2014年5月8日，國務院以國發〔2014〕17號印發《國務院關於進一步促進資本市場健康發展的若干意見》。該《意見》分總體要求、發展多層次股票市場、規範發展債券市場、培育私募市場、推進期貨市場建設、提高證券期貨服務業競爭力、擴大資本市場開放、防範和化解金融風險、營造資本市場良好發展環境9部分33條。
基本介紹
- 中文名：國務院關於進一步促進資本市場健康發展的若干意見
- 發文字號：國發〔2014〕17號
- 發文機關：國務院
- 時間：2014年5月8日
意見全文,內容解讀,
意見全文
國務院關於進一步促進資本市場健康發展的若干意見
國發〔2014〕17號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
進一步促進資本市場健康發展，健全多層次資本市場體系，對於加快完善現代市場體系、拓寬企業和居民投融資渠道、最佳化資源配置、促進經濟轉型升級具有重要意義。20多年來，我國資本市場快速發展，初步形成了涵蓋股票、債券、期貨的市場體系，為促進改革開放和經濟社會發展作出了重要貢獻。但總體上看，我國資本市場仍不成熟，一些體制機制性問題依然存在，新情況新問題不斷出現。為深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央和國務院的決策部署，實現資本市場健康發展，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，貫徹黨中央和國務院的決策部署，解放思想，改革創新，開拓進取。堅持市場化和法治化取向，維護公開、公平、公正的市場秩序，維護投資者特別是中小投資者合法權益。緊緊圍繞促進實體經濟發展，激發市場創新活力，拓展市場廣度深度，擴大市場雙向開放，促進直接融資與間接融資協調發展，提高直接融資比重，防範和分散金融風險。推動混合所有制經濟發展，完善現代企業制度和公司治理結構，提高企業競爭能力，促進資本形成和股權流轉，更好發揮資本市場最佳化資源配置的作用，促進創新創業、結構調整和經濟社會持續健康發展。
（二）基本原則。
資本市場改革發展要從我國國情出發，積極借鑑國際經驗，遵循以下原則：
一是處理好市場與政府的關係。尊重市場規律，依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最最佳化，使市場在資源配置中起決定性作用。同時，更好發揮政府作用，履行好政府監管職能，實施科學監管、適度監管，創造公平競爭的市場環境，保護投資者合法權益，有效維護市場秩序。
二是處理好創新發展與防範風險的關係。以市場為導向、以提高市場服務能力和效率為目的，積極鼓勵和引導資本市場創新。同時，強化風險防範，始終把風險監測、預警和處置貫穿於市場創新發展全過程，牢牢守住不發生系統性、區域性金融風險的底線。
三是處理好風險自擔與強化投資者保護的關係。加強投資者教育，引導投資者培育理性投資理念，自擔風險、自負盈虧，提高風險意識和自我保護能力。同時，健全投資者特別是中小投資者權益保護制度，保障投資者的知情權、參與權、求償權和監督權，切實維護投資者合法權益。
四是處理好積極推進與穩步實施的關係。立足全局、著眼長遠，堅定不移地積極推進改革。同時，加強市場頂層設計，增強改革措施的系統性、針對性、協同性，把握好改革的力度、節奏和市場承受程度，穩步實施各項政策措施，著力維護資本市場平穩發展。
（三）主要任務。
加快建設多渠道、廣覆蓋、嚴監管、高效率的股權市場，規範發展債券市場，拓展期貨市場，著力最佳化市場體系結構、運行機制、基礎設施和外部環境，實現發行交易方式多樣、投融資工具豐富、風險管理功能完備、場內場外和公募私募協調發展。到2020年，基本形成結構合理、功能完善、規範透明、穩健高效、開放包容的多層次資本市場體系。
二、發展多層次股票市場
