全國人民代表大會立法，是中國最高國家權力機關，依法制定和變動效力可以及於中國全部主權範圍的規範性法檔案活動的總稱。
全國人大立法的含義和特徵
全國人大立法是中國的國家立法，是中國的中央立法的首要組成部分。它在中國立法體制中，以具有最高性、根本性、完整性和獨立性為其顯著特徵。
第一，全國人大立法具有最高性。其一，全國人大是國家機構體系中的最高國家權力機關。同西方不同，中國的國家機構是一個塔形體系。人大在這個體系中居於最高層，是這個體系的中心，政府和司法機關都由人大產生並對人大負責。人大與政府和司法機關的關係，不同於西方國家議會與政府和司法機構的既相互獨立、又相互制衡的關係，它們不是處於大體平行的地位。其二，全國人大行使最高立法權，包括立憲權、法律制定和變動權、立法監督權等。這些立法權是立法權體系中最重要的權力，是國家立法權的首要組成部分。其三，全國人大產生的憲法和法律，在中國主權範圍內具有一體遵循的效力，在整個法的體系和法的淵源中居於最高地位，也最為重要。
第二，全國人大立法具有根本性。其一，全國人大立法，在內容上調整的是整個國家、社會和公民生活中帶根本性、全局性的關係，解決的是特別重要的問題；在形式上是產生國家根本法憲法、基本法律和其他重要法律。其二，全國人大立法是立法體制的核心，其他立法一般要以它為依據或不能與它相牴觸。除全國人大常委會的國家立法權外，其他立法權或是為貫徹由它產生的憲法、法律和其他規範性法檔案所行使，或是為補充它的不足以解決它所不能解決的問題而行使。
第三，全國人大立法最具完整性。其一，全國人大對它所立的法，既有完整的制定權和修改、補充、廢止權，也有提案、審議、表決和決定公布權。其二，全國人大既有權立法，也有權監督整個國家的立法活動是否合憲、違憲。其三，全國人大既有權自己立法，也有權授權其他國家機關立法。其四，全國人大立法，內容廣泛完整，無論憲法、行政法、刑法、民法，還是經濟法、教科文衛法、勞動法和社會福利法、軍事法，以及其他可能出現的部門法，全國人大都可以立法；法的體系中的各個部門法，都需要由全國人大制定一個、數個以至若干個基本法律作為基礎、骨幹。其他立法則不具有或不完全具有這種高度的完整性。
第四，全國人大立法最具獨立性。其一，由於全國人大的立法權居於最高地位，它所立的法不存在不得與其他法相牴觸的問題，不存在被其他國家機關撤銷的問題，也不需要報其他國家機關批准或備案。全國人大常委會雖然可以補充和修改全國人大制定的法律，但行使這一職權，在時間、外延和內涵三個方面都受到限制，並且補充和修改是通過作出修改決定進行的，而憲法規定全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會不適當的決定。國家主席可以公布全國人大制定的法律，但憲法規定這種公布要根據全國人大的決定來進行。國家主席無權獨立決定是否公布法律，如果國家主席違背全國人大的決定而不公布全國人大制定的法律，便違反了憲法，要負違憲責任，全國人大亦有權對其予以罷免。有的地方特別是民族自治地方對全國人大的法律可以變通執行，但變通都附有限制條件。特別行政區的法律可以與全國人大的法律不一致，但這種不一致所以合法，是因為全國人大制定的憲法允許這種情況存在，並且這種不一致的存在也附有限制條件。其二，由於全國人大的國家立法權最具完整性，它的行使可以由全國人大獨立進行。全國人大常委會和其他有關國家機關可以在某些方面參與全國人大的立法活動，如每年一度的全國人大會議要由全國人大常委會召集，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院可以向全國人大提出法律案，但全國人大的每項立法權的行使都須通過全國人大會議的審議、表決這種關鍵性程式。
全國人大立法在中國立法體制中，所以具有最高性、根本性、完整性和獨立性，有其深刻的根源。中國是實行國家一切權力屬於人民的國度，人民行使國家權力的最高機關是全國人大，因此，全國人大的國家立法理所當然應當是最高立法。同時，一國的立法權是個綜合性權力體系，這個體系由不同層次、不同類別的立法權所構成，它們無疑有地位高低的區分、完整性程度和獨立性程度的區別，在中國這個憲法上規定一切權力屬於人民的國家，全國人大的立法權在整個立法權體系中居於最高地位，最具完整性和獨立性，亦是題中應有之義。
