為了規範上海市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規的活動，完善立法程式，提高立法質量，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國立法法》的規定，結合上海市實際情況，制定本條例。條例適用於上海市地方性法規的制定、修改、廢止及其相關活動。2001年2月12日上海市第十一屆人民代表大會第四次會議通過。
基本介紹
- 中文名：上海市制定地方性法規條例
- 外文名：Shanghai City enacted local regulations and regulations
- 發起人：人民代表大會及其常務委員會
- 地點：上海
- 通過時間：2001年2月12日
概述,第一章 總 則,第二章 法規程式,第四章 地方性法規解釋,第五章 其他規定,第六章 附 則,條例（草案）的說明,審議結果的報告,
概述
（2001年2月12日上海市第十一屆人民代表大會第四次會議通過根據2004年10月19日上海市第十二屆人民代表大會常務委員會第十五次會議《關於修改〈上海市制定地方性法規條例〉的決定》第一次修正根據2005年2月24日上海市第十二屆人民代表大會常務委員會第十八次會議《關於修改〈上海市制定地方性法規條例〉的決定》第二次修正）
(2001年2月12日上海市第十一屆人民代表大會第四次會議通過)
第一章 總 則
第一條 為了規範市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規的活動，完善立法程式，提高立法質量，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國立法法》的規定，結合本市實際情況，制定本條例。
第三條 市人民代表大會及其常務委員會依照憲法、法律規定的許可權制定地方性法規。
規定本市特別重大事項的地方性法規，應當由市人民代表大會通過。
在市人民代表大會閉會期間，常務委員會可以對市人民代表大會制定的地方性法規進行部分補充和修改，但是不得同該法規的基本原則相牴觸。
市人民代表大會有權改變或者撤銷市人民代表大會常務委員會制定的不適當的地方性法規。
第四條 制定地方性法規應當遵循立法法規定的基本原則，符合本市的具體情況和實際需要，不同憲法、法律、行政法規相牴觸。
第二章 法規程式
第五條 市人民代表大會舉行會議的時候，主席團可以向市人民代表大會提出地方性法規案，由市人民代表大會會議審議。
市人民代表大會常務委員會、市人民政府、市人民代表大會各專門委員會，可以向市人民代表大會提出地方性法規案，由主席團決定列入會議議程。
第六條 市人民代表大會代表十人以上聯名，可以在大會議事規則規定的時間內向市人民代表大會提出地方性法規案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。
專門委員會審議的時候，可以邀請提出地方性法規案的代表列席會議。
第七條 市人民政府、市人民代表大會各專門委員會在市人民代表大會閉會期間擬向市人民代表大會提出地方性法規案的，可以先向常務委員會提出，經常務委員會會議依照本條例第三章規定的有關程式審議後，決定提請市人民代表大會審議，由常務委員會或者提案人向大會全體會議作說明。
第八條 常務委員會決定提請市人民代表大會會議審議的地方性法規案，應當在會議舉行前將法規草案發給代表，聽取代表的意見。
第九條 列入市人民代表大會會議議程的地方性法規案，大會全體會議聽取提案人的說明後，由各代表團進行審議。
第十條 列入市人民代表大會會議議程的地方性法規案，由有關的專門委員會進行審議，向主席團提出審議意見，並印發會議。
第十一條 列入市人民代表大會會議議程的地方性法規案，由法制委員會根據各代表團和有關的專門委員會的審議意見，對法規案進行統一審議，向主席團提出審議結果報告和法規草案表決稿，經主席團會議審議通過後，印發會議。法制委員會對重要的不同意見應當在審議結果報告中予以說明。
第十二條 列入市人民代表大會會議議程的地方性法規案，必要時，主席團常務主席可以召開各代表團團長會議，就法規案中的重大問題聽取各代表團的審議意見，進行討論，並將討論的情況和意見向主席團報告。
主席團常務主席也可以就地方性法規案中的重大的專門性問題，召集代表團推選的有關代表進行討論，並將討論的情況和意見向主席團報告。
第十三條 列入市人民代表大會會議議程的地方性法規案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經主席團同意，並向大會報告，對該法規案的審議即行終止。
第十四條 地方性法規案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，作出決定，並將決定情況向市人民代表大會下次會議報告；也可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，提出修改方案，提請市人民代表大會下次會議審議決定。
第十五條 地方性法規草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。
第十六條 市人民代表大會通過的地方性法規，由主席團發布公告予以公布。
第三章 市人民代表大會常務委員會制定地方性法規程式
第十七條 主任會議可以向常務委員會提出地方性法規案，由常務委員會會議審議。
市人民政府、市人民代表大會各專門委員會，可以向常務委員會提出地方性法規案，由主任會議決定提請常務委員會會議審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出意見，再決定提請常務委員會會議審議。如果主任會議認為法規案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善後再向常務委員會提出。