（四）積極穩妥推進股票發行註冊制改革。建立和完善以信息披露為中心的股票發行制度。發行人是信息披露第一責任人，必須做到言行與信息披露的內容一致。發行人、中介機構對信息披露的真實性、準確性、完整性、充分性和及時性承擔法律責任。投資者自行判斷發行人的盈利能力和投資價值，自擔投資風險。逐步探索符合我國實際的股票發行條件、上市標準和審核方式。證券監管部門依法監管發行和上市活動，嚴厲查處違法違規行為。
（五）加快多層次股權市場建設。強化證券交易所市場的主導地位，充分發揮證券交易所的自律監管職能。壯大主機板、中小企業板市場，創新交易機制，豐富交易品種。加快創業板市場改革，健全適合創新型、成長型企業發展的制度安排。增加證券交易所市場內部層次。加快完善全國中小企業股份轉讓系統，建立小額、便捷、靈活、多元的投融資機制。在清理整頓的基礎上，將區域性股權市場納入多層次資本市場體系。完善集中統一的登記結算制度。
（六）提高上市公司質量。引導上市公司通過資本市場完善現代企業制度，建立健全市場化經營機制，規範經營決策。督促上市公司以投資者需求為導向，履行好信息披露義務，嚴格執行企業會計準則和財務報告制度，提高財務信息的可比性，增強信息披露的有效性。促進上市公司提高效益，增強持續回報投資者能力，為股東創造更多價值。規範上市公司控股股東、實際控制人行為，保障公司獨立主體地位，維護各類股東的平等權利。鼓勵上市公司建立市值管理制度。完善上市公司股權激勵制度，允許上市公司按規定通過多種形式開展員工持股計畫。
（七）鼓勵市場化併購重組。充分發揮資本市場在企業併購重組過程中的主渠道作用，強化資本市場的產權定價和交易功能，拓寬併購融資渠道，豐富併購支付方式。尊重企業自主決策，鼓勵各類資本公平參與併購，破除市場壁壘和行業分割，實現公司產權和控制權跨地區、跨所有制順暢轉讓。
（八）完善退市制度。構建符合我國實際並有利於投資者保護的退市制度，建立健全市場化、多元化退市指標體系並嚴格執行。支持上市公司根據自身發展戰略，在確保公眾投資者權益的前提下以吸收合併、股東收購、轉板等形式實施主動退市。對欺詐發行的上市公司實行強制退市。明確退市公司重新上市的標準和程式。逐步形成公司進退有序、市場轉板順暢的良性循環機制。
三、規範發展債券市場
（九）積極發展債券市場。完善公司債券公開發行制度。發展適合不同投資者群體的多樣化債券品種。建立健全地方政府債券制度。豐富適合中小微企業的債券品種。統籌推進符合條件的資產證券化發展。支持和規範商業銀行、證券經營機構、保險資產管理機構等合格機構依法開展債券承銷業務。
（十）強化債券市場信用約束。規範發展債券市場信用評級服務。完善發行人信息披露制度，提高投資者風險識別能力，減少對外部評級的依賴。建立債券發行人信息共享機制。探索發展債券信用保險。完善債券增信機制，規範發展債券增信業務。強化發行人和投資者的責任約束，健全債券違約監測和處置機制，支持債券持有人會議維護債權人整體利益，切實防範道德風險。
（十一）深化債券市場互聯互通。在符合投資者適當性管理要求的前提下，完善債券品種在不同市場的交叉掛牌及自主轉託管機制，促進債券跨市場順暢流轉。鼓勵債券交易場所合理分工、發揮各自優勢。促進債券登記結算機構信息共享、順暢連線，加強互聯互通。提高債券市場信息系統、市場監察系統的運行效率，逐步強化對債券登記結算體系的統一管理，防範系統性風險。
（十二）加強債券市場監管協調。充分發揮公司信用類債券部際協調機製作用，各相關部門按照法律法規賦予的職責，各司其職，加強對債券市場準入、信息披露和資信評級的監管，建立投資者保護制度，加大查處債券市場虛假陳述、內幕交易、價格操縱等各類違法違規行為的力度。
四、培育私募市場
（十三）建立健全私募發行制度。建立合格投資者標準體系，明確各類產品私募發行的投資者適當性要求和面向同一類投資者的私募發行信息披露要求，規範募集行為。對私募發行不設行政審批，允許各類發行主體在依法合規的基礎上，向累計不超過法律規定特定數量的投資者發行股票、債券、基金等產品。積極發揮證券中介機構、資產管理機構和有關市場組織的作用，建立健全私募產品發行監管制度，切實強化事中事後監管。建立促進經營機構規範開展私募業務的風險控制和自律管理制度安排，以及各類私募產品的統一監測系統。