全國人大的立法權
根據憲法和立法法的規定，現時期全國人大的立法權主要由以下四方面構成：（1）立憲權；（2）立法律權；（3）立法監督權；（4）其他立法權。全國人大的立法活動，就是運用這四方面立法權，在它們所能調整的範圍內進行立法的活動。全國人大的立憲權無疑從一個方面反映了全國人大的確行使最高立法權；全國人大的其他三方面立法權，也不是一般立法權：立法律權首先是立國家基本法律權，授權立法權是以全國人大常委會和其他任何立法主體為授權對象的立法權，立法監督權也是可以監督全國人大常委會和其他任何立法主體立法活動的監督權。
（一）立憲
憲法，是國家根本大法、總章程。它綜合性地規定和調整國家、社會和公民生活中帶根本性、全面性的關係或事項，有最高的效力等級，由行使最高立法權的機關以特殊程式制定和變動。立憲，就是以根本大法的形式，把國家、社會和公民生活中帶根本性、全局性的關係和問題規定下來，作為國家、社會和公民生活的總章程，作為法制和法治的核心和基礎。立憲權，則是國家立法權從而也是整個立法許可權劃分體制中，地位最高、最重要的立法權。這種立法權，應當由最高立法機關行使，在中國應當由全國人大行使。
完整的立憲，內容一般包括：（1）制定憲法；（2）修改憲法；（3）解釋憲法；（4）廢止憲法。對已有憲法的國家來說，只要其政權未被推翻或顛覆，立憲主要即指修改和解釋憲法。立憲權的構成則與立憲的內容一致。在中國，1954年憲法和1975年憲法僅規定全國人大行使修改憲法的職權。1978年憲法和1982年憲法都規定全國人大行使修改憲法的職權、全國人大常委會行使解釋憲法的職權。幾部憲法都未規定製定憲法權和廢止憲法權的歸屬是因為，1954年憲法產生後，對我們共和國來說，除有必要在一定時期修改憲法外，一般已不發生重新制定全新的憲法和廢止憲法的問題。
實踐中，全國人大已有的立憲活動則包括三方面內容：其一，制定完全新型的憲法。這個憲法不是根據對原先已存在的憲法的修改產生的，而是立憲者根據一定的理論、原則、綱領和實踐經驗，為著給新中國的國家、社會和公民生活提供一個全新的總章程而產生的。1954年憲法的制定，即為這種立憲形式。其二，對現行憲法作大的、全面的修改，包括改正、補充或刪除，公布新的憲法。如1975、1978和1982年三部憲法的產生。其三，對現行憲法作小的局部的或個別條款的修改，並以一定形式予以公布。如五屆全國人大二次會議以來對憲法的幾次變動。其中第二、三種立憲形式，亦可以合稱為“變動憲法”。
（二）制定和變動法律
在中國現行法的形式體系中，有一種法的形式的地位和效力低於憲法而高於其他所有的法，這就是法律。它是中國法的形式體系中的二級大法。其特徵有：其一，它是由行使國家立法權的立法主體所立的，其他機關無權制定或修改。其二，它規定國家、社會和公民生活中某一方面的重要的、基本的規範或制度。其三，它是行政法規、地方性法規和其他有關規範性法律檔案的立法依據和基礎，後幾者不得違反它，否則無效。法律又分為基本法律和其他法律兩種。基本法律調整和解決國家、社會和公民生活中具有重大意義的社會關係和問題，刑法、民法、婚姻法、訴訟法等即屬基本法律。基本法律大多又可以稱為法典。其他法律調整和解決除應當由基本法律調整和解決以外的國家、社會和公民生活中的某一方面的社會關係和問題，與基本法律相比，其調整對象的面相對較窄、內容較具體，如商標法、環境保護法、文物保護法等。其他法律可以稱為一般法律。將法律分為基本法律和其他法律兩種，意味著對法律和國家立法權作了層次的區分，也意味著對全國人大和它的常委會各自行使的國家立法權作了區分，有積極意義。
全國人大制定和變動法律的權力，在表現形式上，經歷了一個發展過程。在現行憲法之前，只有全國人大有權制定法律，全國人大常委會只能制定單行法規或法令。當時法律沒有基本法律與其他法律的區分。1982年憲法改變了這一局面，它在規定全國人大常委會與全國人大共同行使國家立法權的同時，將法律分為基本法律和其他法律兩種，分別由全國人大和它的常委會制定。這標誌著在法律形式上全國人大由行使全部法律的立法權轉變為只行使制定和變動部分法律的權力。立法法繼續規定了這一制度。