第十八條 常務委員會組成人員五人以上聯名，可以向常務委員會提出地方性法規案，由主任會議決定是否提請常務委員會會議審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出意見，再決定是否提請常務委員會會議審議。不提請常務委員會會議審議的，應當向常務委員會會議報告並向提案人說明。
專門委員會審議的時候，可以邀請提出地方性法規案的常務委員會組成人員列席會議。
第十九條 擬提請常務委員會會議審議的地方性法規案，應當在會議舉行的三十日前將法規案送常務委員會；未按規定期限送達的，一般不列入該次常務委員會會議議程。
第二十條 有關的專門委員會對主任會議交付審議的地方性法規案，應當就制定該法規的必要性、合法性、可行性等問題組織調查研究，進行審議，向主任會議提出是否具備提請常務委員會會議審議條件的意見。法規案列入常務委員會會議議程的，由有關的專門委員會提出審議意見報告。
第二十一條 決定提請常務委員會會議審議的地方性法規案，除特殊情況外，應當在會議舉行的七日前將法規草案發給常務委員會組成人員。
常務委員會會議審議地方性法規案前，常務委員會組成人員應當對法規案進行研究，參加有關的調查研究活動，準備審議意見。
第二十二條 列入常務委員會會議議程的地方性法規案，一般應當經兩次常務委員會會議審議後再交付表決。
內容單一的地方性法規案，審議時各方面意見比較一致的，由主任會議決定，可以經一次常務委員會會議審議後即交付表決。
第二十三條 常務委員會會議第一次審議地方性法規案，在全體會議上聽取提案人的說明，宣讀法規草案，並聽取有關的專門委員會的審議意見報告，由分組會議進行審議，然後召開全體會議就法規草案中的主要問題進行審議。
第二十四條 地方性法規案經常務委員會會議第一次審議後，由法制委員會根據常務委員會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見進行統一審議，提出審議結果報告和法規草案修改稿，由主任會議決定提請常務委員會會議第二次審議。對重要的不同意見，法制委員會應當在審議結果報告中予以說明。
法制委員會審議地方性法規案時，應當邀請有關的專門委員會的成員列席會議。
第二十五條 常務委員會會議第二次審議地方性法規案，在全體會議上聽取法制委員會關於法規草案審議結果的報告，宣讀法規草案修改稿，由全體會議對法規草案修改稿進行審議。
第二十六條 常務委員會會議審議地方性法規案時，如果提出專業性問題需要進一步研究的，可以由主任會議交有關的專門委員會進行研究，提出審議意見報告，並印發常務委員會會議和法制委員會。
第二十七條 地方性法規案經一次常務委員會會議審議後即交付表決的，先在全體會議上聽取提案人的說明，宣讀法規草案，並聽取有關的專門委員會的審議意見報告，然後由分組會議、全體會議對法規草案和有關的專門委員會提出的法規草案修改建議稿進行審議。
法制委員會根據常務委員會組成人員和有關的專門委員會的審議意見，對地方性法規案進行統一審議，提出審議結果報告和法規草案表決稿，由主任會議決定提請常務委員會全體會議表決。
第二十八條 常務委員會會議第一次審議地方性法規案時，專門委員會或者常務委員會組成人員五人以上認為制定該法規的必要性、可行性等方面存在重大問題，可以提出擱置審議的動議，由主任會議提請常務委員會全體會議審議後表決。
擱置審議的地方性法規案，其重大問題得到解決的，可以由專門委員會或者常務委員會組成人員五人以上聯名提出書面建議，由主任會議決定提請常務委員會會議繼續審議，也可以由主任會議直接提請常務委員會會議繼續審議。
第二十九條 地方性法規案經兩次常務委員會會議審議後，仍有重大問題需要進一步研究的，由主任會議提出，經全體會議同意，可以暫不付表決，交法制委員會進一步審議。
暫不付表決的地方性法規案，其重大問題得到解決的，法制委員會可以提出書面建議，由主任會議決定提請常務委員會會議再次審議。
第三十條 常務委員會會議審議地方性法規案，應當安排必要的時間，保證常務委員會組成人員充分發表意見。
常務委員會會議審議地方性法規案，可以邀請本市選舉的全國人民代表大會代表和市人民代表大會代表列席，也可以安排公民旁聽。
第三十一條 列入常務委員會會議議程的地方性法規案，法制委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取市人民代表大會代表、區 縣 人民代表大會常務委員會和其他有關方面的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
常務委員會法制工作機構應當將地方性法規草案印發有關機關、組織和專家徵求意見，將意見整理後送法制委員會和有關的專門委員會，並根據需要，印發常務委員會會議。
第三十二條 列入常務委員會會議議程的地方性法規案，經主任會議決定，可以將法規草案在報紙或者其他媒體上公布，徵求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會法制工作機構。
第三十三條 列入常務委員會會議議程的地方性法規案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經主任會議同意，並向常務委員會報告，對該法規案的審議即行終止。
第三十四條 列入常務委員會會議議程審議的地方性法規案，擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，由主任會議向常務委員會報告，該法規案終止審議。
第三十五條 地方性法規草案修改稿經常務委員會會議審議後，由法制委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行修改，提出法規草案表決稿，由主任會議決定提請常務委員會全體會議表決。