（十四）發展私募投資基金。按照功能監管、適度監管的原則，完善股權投資基金、私募資產管理計畫、私募集合理財產品、集合資金信託計畫等各類私募投資產品的監管標準。依法嚴厲打擊以私募為名的各類非法集資活動。完善扶持創業投資發展的政策體系，鼓勵和引導創業投資基金支持中小微企業。研究制定保險資金投資創業投資基金的相關政策。完善圍繞創新鏈需要的科技金融服務體系，創新科技金融產品和服務，促進戰略性新興產業發展。
五、推進期貨市場建設
（十五）發展商品期貨市場。以提升產業服務能力和配合資源性產品價格形成機制改革為重點，繼續推出大宗資源性產品期貨品種，發展商品期權、商品指數、碳排放權等交易工具，充分發揮期貨市場價格發現和風險管理功能，增強期貨市場服務實體經濟的能力。允許符合條件的機構投資者以對衝風險為目的使用期貨衍生品工具，清理取消對企業運用風險管理工具的不必要限制。
（十六）建設金融期貨市場。配合利率市場化和人民幣匯率形成機制改革，適應資本市場風險管理需要，平穩有序發展金融衍生產品。逐步豐富股指期貨、股指期權和股票期權品種。逐步發展國債期貨，進一步健全反映市場供求關係的國債收益率曲線。
六、提高證券期貨服務業競爭力
（十七）放寬業務準入。實施公開透明、進退有序的證券期貨業務牌照管理制度，研究證券公司、基金管理公司、期貨公司、證券投資諮詢公司等交叉持牌，支持符合條件的其他金融機構在風險隔離基礎上申請證券期貨業務牌照。積極支持民營資本進入證券期貨服務業。支持證券期貨經營機構與其他金融機構在風險可控前提下以相互控股、參股的方式探索綜合經營。
（十八）促進中介機構創新發展。推動證券經營機構實施差異化、專業化、特色化發展，促進形成若干具有國際競爭力、品牌影響力和系統重要性的現代投資銀行。促進證券投資基金管理公司向現代資產管理機構轉型，提高財富管理水平。推動期貨經營機構併購重組，提高行業集中度。支持證券期貨經營機構拓寬融資渠道，擴大業務範圍。在風險可控前提下，最佳化客戶交易結算資金存管模式。支持證券期貨經營機構、各類資產管理機構圍繞風險管理、資本中介、投資融資等業務自主創設產品。規範發展證券期貨經營機構櫃檯業務。對會計師事務所、資產評估機構、評級增信機構、法律服務機構開展證券期貨相關服務強化監督，提升證券期貨服務機構執業質量和公信力，打造功能齊備、分工專業、服務優質的金融服務產業。
（十九）壯大專業機構投資者。支持全國社會保障基金積極參與資本市場投資，支持社會保險基金、企業年金、職業年金、商業保險資金、境外長期資金等機構投資者資金逐步擴大資本市場投資範圍和規模。推動商業銀行、保險公司等設立基金管理公司，大力發展證券投資基金。
（二十）引導證券期貨網際網路業務有序發展。建立健全證券期貨網際網路業務監管規則。支持證券期貨服務業、各類資產管理機構利用網路信息技術創新產品、業務和交易方式。支持有條件的網際網路企業參與資本市場，促進網際網路金融健康發展，擴大資本市場服務的覆蓋面。
七、擴大資本市場開放
（二十一）便利境內外主體跨境投融資。擴大合格境外機構投資者、合格境內機構投資者的範圍，提高投資額度與上限。穩步開放境外個人直接投資境內資本市場，有序推進境內個人直接投資境外資本市場。建立健全個人跨境投融資權益保護制度。在符合外商投資產業政策的範圍內，逐步放寬外資持有上市公司股份的限制，完善對收購兼併行為的國家安全審查和反壟斷審查制度。
（二十二）逐步提高證券期貨行業對外開放水平。適時擴大外資參股或控股的境內證券期貨經營機構的經營範圍。鼓勵境內證券期貨經營機構實施“走出去”戰略，增強國際競爭力。推動境內外交易所市場的連線，研究推進境內外基金互認和證券交易所產品互認。穩步探索B股市場改革。
