驢友備案制

概述

2015年11月17日，陝西省十二屆人大常委會第二十三次會議在西安開幕。《陝西省旅遊條例》（修訂草案修改二稿）等提請會議審議。該草案擬規定，在沒有道路通行的地方或者旅遊景區遊覽路線以外的地方，組織開展穿越山嶺、攀登山峰等具有危險性的健身探險旅遊活動，組織者應當向參與者作出風險提示，並應當提前5日將活動時間、地點、路線、人員名單、保障措施、應急方案等向縣級以上體育行政部門備案。違反該規定的，將受到相應處罰且應承擔民事責任 。

2016年4月1日起《陝西省旅遊條例》正式實施，規定，組織“驢友”穿越秦嶺具有危險性的健身探險旅遊活動，應提前5天備案，否則要處以最高5000元的罰款 。

出台背景

據報導，2015年10月5日，17名驢友擅自進入廣西長灘河自然保護區露營與外界失聯。隨後當地組織上百人，花費十多萬才將17人救出。甚至可以說，凡是有驢友遇險的情況，無不需要政府部門耗費巨大的人力、物力、財力來救援。2012年2月12日，13名濟南驢友從泰山天燭峰景區非遊覽線路進山，兩名驢友在下山過程中離隊走失。當地出動了上千人進行營救，此次搜救，調動了消防、公安、武警、景區工作人員等隊伍力量，日均耗資4萬多元 。因此，要求野外探險組織者提前5日將相關情況備案的做法十分必要，而且，這一規定值得在全國範圍內加以推廣，甚至應上升到國家立法高度。

雖然近兩年中央一直在推行簡政放權，要求政府的歸政府，市場的歸市場，政府儘量少干預市場。但是，要求探險組織者備案的做法不僅不違背簡政放權的初衷，而且是對戶外探險活動進行適當干預的必要措施。如前所述，戶外探險活動均是在正常景區以外進行的，有很多地段屬於高度危險區域，有的地段則屬於禁止進入的保護區。探險者擅自進入已屬違法行為，而進入人跡罕至的區域後，遠遠地超出了政府的預見能力和救援能力。

目的

“驢友備案制度”，根本目的就是希望通過地方立法的方式，對驢友們的徒步、穿越和探險等活動進行引導、規範與約束 。是想提醒驢友要有風險意識，備案不是審批，不是限制探險旅遊。有了備案，一旦發生危險，也便於政府組織營救 。

意義

“旅遊備案制”的意義是顯而易見的，正如有資深救援人士所說，有了旅遊備案制，一旦驢友在外出徒步、探險過程中遭遇意外，至少有關部門和救援組織能夠提前知道驢友們的出行線路、出行人數、要去的地方等等。把這些信息綜合起來，政府部門和救援組織就能分析制定出最佳救援方案，比如確定最短的救援路線，縮短救援時間，提高救援成功的機率等等。

所以說，旅遊備案制不管對於救援部門還是廣大驢友，都是一件好事，尤其是對於驢友們來說，在自己身陷困境的時候，救援部門是否能夠制定科學合理的救援方案，直接關係到他們的身體健康、生命安危，意義重大，必須得到應有的重視才行。與此同時，如果驢友的行動沒有按照規定進行備案，一旦被發現，就會面臨罰款等處罰，這也會反過來督促驢友積極進行備案，符合自身利益。

爭議

一個基本常識是，不受限制的自由最終得不到自由，權利只有作出部分讓渡，才能更好的獲得保障。野外探險是一項風險極大的活動，除了要遵循相應的技術規範外，還應有一定的條件約束。在這方面，國內的法律並不健全，相應規定涵蓋的範圍較窄。比如2007年9月4日，國家旅遊局公布的《旅遊資源保護暫行辦法》第二十條規定，嚴禁任何單位和個人在未經開發的旅遊資源區域開展旅遊經營活動。在以上區域開展科學研究、體育運動、探險等非贏利活動，應提前向所在地旅遊行政管理部門報告備案，包括活動目的、人數、停留天數、相應聯繫方式及預採取的旅遊資源保護措施等內容。如此看來，“備案”實則有法可依，只是規定的面相當窄，在具體落實上存在極大缺陷。

專家觀點

李冰潔：近年來，驢友“出事”的案例不少。遇到這種事，政府組織力量救援雖是分內職責，但往往由於“事發突然”，救援隊伍並不清楚驢友的探險線路、人員情況等，救援顯得被動、盲目，甚至也增大了救援隊伍的危險。所以，適當規範驢友探險，並非“多此一舉”。

劉勛：備案制的初衷不錯，但也可能會讓驢友們擔心行程被干涉，還會讓探險旅遊者在真正遭遇無法克服的困難時，對是否求助顧慮重重。比如若是因為私自改變路線或延長時間導致遇險，必然擔心求助政府部門營救之後的處罰，導致求助決心搖擺不定而釀成悲劇。這就將起到反作用。

木須蟲：備案制度考驗的並不只是“驢友”的自覺，而是與戶外探險旅遊相關的職能部門的作為與能力，能夠推動風險的預防和風險救援準備的前置。所以，建立備案制度，違反制度給予處罰不是目的。在強調“驢友”責任的同時，相關部門圍繞備案制度如何提升服務，也應當作出明確的規定，增強“驢友”信息報備的保障感。

媒體觀點

既然初衷就只是個警示條款，如何備案、如何處罰等細節上的含糊，也就在意料之中。現在只不過是有現實案例，證實了當初條例中的“漏洞”。要在制度上修復漏洞其實不難，比如罰款主體當時沒明確到底是體育行政部門還是旅遊行政部門，現在當然可以補充規定，但不管明確由誰來收，都繞不開當初的問題——不備案的人誰去查？不可能有那么多人力一一盯住所有的驢友，最後就只能“選擇性執法”，只罰那些出了事而又被發現事先沒備案的。

由此可見，備案制度能否被尊重，光靠完善罰款細則是不夠的，關鍵是怎樣調動起驢友的主動意識。不可否認，愛玩穿越的驢友，通常都是追求不斷突破常規的一群人，他們不願意被束縛，害怕備案了後自己的行為受干涉。比如，一旦穿越過程中臨時改變線路，會不會就算違規呢？這些細節顧慮都會成為驢友去備案的思想阻力。要化解顧慮，需要儘可能讓旅遊者意識到，備案就像“免費投保”，利多弊少。

首先備案要做到名副其實，只是作為檔案留存，而不是變成事先的審批管制。對於驢友的備案信息，只要沒有特殊情況發現，就應該秉持最少干預原則，不因為備案而對驢友的穿越有任何不該有的干涉。

其次，要讓驢友感受到備案的“好處”。前些年很多地方都出現過驢友遇險求救的情形，有時候救援需要付出很大的人力、物力成本，這些成本該由誰均攤，尤其是獲救的驢友要不要付費，一直存在爭議。未來或許可以考慮和備案制度有所“綁定”，那些備案過的驢友如果遇險求救，可以不交或者少交費用，而那些不願備案的驢友，除了罰款之外，在救援費用上，也應該多承擔一些。因為信息不透明，本身會給救援提升難度，可能消耗更大的成本。

穿越總是有風險的，對驢友們的冒險精神，社會也不妨多一些理解和尊重。所以罰款肯定不是目的，制度的改進或者輿論每一次的探討，其實也都是一次善意的提醒：驢友們的冒險精神、突破精神值得敬佩，但備案給自己多留一條後路，不是壞事。