簡介,監管治理四要素,（一）獨立性,（二）問責制,（三）透明度,（四）操守,金融部門評估,監管治理,存在問題,結論與啟示,
簡介
在近十多年來發生的歷次金融危機中（包括東亞、厄瓜多、墨西哥、俄羅斯、土耳其、委內瑞拉等國金融危機），監管治理薄弱，如監管受到較嚴重的干預、監管豁免過於普遍等，一直是影響金融危機深度、規模的重要因素之一。金融監管治理可以理解為狹義的公共治理或者公共治理在監管領域的具體表現形式。公共治理是指公共部門為實現一定的經濟和社會目標，通過各種正式和非正式的制度安排，營造行使公共權力、制定和執行政策所依賴的良好制度環境和運行機制，以實現對社會公共事務的有效管理、整合和協調的持續互動過程。
監管治理四要素
可以從四個維度分析監管治理：獨立性、問責制、透明度、操守。
（一）獨立性
賦予監管機構相當程度的獨立性，使其避免受到政治層面和被監管機構的影響，對於實現良好的監管治理非常重要。監管獨立性之所以重要，主要原因在於以下兩個方面：一是獨立的監管機構具備必要的專業技能，特別是能夠在複雜情況下對問題及時做出反應；二是獨立的監管機構可以使監管免受政治干預，增加監管行為的透明度和穩定性。因此，監管機構的獨立性會提高政策制定的可信度。
監管獨立性可以進一步區分為目標獨立性（goalindependence）和工具獨立性（instrumentindependence）。政府可以設定監管目標，但監管機構要能夠獨立決定如何實現監管目標。一般地，討論監管獨立性是指工具獨立性。監管獨立性通常包括：規制權獨立性、監督權獨立性、機構獨立性、預算獨立性等。當然，獨立性並不是不管不顧政治意願，相反，很多已開發國家的實踐表明，獨立性很強的監管機構往往會主動適應和配合政治和經濟政策，所謂“自我施加的約束”。
（二）問責制
監管的獨立性離不開問責制。在獨立性和問責制之間並不存在矛盾，相反二者是互相促進的。沒有問責制，獨立性就不可能實現。問責制對於確保監管機構依法行使職權、履行職責具有重要意義。問責制意味著，監管機構要對做出的所有決策給出合理解釋，同時，監管當局不僅要對賦予其職責的政府或立法機關負責，還要對被監管機構和公眾負責。儘管問責制的原則和理念已經被普遍接受，但實踐中仍面臨諸多困難。一般來說，實施嚴格意義上的問責制需要一整套制度和措施的支持，包括：立法和執行上的監督、嚴格的程式要求、公眾參與、獨立的司法審查等。在大多數國家，上述條件並沒有完全到位。另外，如果監管機構具備清晰的、可量化的目標，問責制比較容易實施。
（三）透明度
金融監管的透明度指有關監管的目標、框架、決策及依據、數據和其他信息等需要全面、方便、及時地告知公眾。提高監管的透明度有助於提高監管法規和監管操作的水平，減少市場的不確定性。加強透明度還可以支持監管治理其他目標的實現，提高監管機構的公信力。首先，通過向政府和市場公開監管機構的行為可以直接支持問責制；其次，通過披露干預時間和干預方式保證了監管機構的獨立性。監管行為帶有一定的黑箱操作性質，如果透明度不夠，很容易受到來自政治層面和被監管機構的干預，並且干預方式可以非常微妙，不為外界所察。因此，提高監管機構的透明度可以阻止政治層面和被監管機構的干預。另外，透明度建設還可以限制監管人員的個人利益，防止監管人員尋租。最後，監管的透明度將會促進銀行的經理、董事和所有者審慎經營和加強風險控制。
（四）操守
監管機構和監管人員要具備良好的操守，無私、忠誠地履行職責，始終如一地追求監管目標。首先，董事會或決策層應該在任職程式、任職期限、免職標準等方面展現出良好的職業操守。其次，監管機構的日常運作要確保有效。要具備有效的內部稽核機制，以確保監管機構設定清晰的目標並嚴格實踐這些目標，同時，要及時決策並確保問責制的實施。只有監管機構日常運作的質量得到保證，才能確保整個機構的公信力。第三，要對監管機構的管理層和一般監管人員的個人行為制定準則，以防止在利益衝突的情況下，出現損害機構利益的現象。第四，監管機構的工作人員行使職責時應該受到法律保護。如果沒有相關法律約束和保護，工作人員可能會行為失范或者遭遇威脅，工作的客觀性就要受到挑戰，進而有可能會使整個監管機構面臨信任危機。獨立性、問責制、透明度和操守之間是相互影響、相互促進的。獨立性和問責制像是一枚硬幣的兩面。透明度則是確保獨立性的有效手段，也是確保問責制有效實施的重要工具。透明度可以通過披露詳細的信息更好地保護監管人員，幫助建立和鞏固監管誠信。獨立性和操守也是相互促進的。例如，對監管工作人員的法律保護以及對領導幹部的任命和罷免進行明確規定，既可以加強獨立性又可以提升誠信。問責制和操守也互為補充，問責制的實施有利於監管人員保持良好的職業操守。
金融部門評估
