降低。受農資價格持續上升、勞動力價格不斷上漲、物流運輸作業成本增加等影響，糧食生產成本一直呈快速上升態勢，漲幅及金額已遠遠超過了農業補貼金額和增幅。以廣東省種植稻穀為例，2013年早晚稻成本每畝分別為1206.95元和1323元，與此同時，廣東“三大補貼”（不包括地級市及以下補貼）2013年每畝112元，落後於成本增幅，畝補貼絕對額度不及總成本的十分之一。二是補貼實施行政成本高，基層配套工作經費少，政策落實難度大。我國種糧仍以中小農戶為主，種糧補貼政策面向所有種糧農民，種糧補貼面積核實工作量巨大。另一方面，各項補貼政策的標準、對象、範圍、補貼發放方式和發放時間不統一，每一項補貼政策都要經過相應的操作程式，落實過程中需要申報、統計匯總、公示等一系列操作步驟，補貼資金髮放還需要兌付、建檔立冊等工作環節，操作程式複雜，行政運作成本高，政策落實的難度相當大。三是補貼的政策目標不清晰。現行“四大補貼”屬於“普惠制”，很多地方選擇按照稅改面積或承包耕地面積進行補貼，“有地者有補貼”，糧食補貼與是否種糧脫鉤，並不能起到鼓勵種糧的作用。同時，一部分農戶認為，土地不流轉可以享受各級種糧補貼，流轉後可能會失去土地承包相關權益，因此寧願粗放式種糧，甚至撂荒，也不流轉給種糧大戶。而由於擴大種植面積的農戶補貼未相應增多，也不利於激勵種糧農民特別是種糧大戶的積極性。四是宣傳不到位，監督監管難到位。由於補貼種類多，補貼範圍存在交叉、重疊現象，補貼發放方式多種多樣，補貼標準各不相同，每年政策又時有變化，多數農民對政策知曉不全面，不能判斷到手的補貼種類是否齊全、金額是否足夠、是否按照實際情況發放，致使監督體系中最需要的民眾監督嚴重缺失。主管部門也無力逐戶核實作物種植情況和種植面積，各地少補、錯補、騙補等違規情況時有發生。
為完善農業補貼政策體系，我們建議：
一、將地方財政涉農補貼與地區糧食狀況掛鈎。以地方農田保有量、糧食種植面積、糧食產量或者糧食自給率的變化水平，確定該地區的專項財政轉移支付比例，避免經濟強省“重經濟輕農業”的態勢蔓延。取消產糧大縣和縣以下、部分減免產糧大市的種糧項目配套資金，解決種糧越多財政支出越多的矛盾，消除農業大省、大市、大縣的顧慮，從而安心抓糧食生產。加大對糧食生產區財政轉移支付力度。參照中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法，建立中央對糧食主產區轉移支付辦法，縮小糧區市縣財政收支缺口。進一步加大產糧大縣獎勵力度，中央涉農增量資金進一步向糧區傾斜，逐步實現糧區市縣地方財政收支達到或者超過全國市縣平均水平。落實基層政府部門的工作經費。增加基層業務部門的工作經費，並適當配備電腦、統計軟體等技術設備和技術人才，用於完成村、鎮開展入戶調查、統計審核、清冊登記、數據錄入和覆核等相關工作，儘量確保政策實施的針對性和有效性。
二、著力提升各種補貼對種糧的激勵效應。農資綜合補貼應儘快實現補貼與種植面積掛鈎，改變目前“按地補貼”的做法，確保與政策對發展糧食生產的激勵目標相一致；實施補貼動態調整機制，將補貼與統計部門公布的種養成本掛鈎，結合近年物價上漲、農業行業收入和中央財政收入等情況，有序擴大補貼規模、補貼範圍，合理提高補貼標準，減緩成本快速增加對農業收益的嚴重侵蝕。糧食直補應將糧食直補納入農資綜合補貼一併發放，減少行政操作成本。