《關於深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》是國家發展改革委、財政部發布的檔案。
基本介紹
- 中文名：關於深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見
- 頒布時間：2019年10月19日
- 發布單位：國家發展改革委、財政部
- 發布文號：發改農經〔2019〕1645號
意見通過,意見印發,意見全文,內容解答,
意見通過
2019年7月24日下午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習近平主持召開中央全面深化改革委員會第九次會議並發表重要講話。會議審議通過了《關於深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》。
意見印發
國家發展改革委 財政部關於印發《關於深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》的通知
發改農經〔2019〕1645號
各省、自治區、直轄市人民政府，中央和國家機關有關部門：
《關於深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》已經中央全面深化改革委員會會議審議通過，現印發給你們，請結合實際認真貫徹落實。
國家發展改革委
財 政 部
2019年10月19日
意見全文
關於深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見
農村公共基礎設施包括農村水電路氣信以及公共人居環境、 公共管理、公共服務等設施，是促進農村經濟社會持續健康發展 的重要支撐，是推進鄉村全面振興的重要基礎。為深化農村公共 基礎設施管護體制改革，現提出如下意見。一、總體要求
（一）指導思想以習近平新時代中國特色社會主義思想為 指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊 圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰 略布局，按照黨中央、國務院決策部署，堅持農業農村優先發展 總方針，以實施鄉村振興戰略為總抓手，以推進城鄉融合發展為 目標，在全面補齊農村公共基礎設施短板的同時，改革創新管護 機制，構建適應經濟社會發展階段、符合農業農村特點的農村公 共基礎設施管護體系，全面提升管護水平和質量，切實增強廣大 農民民眾的獲得感、幸福感和安全感。
（二）基本原則——城鄉融合、服務一體。堅持城鄉融合發展，逐步建立健全城 鄉公共基礎設施一體化發展機制，實現城鄉公共基礎設施統一規 劃、統一建設、統一管護。——政府主導、市場運作。在強化政府責任的同時，充分發揮市 場作用，引入競爭機制，鼓勵社會各類主體參與農村公共基礎設 施管護。——明確主體、落實責任。按產權歸屬落實農村公共基礎設施管 護責任，統籌考慮政府事權、資金來源、受益群體等因素，合理確定管護主體，保障管護經費。——因地制宜、分類施策。根據各地區經濟社會發展水平和不同 類型農村公共基礎設施特點，科學制定管護標準和規範，合理選擇管護模式，有序推進管護體制改革。——建管並重、協同推進。按照“建管一體”的要求，堅持先建 機制、後建工程，統一謀劃農村公共基礎設施建設、運營和管 護，建立健全有利於長期發揮效益的體制機制。
（三）主要目標到 2025 年，政府主導、多方參與、市場運 作的農村公共基礎設施管護體制機制初步建立，管護主體和責任 明晰，管護標準和規範健全，管護經費較好落實，管護水平和質 量顯著提升。到 2035 年，城鄉一體化管護體制基本健全，權責明 確、主體多元、保障有力的長效管護機制基本形成，農村各類公 共基礎設施管護基本到位。