（二十三）加強跨境監管合作。完善跨境監管合作機制，加大跨境執法協查力度，形成適應開放型資本市場體系的跨境監管制度。深化與香港、澳門特別行政區和台灣地區的監管合作。加強與國際證券期貨監管組織的合作，積極參與國際證券期貨監管規則制定。
八、防範和化解金融風險
（二十四）完善系統性風險監測預警和評估處置機制。建立健全巨觀審慎管理制度。逐步建立覆蓋各類金融市場、機構、產品、工具和交易結算行為的風險監測監控平台。完善風險管理措施，及時化解重大風險隱患。加強涵蓋資本市場、貨幣市場、信託理財等領域的跨行業、跨市場、跨境風險監管。
（二十五）健全市場穩定機制。資本市場穩定關係經濟發展和社會穩定大局。各地區、各部門在出台政策時要充分考慮資本市場的敏感性，做好新聞宣傳和輿論引導工作。完善市場交易機制，豐富市場風險管理工具。建立健全金融市場突發事件快速反應和處置機制。健全穩定市場預期機制。
（二十六）從嚴查處證券期貨違法違規行為。加強違法違規線索監測，提升執法反應能力。嚴厲打擊證券期貨違法犯罪行為。完善證券期貨行政執法與刑事司法的銜接機制，深化證券期貨監管部門與公安司法機關的合作。進一步加強執法能力，豐富行政調查手段，大幅改進執法效率，提高違法違規成本，切實提升執法效果。
（二十七）推進證券期貨監管轉型。加強全國集中統一的證券期貨監管體系建設，依法規範監管權力運行，減少審批、核准、備案事項，強化事中事後監管，提高監管能力和透明度。支持市場自律組織履行職能。加強社會信用體系建設，完善資本市場誠信監管制度，強化守信激勵、失信懲戒機制。
九、營造資本市場良好發展環境
（二十八）健全法規制度。推進證券法修訂和期貨法制定工作。出台上市公司監管、私募基金監管等行政法規。建立健全結構合理、內容科學、層級適當的法律實施規範體系，整合清理現行規章、規範性檔案，完善監管執法實體和程式規則。重點圍繞調查與審理分離、日常監管與稽查處罰協同等關鍵環節，積極探索完善監管執法體制和機制。配合完善民事賠償法律制度，健全操縱市場等犯罪認定標準。
（二十九）堅決保護投資者特別是中小投資者合法權益。健全投資者適當性制度，嚴格投資者適當性管理。完善公眾公司中小投資者投票和表決機制，最佳化投資者回報機制，健全多元化糾紛解決和投資者損害賠償救濟機制。督促證券投資基金等機構投資者參加上市公司業績發布會，代表公眾投資者行使權利。
（三十）完善資本市場稅收政策。按照巨觀調控政策和稅制改革的總體方向，統籌研究有利於進一步促進資本市場健康發展的稅收政策。
（三十一）完善市場基礎設施。加強登記、結算、託管等公共基礎設施建設。實現資本市場監管數據信息共享。推進資本市場信息系統建設，提高防範網路攻擊、應對重大災難與技術故障的能力。
（三十二）加強協調配合。健全跨部門監管協作機制。加強中小投資者保護工作的協調合作。各地區、各部門要加強與證券期貨監管部門的信息共享與協同配合。出台支持資本市場擴大對外開放的外匯、海關監管政策。地方人民政府要規範各類區域性交易場所，打擊各種非法證券期貨活動，做好區域內金融風險防範和處置工作。
（三十三）規範資本市場信息傳播秩序。各地區、各部門要嚴格管理涉及資本市場的內幕信息，確保信息發布公開公正、準確透明。健全資本市場政策發布和解讀機制，創新輿論回應與引導方式。綜合運用法律、行政、行業自律等方式，完善資本市場信息傳播管理制度。依法嚴肅查處造謠、傳謠以及炒作不實信息誤導投資者和影響社會穩定的機構、個人。
國務院
2014年5月8日
內容解讀
改革開放30多年來，我國經濟體制歷經蛻變，商品流通領域已經基本實現市場化，但生產要素領域的傳統痕跡卻依舊十分明顯，而資本市場發展滯後是我國要素市場成長緩慢的重要因素之一。2014年5月8日發布的新“國九條”，對我國資本市場發展作出整體部署，立足全局、著眼長遠，勾畫出今後一個時期資本市場的發展路線圖，我國資本市場將全面進入改革季——