第三十六條 常務委員會會議表決地方性法規草案表決稿的一天前，應當將表決稿印發常務委員會組成人員，並在全體會議上聽取法制委員會關於法規草案修改稿修改情況的報告。
第三十七條 常務委員會組成人員五人以上聯名，可以在表決地方性法規草案表決稿的全體會議召開的四小時前，書面提出對表決稿的修正案，由主任會議決定是否提請常務委員會會議審議。不提請常務委員會會議審議的，應當向常務委員會會議報告並向提出修正案的常務委員會組成人員說明。
提出地方性法規草案表決稿的修正案，應當寫明修正的條款和理由。
第三十八條 常務委員會全體會議表決地方性法規草案表決稿時，有修正案的，先審議、表決修正案。
地方性法規草案表決稿及其修正案，由常務委員會全體組成人員的過半數通過。
第三十九條 常務委員會通過的地方性法規，由常務委員會發布公告予以公布。
第四章 地方性法規解釋
第四十條 本市地方性法規的解釋權屬於市人民代表大會常務委員會。
地方性法規的規定需要進一步明確具體含義的，或者法規制定後出現新的情況需要明確適用法規依據的，由常務委員會解釋。
第四十一條 市人民政府、市高級人民法院、市人民檢察院和市人民代表大會各專門委員會以及區 縣 人民代表大會常務委員會，可以書面向市人民代表大會常務委員會提出地方性法規解釋要求。
第四十二條 地方性法規解釋草案，由常務委員會法制工作機構研究擬訂，由主任會議決定提請常務委員會會議審議。
第四十三條 地方性法規解釋草案經常務委員會會議審議，由法制委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行審議、修改，提出法規解釋草案表決稿。
第四十四條 地方性法規解釋草案表決稿由常務委員會全體組成人員的過半數通過，由常務委員會發布公告予以公布。
第四十五條 市人民代表大會常務委員會的地方性法規解釋同地方性法規具有同等效力。
第五章 其他規定
第四十六條 地方性法規案提請市人民代表大會或者常務委員會審議前，提出法規案的國家機關和部門應當對法規草案中重大問題的不同意見進行協調。
向市人民代表大會或者常務委員會提出地方性法規案，應當同時提出法規草案及其說明，並提供必要的資料。法規草案的說明，應當闡明制定該法規的依據、必要性、可行性和主要內容以及協調的情況。
第四十七條 向市人民代表大會及其常務委員會提出的地方性法規案，在列入會議議程前，提案人有權撤回。
第四十八條 市人民代表大會各代表團或者常務委員會分組會議審議地方性法規案時，提案人應當派人聽取意見、回答詢問。
各代表團或者常務委員會分組會議審議地方性法規案時，根據代表團或者小組的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。
第四十九條 專門委員會審議地方性法規案，應當召開全體會議；根據需要，可以要求有關機關、組織派有關負責人說明情況。
第五十條 交付市人民代表大會或者常務委員會全體會議表決未獲得通過的地方性法規案，如果提案人認為必須制定該法規，並具備提請審議條件的，可以在表決的六個月後按照本條例規定的程式重新提出，由主席團決定是否列入會議議程，或者由主任會議決定是否提請常務委員會會議審議；其中，未獲得市人民代表大會通過的法規案，應當提請市人民代表大會審議決定。
第五十一條 地方性法規應當明確規定施行日期。
第五十二條 公布本市地方性法規的市人民代表大會主席團公告和常務委員會公告應當標明該法規的制定機關、通過和施行日期。
本市地方性法規和法規解釋，應當自通過之日起十五日內，在《上海市人民代表大會常務委員會公報》和《解放日報》、《上海法制報》上全文刊登。
在常務委員會公報上刊登的地方性法規文本為標準文本。
第五十三條 市人民代表大會及其常務委員會通過的地方性法規，應當在公布後的三十日內報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。
第五十四條 對實施本市地方性法規有關具體問題的詢問，由常務委員會法制工作機構研究後予以答覆，並報常務委員會備案。
第五十五條 市人民代表大會各專門委員會和常務委員會各工作機構，應當根據各自的職責範圍，適時對有關地方性法規進行清理，提出意見，由常務委員會法制工作機構進行匯總，向主任會議提出清理情況的報告；對法規的內容與法律、行政法規相牴觸，與現實情況不適應，或者與相關法規不協調的，應當提出修改或者廢止的建議。
市人民政府及其工作部門、市高級及中級人民法院、市人民檢察院及其分院，應當根據地方性法規實施情況向市人民代表大會常務委員會提出清理法規的建議。
第五十六條 地方性法規的修改或者廢止的程式，按照本條例第二章、第三章和第五章的有關規定執行。
地方性法規部分條文被修改或者廢止的，必須公布新的法規文本。
第六章 附 則
第五十七條 市人民代表大會及其常務委員會通過關於法律性問題的決定，參照本條例規定的有關程式執行。
第五十八條 本條例自2001年3月1日起施行。《上海市人民代表大會常務委員會制定地方性法規程式的規定》同時廢止。
條例（草案）的說明
各位代表：
根據市人大常委會的決定，我向大會作關於《上海市制定地方性法規條例（草案）》（以下簡稱條例草案）的說明。
制定地方性法規是建立有中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，也是貫徹依法治國方略、推進依法治市的重要前提和基礎。完善的立法程式是有效行使立法權、提高立法質量和效率的重要保證。根據憲法、法律賦予省級地方人大及其常委會制定地方性法規的職權，市人大常委會於1986年制定了市人大常委會制定地方性法規程式的暫行規定，1992年修訂為市人大常委會制定地方性法規程式的規定。1990年制定的市人民代表大會議事規則，對大會審議地方性法規的程式也作了一些規定。這些規定的施行，對於規範本市制定地方性法規的活動起了積極的作用。