在實踐中，實施監管治理水平評價的國家和機構較少，而金融部門評估（FSAP）為評價銀行監管機構的治理水平提供了有益探索。金融部門評估的主要目標是識別一國金融體系的風險和脆弱性，FSAP認為，監管治理會影響整個金融體系的治理水平，進一步會影響整個金融體系功能的發揮和穩定性。監管治理的缺陷會降低金融危機的預防和控制能力。因此，FSAP同樣成為評價監管治理的重要工具，可以幫助成員國實施良好的治理實踐。FSAP評估監管治理的初衷是為了支持其完整地評估整個金融體系。具體而言，金融部門評估的結果將有助於做到以下七點：
（2）、評價一國監管機構遵循良好治理實踐的程度和水平；
（3）、判別監管資源是否被合理配置以確保監管政策實施的有效性和一致性；
（4）、評價監管治理框架是否有利於未來政策的連續性，政策的連續性是政策具備公信力的必要條件；（5）、判別一國實現以風險為導向的監管治理的程度，以及一國是否具備足以識別、披露和管理風險的系統；
（6）、判別監管機構作為政策制定者和執行者的公信力和操守；
監管治理
良好監管治理的實施取決於兩類前提條件：一類是巨觀經濟結構；另一類是市場基礎設施。在巨觀經濟結構方面，監管治理要求具備穩健和可持續的巨觀經濟政策。貨幣市場和外匯市場的過度波動以及不確定的通貨膨脹走勢，會使監管的一致性受到不利影響，進而會破壞監管目標的客觀性。完備的市場設施對於良好的監管治理同樣也很重要，主要包括：公平和有效的法律和司法體系、稅收和會計制度等。這對於保證監管機構連貫、一致、可信地履行職責非常重要。在不具備這些基礎設施的情況下，很容易導致監管寬容。監管機構的客觀性和公信力都將遭受質疑。特別是當掩蓋某些監管行為會給監管者和被監管者帶來共同利益時，監管機構就可以所謂的“出於保密考慮”或者“考慮到系統性影響”等藉口為自己開脫。為了推動良好的治理實踐，國際貨幣基金組織貨幣和金融政策透明度良好實踐準則（簡稱MFP準則）根據巨觀經濟結構和市場基礎設施涉及的有關要素，提出了一國監管治理水平評判的十條標準。這十條標準也是FSAP評估監管治理的主要依據。
獨立性方面：（1）在金融中介和金融市場的準入、監管方面，監管機構應該具備良好的現代化法律和制度結構；
（2）對於被監管金融機構的公司治理，監管機構應該有權力制定相應法規和實施指導；
（3）監管機構可以免受政治干預，保證決策獨立性；
（4）監管機構具備充足的監管能力，能夠在成本適度的情況下，提供專業化監管。
問責制方面：
（5）監管機構之間的合作有規範的機制，對於職能中存在交叉的領域，有明確的問責制。
（6）對於監管機構的管理層和監管人員有明確的問責制，包括報告路線、任免監管者、獨立性和職業道德等。操守方面：
（7）存在監管人員的行為準則等正式的制度約束；
（8）存在合理的徵求意見程式，使得被監管機構和金融服務業的用戶能夠參與法規起草和改革。
（9）當被監管機構和消費者的利益受損害時，存在相應的補償機制
。透明度方面：（10）監管信息能得以充分披露，包括：監管機構的治理結構，監管政策，監管表現和監管目標，與審計和內控相關的內部政策披露，避免欺詐和利益衝突的機制設計。
存在問題
對部分國家銀行監管治理的評估表明，一些國家的銀行監管機構受到程度不同的政治干預。如決策過程受到政治干預、預算缺乏獨立性、監管機構的負責人被隨意免職等。在許多情況下，由於缺乏高素質監管人員，銀行監管機構的治理水平也遭到了削弱。銀行監管機構缺乏足夠的強制力，也影響了銀行業監管治理的有效性。強制力不足會導致違規問題普遍存在，甚至許多銀行不服從監管要求，破壞銀行監管機構的權威和公信力。銀行監管治理中的問責制和操守普遍較弱，亟待強化。問責制最普遍的問題在於，缺乏對銀行監管機構主要發展情況的定期公開報告或拖延對外公開信息。另外，有關信息交流的規章不健全，金融監管機構之間的信息共享沒有機制化並且往往採取保密形式。針對與治理結構相關的缺點，FSAP等提出的建議包括：一、加強銀行業監管者的職能和獨立性；二、找出組織架構的缺陷；三、強化法律框架和監管力度，以透明的方式建立及時糾正機制。另外，還要對監管人員提供法律保護，建立監管信息交流的正式渠道。
結論與啟示
1、銀監會成立後，提出了按照國際準則和要求，逐步提高監管透明度、實施監管問責制、培養掌握專業技能的監管者等理念，並相應制定了規章制度。從框架上看，這些理念和制度與監管治理的四要素是一致的、科學的，但有待細化和完善。在條件具備時，我會有必要結合有效銀行監管核心原則自我評估、FSAP等對我國的銀行監管治理進行全面梳理和評估。2、監管問責制的實施需要一系列外部條件，包括立法和執行上的監督、嚴格的程式要求、公眾參與、獨立的司法審查等。在目前我國並不完全具備上述條件的情況下，加強內控制度建設、對監管者嚴格實施再監管，對保證我國銀行監管的有效性尤為重要。3、提高專業技能是監管機構獨立性的重要理論前提。如果銀行監管人員不能掌握必備的專業技能，銀行監管機構獨立的必要性就會受到極大質疑。就此而言，我會一直強調專業技能、合格監管人員是必要的，這關係到銀監會的形象和威信。
