根據《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規定，非法占用農用地罪，是指違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的行為。根據<全國人大常委會關於《中華人民共和國刑法》第三百四十二條的解釋>“違反土地管理法規”，是指違反土地管理法、森林法、草原法的法律以及有關行政法規中關於土地管理的規定。
基本介紹
- 中文名：非法占用農用地罪
- 構成：客體要件、客觀要件
- 客體要件：國家的耕地管理制度
- 客觀要件：本罪
- 遵循原則：主客觀相統一原則
構成,客體要件,客觀要件,主體要件,主觀要件,認定,犯罪對象,行為特徵,數量較大,大量毀壞,區分,處罰,案例,案由,量刑,解釋,刑法,問題,
構成
本罪的構成應當遵循“主客觀相統一原則”，從客體要件、客觀要件、主體要件和主觀要求四個方面加以把握。
客體要件
本罪侵犯的客體是國家的耕地管理制度。
作為一個古老的農業大國，耕地是我國最重要的自然資源。然而中國人均只有耕地約1.3畝，僅相當於世界人均耕地4.1畝的1/3.耕地的貧乏已成為制約中國經濟發展的重要因素之一，嚴加保護耕地是擺在中國人民面前的重要任務，也是每個公民的重要職責。中國《憲法》第10條規定：“城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定居於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留區、自留山，也展於集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用。任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”中國《土地管理法》第3條規定：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當採取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法占用土地的行為。”由於《憲法》和《土地管理法》明確規定了土地（含耕地在內》的所有權屬於國家或集體，禁止任何單位或個人非法占用耕地。但是，任何單位或個人可在不違反有關耕地保護管理制度和通過正常的審批程式的前提下，依法占有耕地，享受對耕地的使用權，並接受國家的統一管理和監督。所謂耕地的保護制度，則是指我國《憲法》、《土地管理法》及其實施條例等一系列有關耕地的行政性管理法規的總稱。
本罪的對象是耕地資源。耕地資源分為已開墾的已耕地和尚未開發利用的後備耕地。已開墾的耕地包括熟地、當年新開荒地、連續撂荒未滿3年的耕地、當年的休閒地、以種植農作物為主並附帶其他作物的土地和沿海沿湖地區圍墾利用的海塗湖田等。根據1998年12月27日《基本農田保護條例》第10條對屬於基本農田所包含的耕地範圍分別是：國務院有關主管部門和縣級以上地方人民政府批准確定的糧、棉、油生產基地內的耕地；有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計畫以及可以改造的中、低產田；蔬菜生產基地；農業科研、教學實驗田。
客觀要件
本罪在客觀方面表現為違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的行為。
違反土地管理法規，是指違反了《土地管理法》、中國全國人大常委會《關於修改（中華人民共和國土地管理法）的決定》、《土地管理法實施條例》、《土地復墾規定》、《關於制止農村建房用地的緊急通知》和《基本農田保護條例》、《國家建設徵用土地條例》、《中華人民共和國水土保持法》和《中華人民共和國農業法》等等與土地管理相關的法規。《土地管理法》第20條規定，各級人民政府應當採取措施，保護耕地，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、鹽漬化、水土流失，制止荒廢和破壞耕地的行為。國家建設的鄉（鎮）村建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
非法占用耕地，是指未經法定程式審批、登記、核發證書、確認土地使用權，而占用耕地的行為。非法占有耕地行為通常表現為：其一，未經批准占用耕地，即未經國家土地管理機關審理，並報經人民政府批准，擅自占用耕地的；其二，少批多占耕地的，即部分耕地的占用是經過合法批准的，但超過批准的數量且多占耕地的數量較大的；其三，騙取批准而占用耕地的，主要是以提供虛假檔案、謊報用途或借用、盜用他人的名義申請等欺騙手段取得批准手續而占用耕地，且數量較大的。