二、建立明晰的管護責任制度（四）落實地方政府主導責任。縣級政府是農村公共基礎設 施管護的責任主體，鄉鎮政府履行屬地管理職責，省、市級政府 應為縣級政府履行責任創造有利條件。地方各級政府要在明確財政事權、支出責任和各類設施所有權、經營權、管理權的基礎 上，按照中央與地方財政事權和支出責任劃分改革要求，編制農 村公共基礎設施管護責任清單，明確管護對象、主體和標準等， 建立公示制度。（各地方政府負責）
（五）壓實行業主管部門監管責任。各級行業主管部門對農 村公共基礎設施管護負有監管責任，要按照部門職責分工，加快 制定本領域農村公共基礎設施管護制度、標準和規範，明確管護 目標、質量要求、管護方法、操作規程及應急保障機制等，加強 培訓和監督管理，不斷提高農村公共基礎設施管護水平。建立農 村公共基礎設施管護評價體系，推進管護信息化、智慧化，促進 各類設施安全有效持續使用。（教育部、工業和信息化部、民政 部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、文化 和旅遊部、國家衛生健康委、應急管理部、廣電總局、體育總 局、國家能源局、國家林草局、國家郵政局等部門按職責分工負 責）
（六）充分發揮村級組織作用。村級組織對所屬公共基礎設 施承擔管護責任。對於應由村民自治組織承擔管護責任的公共基 礎設施，如委託村民、農民合作社或者社會力量等代管的，村民 自治組織要承擔監督責任。（各地方政府負責）
（七）強化運營企業管護責任。供水、電力、燃氣、通信、 郵政等設施運營企業應落實普遍服務要求，全面加強對所屬農村 公共基礎設施的管護，自覺接受政府、村民自治組織和村民監督，確保所屬農村公共基礎設施穩定運行。學校（幼稚園）、醫 院（衛生院）、養老院等農村公共服務供給單位應承擔所屬設施 管護責任。（教育部、工業和信息化部、民政部、住房城鄉建設 部、水利部、農業農村部、國家衛生健康委、廣電總局、國家能 源局、國家郵政局等部門按職責分工負責）
（八）落實受益者責任。廣大農民民眾是農村公共基礎設施 的直接受益主體，應增強主動參與設施管護的意識，自覺繳納有 償服務和產品的費用。探索建立農村公共基礎設施使用者管理協 會，鼓勵採用“門前三包”、黨員責任區、文明戶評選等形式， 引導農民參與村內道路、垃圾收集處理設施和公共綠地等的管 護。（各地方政府負責）
三、健全高效的分類管護機制（九）完善非經營性設施政府或村級組織管護機制。沒有收 益的農村公共管理和公共服務設施、綠化設施、道路等非經營性 基礎設施，按照權屬關係，由地方政府或村級組織負責管護。鼓 勵地方政府逐步由直接提供管護服務向購買服務轉變，採用多種 形式，有序引導社會力量參與管護。鼓勵集體經濟實力強的村對 所屬各類農村公共基礎設施實行統一管護。鼓勵地方設立公益性 管護崗位，優先從貧困戶中聘請管護員，負責村屬公共基礎設施 日常巡查、小修、保潔等管護工作。（各地方政府負責）
（十）健全準經營性設施多元化管護機制。經營收益不足以 彌補建設和運營成本的準經營性設施，按照權屬關係，由運營企業、地方政府或村級組織負責管護。地方政府和經濟實力強的村 根據實際情況對運營企業予以合理補償，運營企業應控制成本、 提高效益。（各地方政府負責）
（十一）創新經營性設施市場化管護機制。經營收益可以彌 補建設和運營成本的經營性設施，由運營企業自行或委託第三方 管護。地方政府應完善相關支持政策，鼓勵各類企業、專業機構 從事運營管護。鼓勵運營企業與村級組織開展管護合作，聘用村 民參與管護。（工業和信息化部、住房城鄉建設部、交通運輸 部、水利部、廣電總局、國家能源局、國家郵政局等部門和各地 方政府按職責分工負責）