（三）立法監督
立法監督是中國立法制度中的一個薄弱環節。根據現行憲法和立法法的規定，全國人大可以行使兩方面立法監督權：其一，它有權改變或撤銷全國人大常委會不適當的決定，這些決定中有一部分是具有規範性的法律性決定，屬於法律範圍，如《全國人大常委會關於嚴懲嚴重破壞經濟的罪犯的決定》。這是憲法所規定的全國人大的主要立法監督權。其二，它有權監督憲法的實施，這種權力中也包含有權對違憲立法從而有礙於憲法實施的立法活動實行監督。
立法法對全國人大立法監督權進一步作出規定。根據立法法第88條的規定，全國人大有權：其一，改變或撤銷它的常委會制定的不適當的法律；其二，撤銷全國人大常委會批准的違背憲法和立法法規定的許可權範圍的自治條例和單行條例。立法法規定的這兩項立法監督權，與憲法確定的立法監督權，既有交叉性的關係，又是不盡相同的。
另一方面，憲法和立法法還規定全國人大常委會制定除由全國人大制定的法律以外的其他法律，只能在全國人大閉會期間對全國人大制定的法律進行補充和修改，且不得同該法律的基本原則相牴觸；國務院行政法規根據憲法、法律制定；國務院部門規章根據法律、行政法規制定；地方性法規不得同憲法、法律、行政法規相牴觸。這些規定不僅從憲法上和法律上確定和保障了全國人大國家立法權在整個國家的立法權力體系中的核心地位、最高地位，也意味著確立了全國人大有監督一切立法活動是否合憲、違憲和是否有助於憲法實施的權力。
（四）其他立法權
全國人大除有權行使以上三方面的立法權以外，在必要時還可以行使其他有關立法權。這方面權力的憲法根據是憲法第62條第15項關於全國人大還有權行使“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”的規定。其他立法權中，首先和主要的，是授權有關主體立法的權力。這種立法權在立法法中有多處規定。立法法第9條規定，專門屬於法律調整範圍的事項，如果尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。立法法第65條規定：經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會根據全國人大的授權決定，制定法規，在經濟特區範圍內實施。根據立法法的這兩個規定，全國人大可以授權國務院和經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會制定有關法規。其中授權國務院制定有關行政法規的權力，全國人大及其常委會都可以行使，而授權經濟特區所在地的省、市制定有關法規的權力只有全國人大可以行使。
全國人大的立法範圍
立法範圍，主要指立法主體行使立法權時，可以就哪些事項實行立法調整。這是立法主體的立法權在內容方面的表現。
（一）全國人大立憲的調整範圍
在調整範圍上，憲法與其他法的主要區別不僅在於憲法規定和調整的內容更重要，更在於憲法是將多方面的內容綜合地予以規定。憲法不是法律彙編、大全或百科全書，但它絕不像其他法那樣僅對某一方面或領域的事項加以規定。它的使命是綜合地規定國家政權的性質、組織形式，社會基本經濟制度、政治制度、法制和各主要方面的基本方針、政策，公民的基本權利和義務，國家機構的設定、職權和活動原則等。這是憲法的總的調整範圍。但各國憲法的具體調整範圍和調整的側重點，又因國情不同及其他原因而有區別。
各國憲法本身並不規定它可以在多大範圍、在哪些方面、對哪些事項加以調整。但一般可以從它確定的政制和法制等方面的基本原則中了解其調整範圍。就中國憲法說，從以下兩點可以推定它的調整範圍非常大、規定的內容最重要：其一，有權制憲的全國人大是最高國家權力機關，有非常廣泛的職權；其二，憲法是一切法的形式中最高最重要的形式。當然，僅僅推定憲法的調整範圍最大、規定的內容最重要，對明確中國憲法確定的調整範圍是不夠的。應當弄清中國憲法究竟可以規定和需要規定什麼事項，並在憲法的有關政制和法制的規定中作出相應的反映，也就是說憲法本身應當能使人明了它的調整範圍。這才能防止從1954年憲法的106條，一下變為1975年憲法的30條，又一下變為1978年憲法的60條，又一下變為1982年憲法的138條。在這方面，有必要研究各國憲法的調整範圍，結合中國實際，妥善予以解決。