2000年3 月，九屆全國人大三次會議通過並頒布的《中華人民共和國立法法》，對立法工作應當遵循的基本原則，法律、行政法規、地方性法規以及規章的許可權範圍，制定程式和適用規則等作出了規定。按照立法法的規定，制定地方性法規應當實行統一審議制度，本市制定地方性法規的程式需要作相應的調整和完善；同時，本市地方立法工作的一些成功做法，也需要以法規的形式固定下來。因此，有必要根據地方組織法、立法法，在市人民代表大會議事規則和市人大常委會制定地方性法規程式規定的基礎上，重新制定一部統一規範市人民代表大會及其常委會立法活動的法規，並根據立法法第六十八條的規定，提請代表大會審議通過，使本市制定地方性法規的工作進一步制度化、規範化。
立法法頒布後，市人大常委會法制工作委員會受常委會主任會議的委託，著手進行條例的起草工作。在起草過程中多次召開市人大代表和常委會組成人員座談會，聽取意見；並召開各有關方面和法律專家參加的座談會，進行討論研究；還將條例草案徵求意見稿印發市級有關機關、部門和區、縣人大常委會廣泛徵求意見；同時學習、借鑑了兄弟省市的經驗。在此基礎上，主任辦公會議對條例起草中涉及的幾個重大問題多次進行了研究。經過反覆修改，形成了條例草案，由主任會議提請市十一屆人大常委會第二十三次、二十四次會議審議。常委會經過審議、修改，認為條例草案基本可行，決定提請本次大會審議。現在，我對條例草案的幾個主要問題作如下說明。
一、關於適用範圍
條例草案規定：“本條例適用於本市地方性法規的制定、修改、廢止及其相關活動。”這裡的“相關活動”，是指法規的解釋、詢問和清理等活動。根據條例的調整範圍，條例名稱定為《上海市制定地方性法規條例》。這個名稱有充分的法律依據，準確地體現了地方人大立法的許可權範圍。
二、關於制定地方性法規應當遵循的基本原則
立法法明確規定了立法活動應當遵循的基本原則：第一，立法應當遵循憲法的基本原則。第二，立法應當從國家的整體利益出發，防止通過立法搞地方保護主義和部門保護主義，維護社會主義法制的統一和尊嚴。第三，立法應當體現人民的意志，維護人民的利益，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。第四，立法應當堅持從實際出發，科學、合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任，堅持權利與義務、權力與責任相統一。第五，立法應當依照法定的許可權和程式進行，不能越權立法，也不能違反程式立法。上述基本原則在制定地方性法規時應當嚴格遵循。同時，憲法和地方組織法、立法法還對制定地方性法規專門規定了兩項原則，一是要根據本行政區域的具體情況和實際需要，二是不同憲法、法律、行政法規相牴觸。為了貫徹立法法規定的基本原則，體現國家法律對地方立法的要求，同時做到文字簡煉，條例草案對制定地方性法規的原則作了這樣的規定：“制定地方性法規應當遵循立法法規定的基本原則，符合本市的具體情況和實際需要，不同憲法、法律、行政法規相牴觸。”
三、關於制定地方性法規的許可權
根據立法法第六十四條的規定，地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項；（三）在全國人大及其常委會專屬立法權之外、國家尚未制定法律或者行政法規的其他事項。考慮到立法法對制定地方性法規的許可權已經作了比較明確的規定，因此，條例草案對制定地方性法規的許可權只作原則規定：“市人民代表大會及其常務委員會依照憲法、法律規定的許可權制定地方性法規。”關於市人民代表大會和常委會的立法許可權劃分，立法法第六十七條規定：“規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。”對於什麼是屬於特別重大事項，立法法沒有作出具體規定，地方立法對此問題也在探索之中，目前尚難以具體界定。因此，條例草案只原則規定：“規定本市特別重大事項的地方性法規，應當由市人民代表大會通過。”至於哪些法規應當由市人民代表大會通過，可以由市人民代表大會或者市人大常委會根據具體立法項目研究決定。為了使立法工作適應形勢發展變化的需要，參照全國人大常委會的做法，條例草案規定：“在市人民代表大會閉會期間，常務委員會可以對市人民代表大會制定的地方性法規進行部分補充和修改，但是不得同該法規的基本原則相牴觸。”為了加強市人民代表大會對市人大常委會立法的監督，條例草案還規定：“市人民代表大會有權改變或者撤銷市人民代表大會常務委員會制定的不適當的地方性法規。”這裡的“不適當”，包括違反法律、行政法規規定和同市人民代表大會制定的地方性法規的基本原則相牴觸，超越許可權和違背法定程式，以及內容不合理、不公平等方面的問題。
四、關於市人民代表大會和常委會制定地方性法規的程式
市人大及其常委會制定地方性法規的程式，一般包括法規案的提出、審議、表決和法規的公布等四個主要環節。條例草案關於市人民代表大會制定地方性法規程式的規定，基本上參照全國人民代表大會的立法程式。關於市人大常委會制定地方性法規的程式，既參照全國人大常委會的立法程式，又保留了原市人大常委會制定地方性法規程式規定中行之有效的做法，並根據本市立法工作的經驗，增加了一些新的規定。需要說明的問題主要有：
（一）關於審次制度
根據本市制定地方性法規工作的實踐經驗，條例草案規定，市人民代表大會審議法規案，一般經各代表團一次審議後即由主席團決定交付表決。市人大常委會審議法規案一般實行兩審制，即經兩次常委會會議審議後交付表決。內容單一的制定地方性法規案、部分修改法規案和廢止法規案，審議時各方面意見比較一致的，由主任會議決定，可以經一次常委會會議審議後即交付表決。
（二）關於統一審議制度