（十二）梯次推進公共基礎設施城鄉一體化管護。通過統一 管護機構、統一經費保障、統一標準制定等方式，將城市公共基 礎設施管護資源、模式和手段逐步向農村延伸。各地區要結合當 地實際，確定公共基礎設施城鄉一體化管護的設施類別、工作路 徑和時間表。東部沿海發達地區、中西部省會城市等具備條件的 地區，應率先實現城鄉一體化管護。（各地方政府負責）
四、完善相關的管護配套制度（十三）健全農村公共基礎設施產權管理制度。結合農村集 體產權制度改革，研究制定管理辦法，推動各類農村公共基礎設 施確權登記頒證，確權登記頒證成果納入縣級相關信息平台，實 行信息化、動態化管理。農村公共基礎設施由財政資金投入建設 的，產權歸承擔項目實施責任的地方政府或其授權部門所有；明 劃歸村級組織或由村級組織通過自主籌資籌勞以及接受政府補 助、社會捐助等興建的，產權歸村級組織所有。由企事業單位投 資興建的電力、燃氣、通信、郵政等經營性公共基礎設施，產權 歸投資主體所有。（各地方政府負責）
（十四）建立設施建設與管護機制同步落實制度。按照城鄉 融合發展的要求，結合縣域國土空間規劃、村莊規劃以及其他專 項規劃，合理布局和建設農村公共基礎設施，通盤考慮設施建設 和運營維護。在項目規劃設計階段，要明確設施管護主體、管護 責任、管護方式、管護經費來源等。在項目竣工驗收時，同步驗 收管護機制到位情況。（各地方政府負責）
（十五）建立市場化專業化管護制度。制定完善鼓勵社會資 本和專業化企業有序參與農村公共基礎設施管護的政策措施，保 障管護主體合理收益，形成多元化管護格局。將從事農村公共基 礎設施管護的社會主體統籌納入政府購買服務承接主體範圍。對 於農村公路、供水、垃圾污水處理等設施，可探索通過出讓冠名 權、廣告權等方式，引入專業化企業進行管護。支持有條件的地 方政府將城鄉基礎設施項目整體打包，實行一體化開發建設管 護。（各地方政府負責）
五、最佳化多元的資金保障機制（十六）加快建立政府投入穩定增長機制。中央統籌考慮地 方實際和發展需要，加大一般性轉移支付力度，由地方按規定統 籌用於農村公共基礎設施管護補助，並向貧困地區、少數民族地區、革命老區、邊境地區等傾斜。地方各級政府要依據管護責 任、規模和標準，建立城鄉一體化的公共財政預算支出體制，將 應由政府承擔的農村公共基礎設施管護費用納入本級政府預算。有條件的地方對集體經濟薄弱、籌措資金困難的村，適當予以補 助。（財政部和各地方政府按職責分工負責）
（十七）拓寬管護經費來源渠道。調整完善土地出讓收入使 用範圍，加大對農村公共基礎設施管護的投入力度。農村集體經 營性建設用地入市收益，安排一定比例用於農村公共基礎設施管 護。規範運用政府和社會資本合作模式，努力開拓市場化籌資渠 道。村級組織可通過提取公益金、村民“一事一議”制度等，積 極籌措管護資金。探索開展農村公共基礎設施災毀保險。（財政 部、自然資源部、農業農村部、中國銀保監會等部門和各地方政 府按職責分工負責）
（十八）完善使用者付費制度。正確處理好使用者合理付費 與增加農民支出的關係，逐步完善農村準經營性、經營性基礎設 施收費制度。逐步理順農村公共基礎設施產品、服務價格形成機 制，充分考慮成本變化、農戶承受能力、政府財政能力等因素， 合理確定和調整價格水平，逐步實現城鄉同網同質同價。具備條 件的，促進價格由市場形成。（各地方政府負責）
六、保障措施（十九）加強組織領導。各地要充分認識深化農村公共基礎 設施管護體制改革的重要意義，把加強農村公共基礎設施管護工 — 8 — 作擺上重要議事日程，創新管護體制機制，合理把握改革節奏力 度，確保各項措施平穩有效落地落實。各行業主管部門要按照職 責分工，制定實施方案，細化配套措施，加強跟蹤評估，支持和 指導地方相關企業做好改革工作。（教育部、工業和信息化部、 民政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、 文化和旅遊部、國家衛生健康委、應急管理部、廣電總局、國家 能源局、國家林草局、國家郵政局等部門，各地方政府按職責分 工負責）