農機購置補貼可採取申請補貼、選機購機、補貼報銷各環節分離的操作方式，加強補貼執行的管理和監督，減少尋租滋生腐敗的空間。逐步開展涉農資金整合工作，改善當前涉農資金“散、小、亂、雜”局面，提高涉農資金使用效益。農業保險保費補貼，應構建多元化的農業保險體系，實行強制性投保和自願投保相結合，對一定規模以上的小麥、稻穀等糧食作物強制性投保。建立再保險補貼，有效分擔和分散保險公司的風險損失，加強對原保險機構的補償；建立農業保險風險基金制度，以備巨災時發揮補償作用，維繫農業保險的持續發展。同時提高補貼標準，增加農戶投保的積極性。
三、以補貼促進規模經營。建議增加下列補貼：一是規模種糧補貼，加大對種糧大戶、家庭農場、專業合作社、種糧企業等適度規模經營主體的補貼力度，提高對種糧大戶的補貼標準。二是售糧補貼，讓農民售糧越多，得到的補貼就越多。可由指定的糧食購銷企業與農民按規定的數量簽訂糧食訂單契約，訂單內糧食享受售糧補貼，糧價隨行就市。售糧補貼政策應主要針對商品糧生產重點區域和主體。
四、探索建立穩定價格帶和農產品目標價格補貼制度。一是穩定重要農產品價格波動區間，探索建立重要農產品穩定價格帶制度。建議政府對價格波動劇烈、市場化和對外開放程度高的重要農產品設定最低保證價格和最高干預價格。當市場價格低於最低保證價格，政府指定政策執行機構按照最低保證價格掛牌收購農戶售賣的農產品；當市場價格高於最高干預價格時，政府通過向市場投放產品儲備、緊急增加進口等市場購銷調節措施，引導價格回歸到穩定價格帶內。二是兼顧農戶和低收入消費群體利益，探索建立差價補貼制度。建議在國內缺口較大、進口依賴程度高的大豆、油菜籽、棉花等農產品主產區，試點實施差價補貼制度，政府統籌考慮種植成本、農戶合理收益、消費者的承受能力和社會經濟發展情況，制定大豆等農產品當年的目標價格，農民按市場隨行就市銷售。當市場價格低於目標價格一定比例時，根據差價給予農民補貼，穩定農民合理種植收益；當市場價格高於目標價格一定比例時，適當補貼低收入消費者，促進社會和諧穩定。
五、增設農業公共服務補貼。一是增設農業信息化專項補貼，支持地方政府建立農業信息服務體系。以“金農工程”為依託，整合、完善農業信息網路平台和數據資源，建立一套資源開放共享的農業信息服務體系；支持地方政府建立農田基礎信息管理體系。運用衛星遙感、GPS定位等現代信息技術，結合農戶承包地登記、確權及農業普查等信息，逐步建立以農戶為單位的糧食種植面積與耕地資源的地理信息基礎資料庫，為今後開展各類涉農補貼工作奠定基礎。二是進一步增加農業科技專項補貼，用於農業新品種、新技術、新模式的研究、引進和推廣套用，提高農產品生產能力和土地資源利用率。三是加強對市場化公共服務的扶持。在糧食主產區建立動植物的疾病檢測鑑定站、疫苗中心、動植物良種供應中心、農業機械服務中心等公共服務機構，為農民及農業產業化提供全方位的服務。
補貼取得了良好成效。一是穩定了糧食生產。2013年全國糧食播種面積111951.4千公頃(167927.1萬畝)，比2012年增加746.8千公頃（1120.2萬畝），增長0.7%。全國糧食總產量60193.5萬噸（12038.7億斤），比2012年增加1235.6萬噸（247.1億斤），增長2.1%。二是促進了規模化生產。在農機購置補貼政策的帶動下，我國農業生產方式實現了從人畜力作業為主向機械作業為主的歷史性跨越，有效推進農業生產由零散、低效的小戶經營向規模化、集約化、組織化經營快速轉變，種糧大戶和糧食生產合作社已成為糧食生產經營的骨幹力量，種了全國1/10多的地，產出了1/5多的糧食。三是加快了新品種推廣套用，良種覆蓋率提高。至2011年，全國主要糧食品種良種覆蓋率達到96%以上，畝產首次達700斤以上，單產提高對糧食增產的貢獻率達80.5%。四是增加了農戶種糧收入。補貼成為種糧農民尤其是種糧大戶重要的收入組成部分，向農民傳達了國家扶持農業、重視農業的積極信息，在一定程度上增強了農戶種糧的信心。