為了保持法制的統一和進一步提高立法質量，立法法第六十八條第二款規定，地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿。全國人大常委會辦公廳關於貫徹立法法第六十八條有關規定的意見明確指出，“負責統一審議的機構”是指人民代表大會依照地方組織法設立的專門委員會，名稱叫“法制委員會”。條例草案依據立法法的規定，參照全國人大法律委員會對法律案進行統一審議的做法，規定由法制委員會根據各代表團或者常委會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面的意見對法規案進行統一審議，提出審議結果的報告和法規草案修改稿或者表決稿。並根據本市制定地方性法規工作的實際，規定法規案經常委會會議一審以後，即交由法制委員會進行統一審議。
為了充分發揮有關的專門委員會在審議法規案中的作用，條例草案根據立法法和本市立法的實踐經驗，作了四個方面規定：一是法規案在提請常委會會議審議前，先由有關的專門委員會就制定該法規的必要性、合法性、可行性，進行調查研究和審議，對法規案是否具備提請常委會會議審議的條件等向主任會議提出意見。法規案列入常委會會議議程的，由有關的專門委員會在常委會一審會議上作審議意見報告。二是法制委員會審議法規案時，應當邀請有關的專門委員會的成員列席會議、發表意見。三是對重要的不同意見，法制委員會應當在審議結果報告中向主任會議和常委會全體會議作出說明。四是常委會會議審議法規案時，如果提出專業性問題需要進一步研究的，可以由主任會議交有關的專門委員會進行研究，提出審議意見報告。
（三）關於發揚立法民主
為了進一步發揚立法民主，使法規案充分反映來自各方面的意見，體現人民民眾的根本利益和要求，條例草案分別作了以下規定：（1 ）提請市人民代表大會審議的法規草案，會前應當聽取人大代表的意見。（2 ）在立法過程中，法制委員會、有關的專門委員會和常委會工作機構應當採取座談會、論證會、聽證會等多種形式，聽取各方面的意見。同時，應當將法規草案印發有關機關、組織和專家徵求意見。經主任會議決定，法規草案可以在報紙或者其他媒體上公布，廣泛徵求公民意見。（3 ）常委會會議審議法規案，應當安排充分發表意見的時間。除了分組會議審議以外，還可以召開全體會議，就法規草案中的主要問題（包括立法的必要性、合法性、可行性）進行深入審議，也可以就某一個問題展開辯論，以利於集思廣益。（4 ）常委會審議法規案時，可以邀請市人大代表列席會議，也可以組織公民旁聽。
（四）關於擱置審議、暫不付表決和終止審議
為了進一步提高市人大常委會審議地方性法規的質量和效率，條例草案規定，常委會會議第一次審議法規案時，專門委員會或者常委會組成人員五人以上認為制定該法規的必要性和可行性等方面存在重大問題，可以提出擱置審議的動議，由主任會議提請常委會全體會議審議後表決，並對擱置審議後的重新啟動程式作了規定。法規案經兩次常委會會議審議後，仍有重大問題需要進一步研究的，由主任會議提出，經全體會議同意，可以暫不付表決，交法制委員會進一步審議。如果重大問題得到解決的，法制委員會可以提出書面建議，由主任會議決定提請常委會會議再次審議。條例草案還規定，法規案擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決而經過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的，由主任會議向常委會報告，對該法規案終止審議。
（五）關於完善常委會會議表決程式
為了使常委會組成人員充分行使民主權利，條例草案規定，在常委會會議期間，常委會組成人員如果對法規草案表決稿的某些或者某個條款有意見，由五人以上聯名，可以提出修正案。同時，對未獲得市人民代表大會或者常委會會議表決通過的法規案，重新提請審議的條件作了規定。
五、關於地方性法規的解釋和其他有關問題
為了加強地方性法規的解釋工作，保證法規的正確執行，條例草案根據1981年6 月全國人大常委會關於加強法律解釋工作的決議，結合本市實際，對地方性法規的解釋權和應由市人大常委會解釋的事項作出規定。應當由市人大常委會進行立法解釋的事項，主要是以下兩種情況：一是地方性法規需要進一步明確具體含義的；二是法規制定後出現新的情況，需要明確適用法規依據的。條例草案還對法規解釋案的提出、擬訂、審議、表決、公布程式和效力等作了相應的規定。可以提出法規解釋要求的主體，主要是指在執法中遇到問題要求市人大常委會對法規作出解釋的國家機關。條例草案還對地方性法規的詢問與答覆的程式作了規定。此外，為了使法規的清理工作經常化、制度化，做到“立、改、廢”相結合，條例草案還規定了地方性法規的清理要求和職責分工。
條例草案和以上說明是否妥當，請大會審議。
根據市人大常委會的決定，我向大會作關於《上海市制定地方性法規條例（草案）》（以下簡稱條例草案）的說明。
制定地方性法規是建立有中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，也是貫徹依法治國方略、推進依法治市的重要前提和基礎。完善的立法程式是有效行使立法權、提高立法質量和效率的重要保證。根據憲法、法律賦予省級地方人大及其常委會制定地方性法規的職權，市人大常委會於1986年制定了市人大常委會制定地方性法規程式的暫行規定，1992年修訂為市人大常委會制定地方性法規程式的規定。1990年制定的市人民代表大會議事規則，對大會審議地方性法規的程式也作了一些規定。這些規定的施行，對於規範本市制定地方性法規的活動起了積極的作用。
2000年3 月，九屆全國人大三次會議通過並頒布的《中華人民共和國立法法》，對立法工作應當遵循的基本原則，法律、行政法規、地方性法規以及規章的許可權範圍，制定程式和適用規則等作出了規定。按照立法法的規定，制定地方性法規應當實行統一審議制度，本市制定地方性法規的程式需要作相應的調整和完善；同時，本市地方立法工作的一些成功做法，也需要以法規的形式固定下來。因此，有必要根據地方組織法、立法法，在市人民代表大會議事規則和市人大常委會制定地方性法規程式規定的基礎上，重新制定一部統一規範市人民代表大會及其常委會立法活動的法規，並根據立法法第六十八條的規定，提請代表大會審議通過，使本市制定地方性法規的工作進一步制度化、規範化。