（二）全國人大的法律調整範圍
全國人大的法律調整範圍，經歷了一個轉變過程。在具體規定各立法主體立法範圍的立法法出台之前，確定全國人大所立法律的調整範圍，應當注意兩個標準：一是以憲法規定的全國人大的職權範圍為標準，在這個職權所及範圍內的事項需要以法律調整的，全國人大都可以就這些事項制定法律。憲法第62條對全國人大職權作了系統規定。這條規定授予全國人大的15項職權所涉及到的事項，凡有必要都能以法律的形式加以調整。二是以憲法規定哪些事項需要以法律調整為標準，凡憲法中規定“國家依照法律保護……”之類的事項，都可以制定法律加以調整。根據憲法第2、8、9、10、11、13、16、17、18、19、31、34、37、39、40、41、44、50、51、55、56、59、72、73、75、77、78、86、89、91、95、97、99、102、104、107、109、111、115、124、125、126、130、131條的有關規定，需要由行使國家立法權的國家機關制定一系列法律，其中一部分應當由全國人大常委會制定，另一部分則應當由全國人大制定。這也是全國人大所立法律的調整範圍之所在。
當然，僅靠這兩個標準，未必盡能解決全國人大的法律應當有多大的調整範圍的問題。因為，如果法制不健全，憲法規定的全國人大的職權就未必周全；如果憲法不完善，它就未必能把應當以法律調整的事項都規定出來。然而，確立這兩個標準，至少可以使人們明確：從法的根據來說，全國人大的法律可以有多大調整範圍。根據這兩個標準，在現行憲法之前，全國人大所立法律，調整範圍非常廣泛。現行憲法公布施行後，全國人大所立法律的調整範圍，則變為可以就自己職權所及範圍和憲法規定要以法律調整的事項中，那些需要以基本法律的形式加以調整的事項進行立法。
立法法根據憲法的規定，總結20多年的立法實踐經驗，明確規定了法律的10項專屬調整範圍，在這個範圍內，只有有權制定法律的全國人大及其常委會才能立法，其他任何立法主體或國家機關，非經合法授權，不得立法。
根據立法法的規定，下列事項只能由法律調整：
其一，關於國家主權的事項。主要包括政治主權、經濟主權、領土主權、國防主權、外交主權以及有關國籍、出入境、國旗國徽國歌等方面的主權事項。領海及毗連區法、專屬經濟區和大陸架法、國防法、人民防空法、兵役法、預備役軍官法、締結條約程式法、國籍法、外國人入境出境管理法、中國公民出境入境管理法、國旗法、國徽法等，屬於調整此類事項的法律。
其二，關於各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權的事項。選舉法、代表法、全國人大組織法、國務院組織法、法院組織法、檢察院組織法、地方組織法等，屬於調整此類事項的法律。
其三，關於民族區域自治制度、特別行政區制度、基層民眾自治制度的事項。民族區域自治法、香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法、香港特別行政區駐軍法、澳門特別行政區駐軍法、居民委員會組織法、村民委員會組織法等，屬於調整此類事項的法律。
其四，關於犯罪和刑罰的事項。刑法和有關刑事單行法律，屬於調整此類事項的法律。
其五，關於對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰的事項。這方面的事項目前一方面是在刑法和幾部訴訟法中作出規定，另一方面則在諸如逮捕拘留條例、治安管理處罰條例等法律中予以規定。
其六，關於對非國有財產的徵收的事項。目前尚無統一的有關對非國有財產的徵收事項的法律。
其七，關於民事基本制度的事項。民法通則、擔保法、土地管理法、城市房地產管理法、著作權法、專利法、商標法、契約法、婚姻法、收養法、繼承法等，屬於調整此類事項的法律。