現有補貼政策還存在一些問題，一是糧食補貼標準低，生產成本高漲，政策補貼激勵效應日漸降低。受農資價格持續上升、勞動力價格不斷上漲、物流運輸作業成本增加等影響，糧食生產成本一直呈快速上升態勢，漲幅及金額已遠遠超過了農業補貼金額和增幅。以廣東省種植稻穀為例，2013年早晚稻成本每畝分別為1206.95元和1323元，與此同時，廣東“三大補貼”（不包括地級市及以下補貼）2013年每畝112元，落後於成本增幅，畝補貼絕對額度不及總成本的十分之一。二是補貼實施行政成本高，基層配套工作經費少，政策落實難度大。我國種糧仍以中小農戶為主，種糧補貼政策面向所有種糧農民，種糧補貼面積核實工作量巨大。另一方面，各項補貼政策的標準、對象、範圍、補貼發放方式和發放時間不統一，每一項補貼政策都要經過相應的操作程式，落實過程中需要申報、統計匯總、公示等一系列操作步驟，補貼資金髮放還需要兌付、建檔立冊等工作環節，操作程式複雜，行政運作成本高，政策落實的難度相當大。三是補貼的政策目標不清晰。現行“四大補貼”屬於“普惠制”，很多地方選擇按照稅改面積或承包耕地面積進行補貼，“有地者有補貼”，糧食補貼與是否種糧脫鉤，並不能起到鼓勵種糧的作用。同時，一部分農戶認為，土地不流轉可以享受各級種糧補貼，流轉後可能會失去土地承包相關權益，因此寧願粗放式種糧，甚至撂荒，也不流轉給種糧大戶。而由於擴大種植面積的農戶補貼未相應增多，也不利於激勵種糧農民特別是種糧大戶的積極性。四是宣傳不到位，監督監管難到位。由於補貼種類多，補貼範圍存在交叉、重疊現象，補貼發放方式多種多樣，補貼標準各不相同，每年政策又時有變化，多數農民對政策知曉不全面，不能判斷到手的補貼種類是否齊全、金額是否足夠、是否按照實際情況發放，致使監督體系中最需要的民眾監督嚴重缺失。主管部門也無力逐戶核實作物種植情況和種植面積，各地少補、錯補、騙補等違規情況時有發生。
為完善農業補貼政策體系，我們建議：
一、將地方財政涉農補貼與地區糧食狀況掛鈎。以地方農田保有量、糧食種植面積、糧食產量或者糧食自給率的變化水平，確定該地區的專項財政轉移支付比例，避免經濟強省“重經濟輕農業”的態勢蔓延。取消產糧大縣和縣以下、部分減免產糧大市的種糧項目配套資金，解決種糧越多財政支出越多的矛盾，消除農業大省、大市、大縣的顧慮，從而安心抓糧食生產。加大對糧食生產區財政轉移支付力度。參照中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法，建立中央對糧食主產區轉移支付辦法，縮小糧區市縣財政收支缺口。進一步加大產糧大縣獎勵力度，中央涉農增量資金進一步向糧區傾斜，逐步實現糧區市縣地方財政收支達到或者超過全國市縣平均水平。落實基層政府部門的工作經費。增加基層業務部門的工作經費，並適當配備電腦、統計軟體等技術設備和技術人才，用於完成村、鎮開展入戶調查、統計審核、清冊登記、數據錄入和覆核等相關工作，儘量確保政策實施的針對性和有效性。