立法法頒布後，市人大常委會法制工作委員會受常委會主任會議的委託，著手進行條例的起草工作。在起草過程中多次召開市人大代表和常委會組成人員座談會，聽取意見；並召開各有關方面和法律專家參加的座談會，進行討論研究；還將條例草案徵求意見稿印發市級有關機關、部門和區、縣人大常委會廣泛徵求意見；同時學習、借鑑了兄弟省市的經驗。在此基礎上，主任辦公會議對條例起草中涉及的幾個重大問題多次進行了研究。經過反覆修改，形成了條例草案，由主任會議提請市十一屆人大常委會第二十三次、二十四次會議審議。常委會經過審議、修改，認為條例草案基本可行，決定提請本次大會審議。現在，我對條例草案的幾個主要問題作如下說明。
一、關於適用範圍
條例草案規定：“本條例適用於本市地方性法規的制定、修改、廢止及其相關活動。”這裡的“相關活動”，是指法規的解釋、詢問和清理等活動。根據條例的調整範圍，條例名稱定為《上海市制定地方性法規條例》。這個名稱有充分的法律依據，準確地體現了地方人大立法的許可權範圍。
二、關於制定地方性法規應當遵循的基本原則
立法法明確規定了立法活動應當遵循的基本原則：第一，立法應當遵循憲法的基本原則。第二，立法應當從國家的整體利益出發，防止通過立法搞地方保護主義和部門保護主義，維護社會主義法制的統一和尊嚴。第三，立法應當體現人民的意志，維護人民的利益，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。第四，立法應當堅持從實際出發，科學、合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任，堅持權利與義務、權力與責任相統一。第五，立法應當依照法定的許可權和程式進行，不能越權立法，也不能違反程式立法。上述基本原則在制定地方性法規時應當嚴格遵循。同時，憲法和地方組織法、立法法還對制定地方性法規專門規定了兩項原則，一是要根據本行政區域的具體情況和實際需要，二是不同憲法、法律、行政法規相牴觸。為了貫徹立法法規定的基本原則，體現國家法律對地方立法的要求，同時做到文字簡煉，條例草案對制定地方性法規的原則作了這樣的規定：“制定地方性法規應當遵循立法法規定的基本原則，符合本市的具體情況和實際需要，不同憲法、法律、行政法規相牴觸。”
三、關於制定地方性法規的許可權
根據立法法第六十四條的規定，地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項；（三）在全國人大及其常委會專屬立法權之外、國家尚未制定法律或者行政法規的其他事項。考慮到立法法對制定地方性法規的許可權已經作了比較明確的規定，因此，條例草案對制定地方性法規的許可權只作原則規定：“市人民代表大會及其常務委員會依照憲法、法律規定的許可權制定地方性法規。”關於市人民代表大會和常委會的立法許可權劃分，立法法第六十七條規定：“規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。”對於什麼是屬於特別重大事項，立法法沒有作出具體規定，地方立法對此問題也在探索之中，目前尚難以具體界定。因此，條例草案只原則規定：“規定本市特別重大事項的地方性法規，應當由市人民代表大會通過。”至於哪些法規應當由市人民代表大會通過，可以由市人民代表大會或者市人大常委會根據具體立法項目研究決定。為了使立法工作適應形勢發展變化的需要，參照全國人大常委會的做法，條例草案規定：“在市人民代表大會閉會期間，常務委員會可以對市人民代表大會制定的地方性法規進行部分補充和修改，但是不得同該法規的基本原則相牴觸。”為了加強市人民代表大會對市人大常委會立法的監督，條例草案還規定：“市人民代表大會有權改變或者撤銷市人民代表大會常務委員會制定的不適當的地方性法規。”這裡的“不適當”，包括違反法律、行政法規規定和同市人民代表大會制定的地方性法規的基本原則相牴觸，超越許可權和違背法定程式，以及內容不合理、不公平等方面的問題。
四、關於市人民代表大會和常委會制定地方性法規的程式
市人大及其常委會制定地方性法規的程式，一般包括法規案的提出、審議、表決和法規的公布等四個主要環節。條例草案關於市人民代表大會制定地方性法規程式的規定，基本上參照全國人民代表大會的立法程式。關於市人大常委會制定地方性法規的程式，既參照全國人大常委會的立法程式，又保留了原市人大常委會制定地方性法規程式規定中行之有效的做法，並根據本市立法工作的經驗，增加了一些新的規定。需要說明的問題主要有：
（一）關於審次制度
根據本市制定地方性法規工作的實踐經驗，條例草案規定，市人民代表大會審議法規案，一般經各代表團一次審議後即由主席團決定交付表決。市人大常委會審議法規案一般實行兩審制，即經兩次常委會會議審議後交付表決。內容單一的制定地方性法規案、部分修改法規案和廢止法規案，審議時各方面意見比較一致的，由主任會議決定，可以經一次常委會會議審議後即交付表決。
（二）關於統一審議制度
為了保持法制的統一和進一步提高立法質量，立法法第六十八條第二款規定，地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿。全國人大常委會辦公廳關於貫徹立法法第六十八條有關規定的意見明確指出，“負責統一審議的機構”是指人民代表大會依照地方組織法設立的專門委員會，名稱叫“法制委員會”。條例草案依據立法法的規定，參照全國人大法律委員會對法律案進行統一審議的做法，規定由法制委員會根據各代表團或者常委會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面的意見對法規案進行統一審議，提出審議結果的報告和法規草案修改稿或者表決稿。並根據本市制定地方性法規工作的實際，規定法規案經常委會會議一審以後，即交由法制委員會進行統一審議。