改作他用是指改變耕地的種植用途而作其他方面使用，諸如開辦企業、建造住宅、築路、採石、採礦、采土、采河，傾倒廢物等。
非法占用耕地數量較大且造成耕地大量毀壞結果的，是非法占用耕地罪的必備要件。至於數量較大的具體標準，法律沒有明文規定，根據《土地管理法》對土地的徵用或使用所作的詳細規定：徵用基本農田、基本農田以外的耕地超過35公項、其他土地超過70公項的，由國務院批准；徵用上述規定以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批准，並報國務院備案。如果違反上述有關土地管理的審批程式或所規定的數量而多徵用、使用耕地的行為，就是違反土地管理法的非法占用耕地的行為。司法實踐中也可根據當時當地耕地面積的大小、質量優劣的狀況等情況綜合衡量非法占用耕地的數量是否較大。“造成耕地大量毀壞”，是指非法占用耕地導致耕地種植功能基本喪失，如造成土地板結、沙化、鹽漬化、水土嚴重流失、土壤肥力消失等。
主體要件
本罪的主體既可以是自然人，也可以是單位。
自然人非法占用耕地，主要是指凡年滿16周歲，具備刑事責任能力的實施了非法占用耕地行為的自然人。根據《土地管理法》第62條的規定，農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批准；其中，涉及占用農用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批准。凡違反該程式私自占用數量較大耕地的居民均可構成本罪的主體。
單位非法占用耕地，主要是指單位在國家建設用地、本單位發展建設和鄉（鎮）村建設用地過程中，違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的行為。這裡的單位，既包括國有的公司、企業、事業單位，也包括集體所有的公司、企業、事業單位以及合資或獨資、私人所有的公司、企業以及國家各級權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關和人民團體和社會團體。至於土地管理機關侵權或越權審批占用耕地的，無權審批或無權發放使用證的機關批准占用耕地或有權審機關超越許可權、職權批准占用耕地且數量較大的，通常視為單位構成非法批准徵用、占用土地罪，而不以本罪論。
主觀要件
本罪在主觀方面表現為故意。即明知占用耕地改作他用的行為違反土地管理法規，而且對於占用耕地改作他用會造成大量耕地被毀壞的結果也是明知的。明知自己的行為會發生危害社會的結果，仍然希望或者放任結果的發生，在主觀上為故意。行為人非法占用耕地的動機多種多樣，但不影響本罪的成立。
認定
我國《刑法》第三百四十二條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處罰金。
犯罪對象
根據全國人大的相關解釋，本罪的犯罪對象包括耕地、林地、草地、養殖水面、濕地等，只要違反土地管理法、森林法、草原法的法律以及有關行政法規中關於土地管理的規定，都可以構成本罪。
行為特徵
根據最高人民法院《關於審理破壞土地資源刑事案件具體套用法律若干問題的解釋》，改變被占用土地用途，是指行為人違反土地利用總體規劃或者計畫，未經批准或者騙取批准，擅自將耕地、林地等農用地改為建設用地或者改為其他用途的情況。
數量較大
依照《破壞土地的解釋》，①非法占用並毀壞防護林地、特種用途林地數量分別或者合計達到五畝以上；②非法占用並毀壞其他林地數量達到十畝以上；③非法占用並毀壞本條第（一）項、第（二）項規定的林地；④非法占用並毀壞本條第（一）項、第（二）項規定的林地，其中一項數量達到相應規定的數量標準的百分之五十以上，且兩項數量合計達到該項規定的數量標準。數量分別達到相應規定的數量標準的百分之五十以上，屬於“數量較大”。
大量毀壞
刑法和司法解釋中規定，非法占用農用地“數量較大”和造成農用地“大量毀壞”才構成犯罪，這裡所指的“大量”應當認為在“數量較大”的範圍之內，因此只要達到“數量較大”既可視為是“大量”毀壞。
區分
本罪與非法轉讓、倒賣土地使用權罪的界限
本罪與非法轉讓、倒賣土地使用權罪都是與土地管理有關的犯罪。二者的不同在於：
（1）客體不同。本罪侵害的是國家對土地特別是耕地進行保護的管理制度；而非法轉讓、倒賣土地使用權罪侵害的則是國家對土地使用權合法轉讓的管理制度。