（二十）強化監督考核。開展運營質量和服務效果檢查，保 障農村公共基礎設施長效運行。將農村公共基礎設施管護情況納 入地方鄉村振興實績考核。加強農村公共基礎設施管護資金績效 管理，建立健全激勵約束機制。加快推進農村公共基礎設施領域 信用體系建設，將建設管護主體和使用者履約情況納入全國信用 信息共享平台，對嚴重失信行為責任主體，按規定實施聯合懲 戒，營造誠實守信的市場環境。（中央農辦、國家發展改革委、 財政部等部門，各地方政府按職責分工負責）
（二十一）抓好試點示範。各地區要結合實際積極探索深化 農村公共基礎設施管護體制改革的有效形式，選擇本區域內具備 條件的地區開展改革試點，不斷積累經驗，發揮示範效應，以點 帶面推進改革，防止一哄而上、急躁冒進。要及時梳理成功經驗 和好的做法，推廣可複製的典型經驗。（各地方政府負責）
（二十二）注重宣傳引導。充分發揮傳統媒體和新媒體作用，加強法律宣傳和政策解讀，提高廣大農民民眾對使用者付費 制度、村民“一事一議”籌資籌勞用於村級公益事業的認識和接 受程度，引導農民增強契約意識。暢通意見表達渠道，積極回應 各方合理關切。（各地方政府負責）
內容解答
為什麼要出台《指導意見》？
答：農村公共基礎設施是促進農村經濟社會持續健康發展的重要支撐，是推進鄉村全面振興的重要基礎。黨中央、國務院高度重視農村公共基礎設施管護工作，習近平總書記指出，要把公共基礎設施建設的重點放在農村，推進城鄉基礎設施共建共享、互聯互通，推動農村基礎設施建設提擋升級，完善管護運行機制。李克強總理強調，要著力改善農村基礎設施和公共服務，保護和調動億萬農民的積極性創造性，紮實推進農業農村現代化。
近年來，我國農村公共基礎設施建設步伐不斷加快，農村生產生活條件明顯改善。但隨著建後管護任務逐漸增加，農村公共基礎設施管護不到位的問題日益顯現，主要表現在管護主體不明、管護機制不活、管護標準不清、管護經費不足等方面。針對上述問題，按照黨中央、國務院決策部署，國家發展改革委、財政部會同有關部門和單位，在深入基層調研、開展專題研討、多次召開座談會徵求各方面意見的基礎上，起草了《指導意見》，經中央深化改革委員會第九次會議審議通過後，由發展改革委、財政部聯合印發實施。《指導意見》對改革創新農村公共基礎設施管護機制進行了全面部署，有利於構建適應經濟社會發展階段、符合農業農村特點的農村公共基礎設施管護體系，有利於全面提升農村公共基礎設施管護水平和質量，切實增強廣大農民民眾的獲得感、幸福感和安全感。
《指導意見》的總體思路是什麼？提出了哪些目標和原則？
答：農村公共基礎設施管護體制改革事關重大、涉及面廣，關乎廣大農民的切身利益。《指導意見》提出，要堅持農業農村優先發展總方針，以實施鄉村振興戰略為總抓手，以推進城鄉公共基礎設施一體化管護為方向，通過機制改革創新，著力解決好農村公共基礎設施誰來管、如何管、經費從哪裡來等問題，在全面補齊農村公共基礎設施短板的同時，改革創新管護機制，構建適應經濟社會發展階段、符合農業農村特點的農村公共基礎設施管護體系，全面提升管護水平和質量。
《指導意見》提出，到2025年，政府主導、多方參與、市場運作的農村公共基礎設施管護體制機制初步建立，管護主體和責任明晰，管護標準和規範健全，管護經費較好落實，管護水平和質量顯著提升。到2035年，城鄉一體化管護體制基本健全，權責明確、主體多元、保障有力的長效管護機制基本形成，農村各類公共基礎設施管護基本到位。
《意見》明確了四條基本原則：一是城鄉融合、服務一體。堅持城鄉融合發展，逐步建立健全城鄉公共基礎設施一體化發展機制，實現城鄉公共基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護。