《國務院關於進一步促進資本市場健康發展的若干意見》提出，到2020年，我國將基本形成結構合理、功能完善、規範透明、穩健高效、開放包容的多層次資本市場體系。
劃清政府和市場的界限
在我國，資本市場、尤其是股票市場的形成，是經濟體制轉軌過程中的產物，從成立之初，就設計了行政干預與集中管理的制度架構。
資本市場是直接融資的高效平台。近年來，人口結構和儲蓄結構的變化使得市場對直接融資需求迫切。
然而，過多行政干預的一大“惡果”就是造成直接融資平台效率低下。來自證監會方的數據顯示，截至2012年底，我國直接融資占比僅為42.3%，遠遠低於美國的87.2%，甚至低於印度、印度尼西亞等開發中國家。因此在減少資本市場行政干預的大背景下，新“國九條”中關於推進發行註冊制和完善退市制度的股權市場改革成為市場關注的焦點。
以發行註冊制改革為例，新“國九條”規定，信息披露主體必須對信息披露的真實性、準確性、完整性、充分性和及時性承擔法律責任，而證券監管部門依法監管發行和上市活動，嚴厲查處違法違規行為。
防範系統性風險需深化改革
資本市場創新有利於增進經濟活力與競爭力，但同時也會帶來不確定性。2013年，“錢荒”來臨讓最不缺錢的銀行也面露難色，資本市場實際利率一路飆升，各種融資途徑的風險敞口也集中暴露。來自易觀國際的數據顯示，去年一年，超過70家P2P平台倒閉或者跑路，涉及金額約為12億元。
未來金融行業混業經營趨勢加強，各種金融衍生產品不斷產生以及資本項的逐步開放都有可能增加金融行業的系統性風險。
對此，新“國九條”提出，要不斷完善系統性風險監測預警和評估處置機制，不斷健全市場穩定機制。TCL股份有限公司副總裁黎明認為，如果措施實施得當，可以形成防範系統性金融風險的預警機制，同時在系統性風險產生時也可以起到“緩衝器”作用。
不過讓黎明擔憂的是，目前我國企業融資渠道狹窄，小微企業融資更是老大難問題，槓桿資金流入“產能過剩”行業的企業，金融和實體行業的風險可能疊加放大。“唯一辦法是進一步深化改革，讓經濟體制改革、金融改革、政府改革‘齊頭並進’，全方位的市場化可以減小市場‘扭曲’帶來的風險。”
投資者需加強風險自擔意識
投資者是資本市場的“立市”之本，投資者權益得到保護對資本市場穩定發展和規模擴張都有重要意義。
成熟市場普遍有專門立法或制度安排來保障投資者利益。不過，保護投資者絕不是保護投資者不賠錢。新“國九條”提出，需要“加強投資者教育，引導投資者培育理性投資理念，自擔風險、自負盈虧，提高風險意識和自我保護能力”。
“‘風險定價’本來就是市場化定價機制的題中之義。當投資者理性地把正常投資虧損和欺詐行為導致的權利受損清晰分開，才能更加合理地維護自身權益。”天相投資諮詢公司董事長林義相建議，債券、信託市場應儘快打破“剛性兌付”，促進市場健康發展。
堅持改革永不停步
在中國資本市場改革歷程中，2014年注定是關鍵性的一年。一方面經濟成長速度放緩、結構調整任務艱巨、股票市場持續低迷的“三期疊加”效應持續顯現，前行道路迷霧重重。另一方面，“向改革要動力”成為市場共識，新股發行體制改革、私募“陽光化”、企業債券等各種市場創新先行先試，網際網路金融、資產證券化等創新型業務層出不窮，資本項對外開放穩步推進。
在申銀萬國證券研究所首席市場分析師桂浩明看來，在改革與穩定之間求平衡，是個棘手的問題。“但改革絕對不能停，哪怕從短期來看可能引發市場‘陣痛’。”
改革停步，守成思維過度可能導致“頑疾”的累積。當前，不託股市，放棄剛性兌付也會給市場帶來痛苦，政府承受壓力，但長遠來看有利於從局部“擠泡”，奠定長期理性繁榮的基礎。
金融、證券業界普遍觀點認為，新“國九條”對我國資本市場發展作出了整體部署，立足全局、著眼長遠。一些專家表示，《意見》是一份綱領性檔案，很多細節性問題都需要穩步推進落實。新“國九條”中提到要完善資本市場誠信監管制度就仍是一個抽象的概念。希望未來能建成一個類似於個人誠信信息系統的企業誠信系統，畢竟信息透明對資本市場發展意義重大。