（2）犯罪客觀方面不同。非法占用耕地罪是結果犯，表現為違反土地管理法規，非法侵占耕地，數量較大，造成大量耕地毀壞的行為。非法轉讓、倒賣土地使用權罪則是情節犯，表現為違反土地管理法規，實施了非法轉讓、倒賣土地使用權，情節嚴重的行為。其中非法轉讓土地使用權，是指以買賣以外的其他形式非法轉移土地使用權的行為，也即未按國家法律規定程式辦理徵用或者劃撥手續的行為，或者末按規定許可權辦理審批手續的土地轉讓的行為。倒賣土地使用權，包括毫不掩飾和明碼標價地將土地賣給他人，而收取價款和以某種形式掩蓋其土地買賣的實質而將土地賣給他人的兩種行為方式。
本罪與非法批准徵用等罪的界限
非法占用農用地罪、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪的界限：
此三罪相同之處都是與土地資源有關；並且在主觀方面均表現為故意。
不同之處表現為：
（1）侵害的客體不同。非法占用耕地罪的客體是對耕地的法律保護制度；而非法批准徵用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪所侵害的客體均為國家機關工作人員職務行為的廉潔性和正當性。
（2）客觀方面不同。非法占用耕地罪在客觀上表現為違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的行為，而非法批准徵用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪在客觀上都表現為徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權。通常表現為弄虛作假，欺上瞞下，掩蓋事實真相；或違反《土地管理法》等有關土地管理法規中關於批准徵用、占用土地以及出讓土地使用權的規定，不正確地行使批准徵用、占用土地或者出讓國有土地使用權的職權。
（3）主體不同。非法占用耕地罪的主體是一般生體，而非法批准徵用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪的主體是特殊主體，即國家機關工作人員。
處罰
犯本罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處罰金。
案例
案由
2008年7月初，被告人程衛群以開辦養雞場為由，與村委會簽訂了林地承包契約。在未經林業主管部門批准的情況下，被告人擅自僱請他人在婺源縣紫陽鎮向陽村委會金家蓮村小組和楊坑村委會香坑口二組所屬的楓樹塢山場，用挖土機、推土機等工程設備將承包的林地損毀並推平。經婺源縣林業部門到現場勾繪測算，被告人程衛群非法占用林地總計23.4畝，其中國家公益林15畝。2008年9月22日，程衛群到縣公安局投案自首。婺源縣人民檢察院以被告人程衛群涉嫌非法占用農地罪提起公訴。
量刑
法院開庭審理後認為，被告人程衛群違反土地管理法規，未經主管部門批准非法占用林地，改變被占林地用途，占用林地面積較大，造成林地大量毀壞，其行為已構成非法占用農用地罪。但考慮到案發後，程衛群能主動自首，並且認罪態度較好，可以依法從輕處罰，遂作出上述判決。
此類犯罪屬於新類型案件，是2001年《中華人民共和國刑法修正案（二）》施行以來，婺源法院審結的首例非法占用農用地案。修正案將1997年刑法中的“非法占用耕地”中的“耕地”修正為“耕地、林地等農用地”，擴大了本罪的犯罪對象，也擴展了本犯罪行為侵犯的客體，更有利於保護生態資源和有利於懲罰非法占用農用地的犯罪行為。
2008年11月13日，婺源縣人民法院一審以非法占用農用地罪判處被告人程衛群有期徒刑一年，緩刑二年，並處罰金5000元的刑事判決，已發生法律效力。
江西省德興市銀城鎮居民胡某、王某為建養殖場和自住房，非法占用農用地11.35畝，造成農用地大量毀壞。近日，法院以非法占用農用地罪判處胡某、王某拘役六個月，並處罰金5000元。
2010年1～4月，胡某夥同趙某(另案處理)先後從德興市泗州鎮某村民小組購買該村集體自留地一塊，從村民程某處購買耕地一塊，從村民饒某處購買菜地一塊。隨後，王某受胡某及趙某僱請，用八輪貨車拉了一百多車廢土傾倒於該三塊地，並將其連同澆灌用的三條水溝及道路全部覆蓋。後王某僱請鏟車司機宋某將該三塊地推平整，從而形成一塊面積為5565平方米的土地。
2010年5月17日，胡某、王某又從德興市新南居村民吳某處購買到一塊面積為2151平方米的耕地，也進行了平整，並開始在該地上建房。後因國土部門執法，二人新建的兩幢房屋僅下好基腳後停工。
經上饒市國土資源局現場勘察，以上兩處土地總計11.35畝，均已填埋風化石，深度48～80厘米，部分土地已興建鋼筋混凝土房屋結構，耕作層已遭破壞，上述耕地確已無法耕種。
法院認為，胡某、王某違反土地管理法規，非法占用耕地11.35畝，數量較大且造成耕地大量毀壞，已構成非法占用農用地罪。遂依法作出上述判決。
解釋