二、著力提升各種補貼對種糧的激勵效應。農資綜合補貼應儘快實現補貼與種植面積掛鈎，改變目前“按地補貼”的做法，確保與政策對發展糧食生產的激勵目標相一致；實施補貼動態調整機制，將補貼與統計部門公布的種養成本掛鈎，結合近年物價上漲、農業行業收入和中央財政收入等情況，有序擴大補貼規模、補貼範圍，合理提高補貼標準，減緩成本快速增加對農業收益的嚴重侵蝕。糧食直補應將糧食直補納入農資綜合補貼一併發放，減少行政操作成本。農機購置補貼可採取申請補貼、選機購機、補貼報銷各環節分離的操作方式，加強補貼執行的管理和監督，減少尋租滋生腐敗的空間。逐步開展涉農資金整合工作，改善當前涉農資金“散、小、亂、雜”局面，提高涉農資金使用效益。農業保險保費補貼，應構建多元化的農業保險體系，實行強制性投保和自願投保相結合，對一定規模以上的小麥、稻穀等糧食作物強制性投保。建立再保險補貼，有效分擔和分散保險公司的風險損失，加強對原保險機構的補償；建立農業保險風險基金制度，以備巨災時發揮補償作用，維繫農業保險的持續發展。同時提高補貼標準，增加農戶投保的積極性。
三、以補貼促進規模經營。建議增加下列補貼：一是規模種糧補貼，加大對種糧大戶、家庭農場、專業合作社、種糧企業等適度規模經營主體的補貼力度，提高對種糧大戶的補貼標準。二是售糧補貼，讓農民售糧越多，得到的補貼就越多。可由指定的糧食購銷企業與農民按規定的數量簽訂糧食訂單契約，訂單內糧食享受售糧補貼，糧價隨行就市。售糧補貼政策應主要針對商品糧生產重點區域和主體。
四、探索建立穩定價格帶和農產品目標價格補貼制度。一是穩定重要農產品價格波動區間，探索建立重要農產品穩定價格帶制度。建議政府對價格波動劇烈、市場化和對外開放程度高的重要農產品設定最低保證價格和最高干預價格。當市場價格低於最低保證價格，政府指定政策執行機構按照最低保證價格掛牌收購農戶售賣的農產品；當市場價格高於最高干預價格時，政府通過向市場投放產品儲備、緊急增加進口等市場購銷調節措施，引導價格回歸到穩定價格帶內。二是兼顧農戶和低收入消費群體利益，探索建立差價補貼制度。建議在國內缺口較大、進口依賴程度高的大豆、油菜籽、棉花等農產品主產區，試點實施差價補貼制度，政府統籌考慮種植成本、農戶合理收益、消費者的承受能力和社會經濟發展情況，制定大豆等農產品當年的目標價格，農民按市場隨行就市銷售。當市場價格低於目標價格一定比例時，根據差價給予農民補貼，穩定農民合理種植收益；當市場價格高於目標價格一定比例時，適當補貼低收入消費者，促進社會和諧穩定。
五、增設農業公共服務補貼。一是增設農業信息化專項補貼，支持地方政府建立農業信息服務體系。以“金農工程”為依託，整合、完善農業信息網路平台和數據資源，建立一套資源開放共享的農業信息服務體系；支持地方政府建立農田基礎信息管理體系。運用衛星遙感、GPS定位等現代信息技術，結合農戶承包地登記、確權及農業普查等信息，逐步建立以農戶為單位的糧食種植面積與耕地資源的地理信息基礎資料庫，為今後開展各類涉農補貼工作奠定基礎。二是進一步增加農業科技專項補貼，用於農業新品種、新技術、新模式的研究、引進和推廣套用，提高農產品生產能力和土地資源利用率。三是加強對市場化公共服務的扶持。在糧食主產區建立動植物的疾病檢測鑑定站、疫苗中心、動植物良種供應中心、農業機械服務中心等公共服務機構，為農民及農業產業化提供全方位的服務。