其八，關於基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度的事項。公司法、全民所有制工業企業法、外商投資企業法、中外合資企業法、中外合作企業法、個人獨資企業法、合夥企業法，預算法，稅收徵收管理法、個人所得稅法、中外合資企業所得稅法、外國企業所得稅法、外商投資企業和外國企業所得稅法，海關法，人民銀行法、商業銀行法、票據法、保險法、證券法，對外貿易法等，屬於調整此類事項的法律。
其九，關於訴訟和仲裁制度的事項。刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、仲裁法等，屬於調整此類事項的法律。
其十，必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項。
立法法所規定的這10個方面的事項只能由法律規定，明確了法律的專屬調整範圍。由此可以從一個主要方面了解全國人大的法律調整範圍。不過，這裡所謂法律，是包括基本法律和其他法律兩方面的法律在內的，也就是說是全國人大及其常委會都可以制定法律的範圍。至於這些事項中，哪些事項是專屬於全國人大基本法律所調整的事項，哪些事項是全國人大常委會的其他法律所調整的事項，究竟全國人大與它的常委會在對上述事項加以立法調整時，各自的範圍有何區別，還有待進一步研究。
在以上10個方面的專屬立法事項之外，全國人大及其常委會還可以就其他有關事項制定法律。立法法規定這10個方面的事項只能由法律予以規定，除全國人大及其常委會外，其他立法主體未經授權不得就這10個方面的事項立法，並不等於全國人大及其常委會的法律調整範圍僅限於這10個方面的事項。事實上，在這10個方面的事項之外，全國人大及其常委會還可以就比較廣泛的事項制定法律。比如，在教育、科學、文化、衛生、體育、環境資源和其他不少領域，全國人大及其常委會就已制定了不少法律，還可以繼續制定法律。規定專屬法律調整的範圍，意在限制其他立法主體不得隨意進入法律的專屬調整範圍，以維護國家立法的地位和權威，而不在於將國家立法機關的立法觸角限定在這個圈子之內。在以上10方面的事項之外，全國人大及其常委會認為需要制定法律的，仍然可以制定法律，如果在法律制定之前，有關立法主體已就相應事項制定了法規，這些法規如果同法律相牴觸，則以法律為準。如果沒有制定法律，則有關立法主體可以就這些事項制定法規。
全國人大的立法程式
檢視一國法治和民主的成熟程度，很明顯的一個標準，是看這個國家的公民對自己國家的最高權力機關或立法機關的立法運作程式，有何種程度的了解和理解。在現今法治和民主較為發達的國家，一般而言，多數公民對立法機關的立法運作程式，可以說是耳熟能詳的。中國迄今所實行的是人民代表大會制度，全國人民代表大會是憲法所確定的最高國家權力機關，立法是全國人大的最主要的職能之一。然而我們的公民至今仍然鮮有明了全國人大立法運作程式的。不僅普通公民如此，學界熟知全國人大立法運作程式者，亦大略可數。而不知全國人大立法運作程式，便不能洞察其特色和得失，進而也就不能明了法律是如何在中國形成的，這一形成的運作過程體現了怎樣的國情和理念。
中國法定立法運作程式，尤其是最高國家權力機關全國人大的立法運作程式，幾十年來主要是以憲法和有關憲法性法律為根據而逐步形成的。當1954年憲法建置人民代表大會制度時，便已大致涵蓋了全國人大立法運作程式的內容。只是當時全國人大立法運作程式，不是獨立存在的一種制度，而是包含在全國人大的議事程式中。以後歷次憲法，除1975年憲法只簡略規定全國人大的職權和組成，未規定全國人大的議事程式外，都規定了包含立法運作程式在內的全國人大議事程式。在憲法之外，1954年全國人大組織法，1982年全國人大組織法，一直到1989年全國人大議事規則，都在相當規模上規定了含有立法運作程式在內的議事程式。不過專門而集中地建置全國人大立法運作法定程式的，是2000年通過的立法法。立法法以一節12個條文規定全國人大立法程式，所用條文約占立法法全部條文的12.7％。立法法的規定同憲法、全國人大組織法、全國人大議事規則的有關規定相會合，構成了現時全國人大立法運作程式的制度框架。這一框架是研究和認知全國人大立法運作程式的直接根據。