最高人民法院樓於審理破壞土地資源刑事案件具體套用法律若干問題的解釋》(2000.6.19 法釋〔2000〕14號)
第三條違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規定，以非法占用耕地罪定罪處罰：
(一)非法占用耕地“數量較大”，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上。
(二)非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、採石、採礦、取上、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。
第八條單位犯非法轉讓、倒賣土地使用權罪、非法占有耕地罪的定罪量刑標準，依照本解釋第一條、第二條、第三條的規定執行。
第九條多次實施本解釋規定的行為依法應當追訴的，或者一年內多次實施本解釋規定的行為未經處理的，按照累計的數量、數額處罰。
刑法
非法占用農用地罪，是指違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途、數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的行為。
刑法第三百四十二條 違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處罰金。
刑法第三百四十六條 單位犯本節第三百三十八條至第三百四十五條規定之罪的，對單位判處罰金，並對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照本節各該條的規定處罰。
問題
一、關於農用地及農用地類別
所謂農用地是指直接用於農牧業生產的土地，包括耕地、園地、林地牧草地及其他農用地。耕地是指種植農作物的土地，包括熟地、新開發復墾整理地、休閒地、輪歇地、草田輪作地;以種植農作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;平均每年能保證收穫一季的已墾灘地和海塗，耕地中還包括南方寬小於1米，北方寬小於2米的溝、渠、路和田埂。園地是指種植以採集果、葉、根莖等為主的集約經營的多年生木本和草本作物(含其苗圃)，覆蓋度大於50%或每畝有收益的株數達到合理株數70%的土地。包括果園、桑園、茶園、橡膠園和其他園地。林地是指生長喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林的土地。包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃，但不包括居民點綠地，以及鐵路、公路、河流、溝渠的護路、護岸林。牧草地指生長草本植物為主，用於畜牧業的土地。包括天然草地、改良草地、人工草地。其他農用地指上述耕地、園地、林地、牧草地以外的農用地，包括畜禽飼養地、設施農牧業用地、農村道路、坑塘水面、養殖水面、農田水利用地、田坎、曬穀場等用地。
農用地的確定和類別劃分是根據土地的土質狀況，氣候、灌溉條件及農牧業生產適應性，兼顧農牧業生產的效益狀況而形成的相對合理的土地利用分類。其分類的主要依據是土地的自然屬性，同時國家在實現在管理職能時，根據社會經濟發展需要適當調整或規劃部分土地為非農用地，是依法改變土地用途的行為。
二、何為非法占用農用地
從人類歷史的發展過程看，最初人們總是選擇自然條件相對較好的地域作為方便汲取生存資源的福地，而自然條件越好的地方，生產活動越是容易且活躍，最終因經濟發達最後形成小集市——現代城市的雛形。這些自然條件好的地方也是最適合農牧業生產的，這就形成了城市發展和農牧業生產的衝突，這就需要政府的管理和規劃以及經過法定程式審批地占用農用地。因此，我們認為，凡未經政府主管部門審批，或雖經審批但批此地用彼地，批少用多，批此類非農牧業用途而實用於彼類非農牧業建設用途，或批為臨時用地而長期占用的均是非法占用農用地的行為。同時還應包括未經批准的租賃土地或以土地投資入股、合作經營及用土地作抵押借貸資金進行其他經營活動等方式的占地行為。
三、如何理解“改變被占有土地用途，造成農用地毀壞的”