為了充分發揮有關的專門委員會在審議法規案中的作用，條例草案根據立法法和本市立法的實踐經驗，作了四個方面規定：一是法規案在提請常委會會議審議前，先由有關的專門委員會就制定該法規的必要性、合法性、可行性，進行調查研究和審議，對法規案是否具備提請常委會會議審議的條件等向主任會議提出意見。法規案列入常委會會議議程的，由有關的專門委員會在常委會一審會議上作審議意見報告。二是法制委員會審議法規案時，應當邀請有關的專門委員會的成員列席會議、發表意見。三是對重要的不同意見，法制委員會應當在審議結果報告中向主任會議和常委會全體會議作出說明。四是常委會會議審議法規案時，如果提出專業性問題需要進一步研究的，可以由主任會議交有關的專門委員會進行研究，提出審議意見報告。
（三）關於發揚立法民主
為了進一步發揚立法民主，使法規案充分反映來自各方面的意見，體現人民民眾的根本利益和要求，條例草案分別作了以下規定：（1 ）提請市人民代表大會審議的法規草案，會前應當聽取人大代表的意見。（2 ）在立法過程中，法制委員會、有關的專門委員會和常委會工作機構應當採取座談會、論證會、聽證會等多種形式，聽取各方面的意見。同時，應當將法規草案印發有關機關、組織和專家徵求意見。經主任會議決定，法規草案可以在報紙或者其他媒體上公布，廣泛徵求公民意見。（3 ）常委會會議審議法規案，應當安排充分發表意見的時間。除了分組會議審議以外，還可以召開全體會議，就法規草案中的主要問題（包括立法的必要性、合法性、可行性）進行深入審議，也可以就某一個問題展開辯論，以利於集思廣益。（4 ）常委會審議法規案時，可以邀請市人大代表列席會議，也可以組織公民旁聽。
（四）關於擱置審議、暫不付表決和終止審議
為了進一步提高市人大常委會審議地方性法規的質量和效率，條例草案規定，常委會會議第一次審議法規案時，專門委員會或者常委會組成人員五人以上認為制定該法規的必要性和可行性等方面存在重大問題，可以提出擱置審議的動議，由主任會議提請常委會全體會議審議後表決，並對擱置審議後的重新啟動程式作了規定。法規案經兩次常委會會議審議後，仍有重大問題需要進一步研究的，由主任會議提出，經全體會議同意，可以暫不付表決，交法制委員會進一步審議。如果重大問題得到解決的，法制委員會可以提出書面建議，由主任會議決定提請常委會會議再次審議。條例草案還規定，法規案擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決而經過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的，由主任會議向常委會報告，對該法規案終止審議。
（五）關於完善常委會會議表決程式
為了使常委會組成人員充分行使民主權利，條例草案規定，在常委會會議期間，常委會組成人員如果對法規草案表決稿的某些或者某個條款有意見，由五人以上聯名，可以提出修正案。同時，對未獲得市人民代表大會或者常委會會議表決通過的法規案，重新提請審議的條件作了規定。
五、關於地方性法規的解釋和其他有關問題
為了加強地方性法規的解釋工作，保證法規的正確執行，條例草案根據1981年6 月全國人大常委會關於加強法律解釋工作的決議，結合本市實際，對地方性法規的解釋權和應由市人大常委會解釋的事項作出規定。應當由市人大常委會進行立法解釋的事項，主要是以下兩種情況：一是地方性法規需要進一步明確具體含義的；二是法規制定後出現新的情況，需要明確適用法規依據的。條例草案還對法規解釋案的提出、擬訂、審議、表決、公布程式和效力等作了相應的規定。可以提出法規解釋要求的主體，主要是指在執法中遇到問題要求市人大常委會對法規作出解釋的國家機關。條例草案還對地方性法規的詢問與答覆的程式作了規定。此外，為了使法規的清理工作經常化、制度化，做到“立、改、廢”相結合，條例草案還規定了地方性法規的清理要求和職責分工。
條例草案和以上說明是否妥當，請大會審議。
審議結果的報告
主席團：
在本次市人民代表大會會議上，各代表團於2 月8 日審議了《上海市制定地方性法規條例（草案）》（以下簡稱條例草案）。代表們認為，制定條例草案，規範市人民代表大會及其常務委員會的地方立法活動，對於提高本市地方立法的質量和效率，推進依法治市，具有重要意義。條例草案經過長時間的研究、起草，經過市人大常委會兩次會議審議修改，比較成熟，內容可行，建議本次會議予以通過。同時，代表們也提出了一些修改的意見。法案委員會於2 月10日上午召開會議，根據各代表團的審議意見，對條例草案進行了審議，提出了修改意見。現在，我就條例草案的修改情況報告如下：
一、修改的主要內容
（一）有的代表提出，在立法活動中，如何加強代表大會對常委會的監督，應當在條例草案的總則中加以規定。法案委員會認為，這條意見反映了代表們對加強法制建設的高度責任感，加強對常委會立法活動的監督，也是代表大會對常委會行使監督權的具體體現。為此，建議在條例草案第三條中增加一款作為第四款：“市人民代表大會有權改變或者撤銷市人民代表大會常務委員會制定的不適當的地方性法規。”同時刪去條例草案第五十四條。（條例草案修改稿第三條）
（二）有的代表提出，條例草案第二十二條第二款關於地方性法規的修改或者廢止程式問題，在條例草案第五十七條中已有規定，且該款的表述不夠確切，建議予以修改。為此，法案委員會建議將該款修改為：“內容單一的地方性法規案，審議時各方面意見比較一致的，由主任會議決定，可以經一次常務委員會會議審議後即交付表決。”這裡所指的“內容單一的地方性法規案”，既包括法規的制定案，也包括法規的部分修改案和法規的廢止案。（條例草案修改稿第二十二條第二款）
（三）有的代表提出，常委會審議地方性法規案時，還應當根據需要，邀請全國人大代表列席會議。為此，法案委員會建議將條例草案第三十條第二款修改為：“常務委員會會議審議地方性法規案，可以邀請本市選舉的全國人民代表大會代表和市人民代表大會代表列席，也可以安排公民旁聽。”（條例草案修改稿第三十條第二款）