這裡需要指出，立法運作是貫穿於整個立法過程的。我在《立法論》一書中把立法過程分為立法的準備階段、由法案到法的階段和法的完善階段三大階段。在這三大階段中，都存在立法運作程式問題。在法治比較發達的國家，立法三大階段的運作程式問題，都是人們所關注的。但至今中國學界和立法界講到立法程式，通常仍然僅指由法案到法的階段的立法程式。同樣的，立法法規定的全國人大立法程式，也不是立法三大階段上的運作程式，而僅僅是全國人大立法過程中由法案到法的階段的運作程式，亦即提案程式，審議程式，表決程式，公布程式。不過這些程式都是立法運作過程中的基本程式，它們結合在一起，便構成中國現時立法運作程式的基本框架。這個框架的基本內容是：
（一）全國人大的法律案提案程式
全國人大主席團，全國人大常委會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會，1個代表團或30名以上的代表聯名，可以向全國人大提出法律案。
全國人大主席團、代表團、代表聯名的提案權在相當程度上是虛置的，因為主席團和代表團都是臨時機構而不是常設機關，全國人大閉會期間則無所謂全國人大主席團和代表團的提案權；全國人大通常每年舉行一次會議，會議時間也很有限，因而由全國人大審議通過的法律案一般都比較成熟，極少有可能審議像主席團、代表團這樣的臨時機構臨時提出的法律案。全國人大代表是最高國家權力機關的組成人員，相當於外國中央議會的議員。中央議會的議員享有法律案的提案權，這是現今各國的通例。中國也不例外。但外國中央議會的議員不僅享有法律案的提案權，而且一般都是法律案的主要提案人。中國的情形則不同：全國人大代表人數眾多，會議期限短暫，如果每個代表都獨立享有法律案提案權，他們中許多人如果在同一次全國人大會議上都提出法律案，則該次會議必然無法審議；並且中國的人大代表不是專職的，絕大多數代表不具備獨立提出法律案所需要具備的信息條件、法律知識和起草法律案特別是法律草案的能力。因此，立法法一方面規定全國人大代表可以提出法律案，另一方面又規定代表提出法律案需要有30名以上的代表聯名。由於這些緣故，因而事實上純粹由代表所提出的法律案是極少的。
全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務院，是有權向全國人大提出法律案的主體中，事實上最主要的提案主體。全國人大審議通過的法律案，極少不是出自這幾個提案主體。因為常委會是全國人大的常設機關，在全國人大閉會期間行使包括立法權在內的國家權力。全國人大各專門委員會是全國人大的常設性專門機構，在全國人大及其常委會閉會期間，擔負著全國人大的經常性工作。國務院是中國的中央政府，最高國家行政機關，擔負著一個泱泱大國的行政領導工作，它必然也像各國最高行政機關一樣，是法律案的最主要的提案者之一。這些年來，全國人大審議通過的法律案中，由國務院提出的通常都占70％以上。此外，中央軍事委員會擔負著領導全國武裝力量的職能，最高人民法院是最高審判機關，最高人民檢察院是最高檢察機關，它們都對全國人大及其常委會負責，因而立法法規定它們都可以向全國人大提出法律案。
提案主體行使向全國人大提出法律案的權力，需要遵循若干規則。一是所提出的法律案應當是屬於全國人大職權範圍內的法律案。不屬於全國人大職權範圍的事項，例如制定地方性法規或行政規章的事項，不能作為法律案向全國人大提出。二是提案主體是國家機關的，應當就屬於自身職權範圍內的事項或與自身有關的事項提出法律案。比如，國務院應當就行政事項，中央軍委應當就軍事事項，最高司法機關應當就司法事項，向全國人大提出法律案。全國人大主席團、常委會在自己的職權範圍內所提法律案，沒有具體內容上的限制。代表團和代表聯名所提法律案則既無自身職權範圍的限制，也未必需要與自身有關。遵循這樣的規則，有利於保證所提法律案的質量，有利於發揮各提案主體的長處或優勢。
提案的方式有兩種，一是在全國人大會議期間直接向大會提出，這是極少數。二是在全國人大閉會期間向常委會提出，經由常委會審議後，再由常委會向全國人大會議提出，這是絕大多數。