所謂改變土地用途是指本為農用地，行為人在占用後作為非農牧業用途使用，如2000年6月16日最高人民法院通過的《關於審理破壞土地資源刑事案件具體套用法律若干問題的解釋》中所規定非法占用耕地(後修改為農用地)建窯、建墳、建房、挖沙、採石、採礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農牧業建設。由此我們理解改變土地用途，仍用於農牧業用途，則不屬刑法意義上的改變土地用途，如把種植糧食作物的土地改作種植疏菜或果樹，是屬於土地經營者自主經營範圍內的事。又如把一般耕地改作種植牧草，用於畜牧、畜禽養殖，仍是屬於用於農牧業生產。再如，占用農用地建設灌溉用的水利設施，其中不免有建房，圈地情形，卻不屬於本條罪所規定的占用農用地情形。但是如把種植糧食作物或其他經濟作物的土地改作種植草坪或園林，用於體育設施或其他休閒娛樂目的甚或以營利為目的，經營非農牧業項目，就屬於將土地改作他用。這在表現上看似仍種植的是草或樹，但使用土地的目的是非農牧業的，即是將農牧業用地改作他用了。比如有的地方把農用地改作高爾夫球場，又有一些地方為了所謂政績，建設一些形象工程或人造景觀，就屬於這種情況。又如非法占用林地用於建設避暑山莊。
農用地的毀壞，我們認為，農用地的基本用途是用來種植或養殖，一旦這種種植或養殖的功能喪失或土地的種植或養殖能力明顯下降，就是對於農用地的毀壞，至於是永久性毀壞或是或可恢復地毀壞，不影響毀壞農用地結果的這一成立。如有的企業隨意占用農用地(包括土地、坑塘水面、養殖水面、農田水利設施)用於排泄、傾倒工業廢棄物，這就可能使被占用農用地污染，喪失種植或養殖能力，造成土地的永久性毀壞。又如最高人民法院《關於審理破壞土地資源刑事案件具體套用法律若干問題的解釋》中所規定非法占用耕地(後修改為農用地)建窯、建墳、建房、挖沙、採石、採礦、取土的也是造成被占用農用地毀壞恢復難度較大或恢復成本較高。
有的人認為，被占用農用地是否被毀壞，看能否恢復，如能夠恢復，則不認為是被毀壞。筆者不同意這一觀點，首先，非法占用農用地罪，是屬於結果加重犯，一旦未經審批占用農用地的行為一經發生，非法占用農用地的性質即已確定，如數量較大，且造成被占用農用地嚴重毀壞，就成立本罪。比中有人非占用農用用於開辦駕駛員訓練學校，雖未污染土地，但因車輛的長期反覆軋壓，已使土壤嚴重板結，喪失耕種條件，雖恢復需花費一定代價，但農用地的毀壞結果已經發生，非法占用農用犯罪即成立。就如同故意傷害罪，傷害行為一經實施完畢，且造成被害人輕傷以上的，無論被害人的傷是治癒還是因不治而死亡的，均成立故意傷害罪。同理，在非法占用農用地案件中，土地的被毀壞程度和復耕成本的大小只是量刑的情節之一，並不影響本罪的成立。
四、關於農用地類別確定依據、是否毀壞及毀壞程度的界定
土地類別的確定，主要是依據土壤狀況和農牧業生產效益，同時考慮社會經濟發展需要，由政府土地主管部門劃定的。這既是土地利用的規劃，也是我們辦理土地違法犯罪案件的依據。從理論角度講，每一塊土地其土壤狀況都有一個最適合的作物類型，這是土壤的自然屬性決定的，同時人們為了追求經濟利益的最大化，可能在某個時期改種其他雖不是土地最適合但投入產出比最大的農作物，這又取決於人的社會屬性，這就是土地的利用現狀。我們認為事物的自然屬性是相對穩定的，而社會屬性則是可變的。因此，在辦理非法占用農用地案件時，土地的類別確定，應當主要依據土地主管部門確定的規劃圖，而不應將土地的利用現狀作為依據。
那么，如何界定土地的類別和是否毀壞以及由誰來界定土地的類別和是否毀壞呢?我們認為，首先，土地類別是由土地規劃部門確定的，在辦理非法占用農用地案件時，就應當由土地主管部門來作出結論。其依據也只能是土地利用規劃圖，而非土地利用現狀圖或變更圖等。
土地是否被毀壞了呢?這純屬土地自然屬性範疇。土地被毀壞有多種形式，建窯、建墳、建房、挖沙、採石、採礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農牧業建設等等。其中挖沙、採石、採礦、取土可能造成耕作層喪失，土壤沙化，排放污水或其他工業廢水可能造成土壤鹽鹼化或酸化，這本身也是一種土地的污染，同時堆放固體廢棄物既可能造成土地污染，也可能造成土壤的板結，進行其他非農牧業建設因其所進行的建設可能造成土地的不同類型的毀壞等等。這多種形式的毀壞農用地的行為，對農用地的利用造成的影響可能是土地根本無法耕種，或造成土地的種植或養殖能力嚴重下降。使農牧業和林業生產遭受重大損失。這種毀壞即包括永久性毀壞或毀壞以後恢復成本非常高昂，也包括可恢復性毀壞。這就需要有關專業人士作化驗或評估。所以我們認為，應當由農牧業科技人員或機構通過科學手段取得相關數據並作出土地是否毀壞的結論，或對土地的毀壞可能使農牧業生產或林業生產嚴重減產或遭受的損失情況進行評估。土地是否毀壞、能否恢復以及恢復的成本都將是此類案件量刑處理時的主要依據。
總之，我們認為，在當前經濟大發展的形勢下，打擊非法占用農用地犯罪是貫徹科學發展觀和可持續發展的重要方面。這類新罪名案件在具體執法過程中的遇到的新問題，需要我們不斷探索，才能有力有效地打擊這類犯罪，真正實現科學發展和可持續發展。