（四）有的代表認為，地方性法規的清理應當經常化。為此，法案委員會建議將條例草案第五十六條第一款修改為：“市人民代表大會各專門委員會和常務委員會各工作機構，應當根據各自的職責範圍，適時對有關地方性法規進行清理，提出意見，由常務委員會法制工作機構進行匯總，向主任會議提出清理情況的報告；對法規的內容與法律、行政法規相牴觸，與現實情況不適應，或者與相關法規不協調的，應當提出修改或者廢止的建議。”（條例草案修改稿第五十五條第一款）
此外，根據代表的意見，對條例草案作了多處文字修改，對條序也作了相應調整。
二、需要說明的問題
（一）有的代表提出，條例草案第二十條中有關的專門委員會對本委員會提出的法規案是否也要提出審議意見，未表述清楚，建議予以修改。經研究，有關的專門委員會審議的是主任會議交付審議的法規案，對專門委員會自己提出的法規案，主任會議一般不交付該委員會審議，而直接決定提請常委會會議審議。為此，法案委員會建議對該條不作修改。
（二）有的代表提出，條例草案第三十三條、第三十四條規定了法規案未經表決即終止審議的三種情況，但對提案人是否可以重新提請常委會審議該法規案未作規定，建議予以明確。經研究，條例草案第三十三條、第三十四條對提案人重新提請常委會審議該法規案，並未作禁止性規定，如果提案人認為確有必要制定該法規，且法規案已具備了提請常委會審議的條件，提案人可以按照本條例有關程式規定，重新提請常委會審議。
此外，在審議過程中，有些代表還提出了其他一些積極的意見和建議。由於有些問題在法律、法規中已有規定，可以不在本條例中加以規定；有些問題在《關於〈上海市制定地方性法規條例（草案）〉的說明》中已作了闡述；有些問題尚需要在實踐中探索，逐步加以完善。因此，沒有完全吸收到條例草案中來。
法案委員會已按上述意見對條例草案進行了修改，形成了《上海市制定地方性法規條例（草案）》（修改稿）。
法案委員會建議主席團審議決定，將《上海市制定地方性法規條例（草案）》（修改稿）提請大會審議通過。
以上意見是否妥當，請主席團審議。
在本次市人民代表大會會議上，各代表團於2 月8 日審議了《上海市制定地方性法規條例（草案）》（以下簡稱條例草案）。代表們認為，制定條例草案，規範市人民代表大會及其常務委員會的地方立法活動，對於提高本市地方立法的質量和效率，推進依法治市，具有重要意義。條例草案經過長時間的研究、起草，經過市人大常委會兩次會議審議修改，比較成熟，內容可行，建議本次會議予以通過。同時，代表們也提出了一些修改的意見。法案委員會於2 月10日上午召開會議，根據各代表團的審議意見，對條例草案進行了審議，提出了修改意見。現在，我就條例草案的修改情況報告如下：
一、修改的主要內容
（一）有的代表提出，在立法活動中，如何加強代表大會對常委會的監督，應當在條例草案的總則中加以規定。法案委員會認為，這條意見反映了代表們對加強法制建設的高度責任感，加強對常委會立法活動的監督，也是代表大會對常委會行使監督權的具體體現。為此，建議在條例草案第三條中增加一款作為第四款：“市人民代表大會有權改變或者撤銷市人民代表大會常務委員會制定的不適當的地方性法規。”同時刪去條例草案第五十四條。（條例草案修改稿第三條）
（二）有的代表提出，條例草案第二十二條第二款關於地方性法規的修改或者廢止程式問題，在條例草案第五十七條中已有規定，且該款的表述不夠確切，建議予以修改。為此，法案委員會建議將該款修改為：“內容單一的地方性法規案，審議時各方面意見比較一致的，由主任會議決定，可以經一次常務委員會會議審議後即交付表決。”這裡所指的“內容單一的地方性法規案”，既包括法規的制定案，也包括法規的部分修改案和法規的廢止案。（條例草案修改稿第二十二條第二款）
（三）有的代表提出，常委會審議地方性法規案時，還應當根據需要，邀請全國人大代表列席會議。為此，法案委員會建議將條例草案第三十條第二款修改為：“常務委員會會議審議地方性法規案，可以邀請本市選舉的全國人民代表大會代表和市人民代表大會代表列席，也可以安排公民旁聽。”（條例草案修改稿第三十條第二款）
（四）有的代表認為，地方性法規的清理應當經常化。為此，法案委員會建議將條例草案第五十六條第一款修改為：“市人民代表大會各專門委員會和常務委員會各工作機構，應當根據各自的職責範圍，適時對有關地方性法規進行清理，提出意見，由常務委員會法制工作機構進行匯總，向主任會議提出清理情況的報告；對法規的內容與法律、行政法規相牴觸，與現實情況不適應，或者與相關法規不協調的，應當提出修改或者廢止的建議。”（條例草案修改稿第五十五條第一款）
此外，根據代表的意見，對條例草案作了多處文字修改，對條序也作了相應調整。
二、需要說明的問題
（一）有的代表提出，條例草案第二十條中有關的專門委員會對本委員會提出的法規案是否也要提出審議意見，未表述清楚，建議予以修改。經研究，有關的專門委員會審議的是主任會議交付審議的法規案，對專門委員會自己提出的法規案，主任會議一般不交付該委員會審議，而直接決定提請常委會會議審議。為此，法案委員會建議對該條不作修改。
（二）有的代表提出，條例草案第三十三條、第三十四條規定了法規案未經表決即終止審議的三種情況，但對提案人是否可以重新提請常委會審議該法規案未作規定，建議予以明確。經研究，條例草案第三十三條、第三十四條對提案人重新提請常委會審議該法規案，並未作禁止性規定，如果提案人認為確有必要制定該法規，且法規案已具備了提請常委會審議的條件，提案人可以按照本條例有關程式規定，重新提請常委會審議。
此外，在審議過程中，有些代表還提出了其他一些積極的意見和建議。由於有些問題在法律、法規中已有規定，可以不在本條例中加以規定；有些問題在《關於〈上海市制定地方性法規條例（草案）〉的說明》中已作了闡述；有些問題尚需要在實踐中探索，逐步加以完善。因此，沒有完全吸收到條例草案中來。
法案委員會已按上述意見對條例草案進行了修改，形成了《上海市制定地方性法規條例（草案）》（修改稿）。
法案委員會建議主席團審議決定，將《上海市制定地方性法規條例（草案）》（修改稿）提請大會審議通過。
以上意見是否妥當，請主席團審議。