向全國人大提出的法律案，應當有主案和副案。主案是提交審議的立法動議，其中應當闡明案由、案據和方案；副案是提交審議的法律草案文本、說明及其他必要的資料。
全國人大法律案列入會議議程的制度分為三種情形：一是全國人大主席團向全國人大提出的法律案，一概直接進入議程，不發生由另外機構將其列入會議議程的問題。二是全國人大常委會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會向全國人大提出的法律案，由主席團決定列入會議議程。在外國，類似的主體如果有權向議會提出法律案，並非一概都能列入會議議程。在中國，由於這些提案主體處於重要的位置，又完全有條件提出可以據以審議的法律案，因而這些機關或機構所提出的法律案，處於優越的地位，實際上不存在是否列入會議議程的問題。所以，對這些提案主體來說，所謂列入會議議程，主要是一種程式，沒有實質意義。這些機關或機構所提法律案都能列入會議議程，無疑對代表團和代表聯名所提法律案列入會議議程是比較大的衝擊，因為短暫的全國人大會議所能審議的法律案畢竟是很有限的。三是代表團和代表聯名所提法律案，有的可能進入會議議程，有的則可能被置於會議議程之外，得不到會議的審議。這樣，就所提法律案是否都能列入全國人大會議議程而受到大會審議而言，代表團和代表聯名提出的法律案，機會遠遠不及國家機關或機構所提出的法律案。國家本位或國家主義傳統，在這裡又一次顯現。改變這種狀況，使代表團和代表聯名所提法律案能夠獲得更多的列入會議議程、受到審議的機會，應當是中國立法民主化的一個必要的努力方向和艱巨的任務。
（二）全國人大的法律案審議程式
提請全國人大審議法律案，以是否列入會議議程為界，有兩種情形的區分。一是對列入會議議程之前的法律案的審議，審議的目的主要是決定法律案是否列入會議議程，同時對擬決定列入會議議程的法律案也作一定的完善性工作，比如常委會對全國人大召開之前先向常委會提出再由常委會決定提請全國人大審議的法律案所進行的審議和完善。這種審議是準備性審議。另一種是對列入會議議程的法律案的審議，審議的目的主要是決定法律案是否可以表決通過成為法律。後一種審議，可以稱其為正式審議。通常人們談論全國人大法律案的審議，往往要么不明了事實上至少存在這兩種審議，要么以為只有後一種審議。這些都是不正確的。
審議列入會議議程之前的法律案，並無統一的程式以為遵循，而視提案主體的不同情形表現出不同的審議形式。首先，主席團提請全國人大會議審議的法律案一經以主席團的名義形成，便直接列入大會議程，在提請大會審議之前不再發生專門的審議問題。其次，常委會、國務院、中央軍委、最高法院、最高檢察院、各專門委員會提請全國人大會議審議的法律案，雖然事實上不發生是否列入會議議程的問題，而由主席團決定列入會議議程，但主席團在決定這些法律案列入會議議程時，需要對這些法律案進行審議。第三，代表團和代表聯名向全國人大提出的法律案，由於存在是否列入會議議程問題，因而在列入會議議程之前是肯定需要經過審議程式的，由主席團決定是否列入會議議程的，則由主席團審議；由主席團根據委員會是否列入會議議程的意見再決定是否列入會議議程的，則先交有關專門委員會審議。
審議列入會議議程之後的法律案，亦即法律案的正式審議，程式比較複雜。根據立法法和其他有關法律的規定，審議列入會議議程的法律案，先要向大會全體會議作說明。全國人大會議期間向全國人大提出的法律案，由提案人向大會作說明。經由常委會向全國人大提出的法律案，可以由常委會向大會作說明，也可以由提案人向大會作說明，通常都是由提案人作說明。常委會自己向全國人大提出法律案，由常委會向大會作說明。大會全體會議聽取提案說明後，分別由各代表團進行審議、有關專門委員會進行審議、法律委員會統一審議、代表團團長會議或有關代表進行審議。
代表團審議是基本的審議。代表團是全國人大代表按選舉單位組成的參加大會的臨時性組織。鑒於全國人大代表人數幾近3000，為提高效率，便於審議，除舉行全體會議外，代表大部分時間都按代表團進行活動。發揮代表團在審議過程中的作用，是人民代表大會制度的基本要求。各代表團審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問，以便審議者和提案人可以直面地、零距離地交流和溝通，有的放矢地修改和完善法律案。各代表團審議法律案時，根據代表團的要求，法律案的起草機關、組織或法律研究機構，如法制工作機構，工商、稅務、電訊以及其他諸如此類的主管部門，法學教育或研究院所，工會、商會、婦聯、共青團、企事業單位，應當派人介紹情況。
有關專門委員會的審議，主要是一種從專業的角度予以把關的審議。全國人大迄今共設立民族委員會、法律委員會、財經委員會、教科文衛委員會、外事委員會、華僑委員會、內務司法委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會。這些專門委員會是全國人大的常設委員會，有比較廣泛的職能。在法律案方面，除有權提出法律案外，還有權審議法律案，凡列入全國人大會議議程的法律案，不僅需要經由代表團審議，還要經由有關專門委員會審議。審議主要是遵循這樣一些具體程式展開的：一是以專門委員會的專業性質為根據，就與其相關的法律案進行審議。比如，財經委員會負責審議與財經問題相關的法律案，內務司法委員會負責審議與司法、公安、安全、監察、民政、司法行政以及工會、婦聯等方面相關的法律案。二是可以邀請提案人列席會議，發表意見。三是涉及專門性問題時，可以邀請有關方面的代表和專家列席會議，發表意見。四是經過審議向主席團提出審議意見，並將審議意見及時印發會議。五是就有關的法律草案向法律委員會提出意見。
法律委員會的審議，對於全國人大審議法律案來說，是一種全局性的審議，是各種審議中一道關鍵性的關口。法律委員會雖然也是一種專門委員會，但比之其他專門委員會，它在全國人大及其常委會的立法乃至整個法制活動中，擔負更多也更重要的責任。其他專門委員會只負責審議與其相關的法律案，法律委員會則統一審議所有法律案。由法律委員會統一審議提請全國人大及其常委會審議的法律案，是中國立法的一個非常重要的制度。在法治有待發達、提案人的法律專業化或職業化狀況亟待提升的狀況下，實行這一制度有助於保證立法質量，有助於統籌國家立法大局，分清立法的輕重緩急，有利於維護法制的統一，避免和消除法律之間的矛盾和衝突，保證法律體系的協調發展。法律委員會統一審議向全國人大提出的法律案，需要遵循這樣的具體程式：一是根據各代表團和有關專門委員會的審議意見，對法律案進行統一審議。二是對法律案進行統一審議後，向主席團提出審議結果報告和法律草案修改稿。審議結果報告應當對重要的不同意見予以說明，對法律草案是否成熟可行和其他有關情況予以評估，還要包括修改內容和修改理由等。三是法律委員會的審議結果和法律草案修改稿，經主席團會議審議通過後，印發會議。修改稿經各代表團審議，由法律委員會根據各代表團的審議意見再進行修改，提出法律草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。
為使列入全國人大會議議程的法律案，得到充分和深入的審議，列入全國人大會議議程的法律案，必要時，主席團常務主席可以召開各代表團團長會議，就法律案中的重大問題聽取各代表團的審議意見，進行討論，並將討論的情況和意見向主席團報告。主席團常務主席也可以就法律案中的重大的專門性問題，召集代表團推選的有關代表進行討論，並將討論的情況和意見向主席團報告。
列入會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經主席團同意，並向大會報告，對該法律案的審議即行終止。
（三）全國人大的法律案表決程式和法律公布程式
法律草案修改稿經各代表團審議，由法律委員會根據各代表團的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。
全國人大通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。
全國人大決定成立的特定的法律起草委員會擬訂並提出的法律案的審議程式和表決辦法，另行規定。以這些要素和內容為基礎而具體展開的立法運作制度，就是全國人大立法運作制度的全貌。（周旺生編寫）