政府主導、市場運作。在強化政府責任的同時，充分發揮市場作用，引入競爭機制，鼓勵社會各類主體參與農村公共基礎設施管護。二是明確主體、落實責任。按產權歸屬落實農村公共基礎設施管護責任，統籌考慮政府事權、資金來源、受益群體等因素，合理確定管護主體，保障管護經費。三是因地制宜、分類施策。根據各地區經濟社會發展水平和不同類型農村公共基礎設施特點，科學制定管護標準和規範，合理選擇管護模式，有序推進管護體制改革。四是建管並重、協同推進。按照“建管一體”的要求，堅持先建機制、後建工程，統一謀劃農村公共基礎設施建設、運營和管護，建立健全有利於長期發揮效益的體制機制。
農村公共基礎設施管護涉及的主體較多，請問《指導意見》對明晰管護責任做出了哪些部署？
答：主體明確是落實管護責任的關鍵和前提。農村公共基礎設施產權關係比較複雜，涉及主體多元，需要明晰權屬關係，進行協同管理。目前，大部分地區農村公共基礎設施管護存在投資主體、管理主體、責任主體不明確甚至缺位的情況，缺乏部門協同管護的工作機制，管護工作極不穩定。為此，《指導意見》緊密結合具體實踐，明確了地方政府、行業部門、村級組織、運營主體、農戶等5類管護主體，並逐一明確了各類主體的管護責任，要求地方政府承擔農村公共基礎設施管護的主導責任，各級行業主管部門對農村公共基礎設施管護負有監管責任，村級組織對所屬公共基礎設施承擔管護責任，運營企業要全面加強對所屬農村公共基礎設施的管護，廣大農民民眾既要增強主動參與設施管護的意識，也要自覺繳納有償服務和產品的費用。下一步，還需要地方政府、行業部門和相關企業根據《指導意見》要求，制定本地區、本領域的具體實施辦法和方案，進一步細化明確各類管護主體的具體責任。
類型多、分類難是農村公共基礎設施的一個突出特點。《指導意見》在健全高效的分類管護機制方面有何舉措？
答：由於農村公共基礎設施的分類方法較多，且具有點多面廣、類型多樣的特點，為避免交叉重複、更加清晰分類，《指導意見》採取按經營屬性分類的辦法，即根據農村公共基礎設施運營盈利能力，把農村公共基礎設施分為非經營性、準經營性和經營性等三類，並針對不同類型特點，分類提出管護機制，要求完善非經營性設施政府或村級組織管護機制、健全準經營性設施多元化管護機制、創新經營性設施市場化管護機制。同時，為指導各地結合實際推進管護體制改革，《指導意見》提出梯次推進公共基礎設施城鄉一體化管護，各地區要結合當地實際，確定公共基礎設施城鄉一體化管護的設施類別、工作路徑和時間表，通過統一管護機構、統一經費保障、統一標準制定等方式，將城市公共基礎設施管護資源、模式和手段逐步向農村延伸。
資金投入是提升農村公共基礎設施管護質量的重要保障，《指導意見》在這方面有何考慮？
答：為最佳化多元的資金保障機制，推動農村基礎設施管護長效運行，《指導意見》重點在三個方面作了部署。一是加快建立政府投入穩定增長機制。中央統籌考慮地方實際和發展需要，加大一般性轉移支付力度，由地方按規定統籌用於農村公共基礎設施管護補助，並向貧困地區、少數民族地區、革命老區、邊境地區等傾斜。地方各級政府要依據管護責任、規模和標準，建立城鄉一體化的公共財政預算支出體制，將應由政府承擔的農村公共基礎設施管護費用納入本級政府預算。有條件的地方對集體經濟薄弱、籌措資金困難的村，適當予以補助。二是拓寬管護經費來源渠道。調整完善土地出讓收入使用範圍，加大對農村公共基礎設施管護的投入力度。農村集體經營性建設用地入市收益，安排一定比例用於農村公共基礎設施管護。規範運用政府和社會資本合作模式，努力開拓市場化籌資渠道。村級組織可通過提取公益金、村民“一事一議”制度等，積極籌措管護資金。探索開展農村公共基礎設施災毀保險。三是完善使用者付費制度。正確處理好使用者合理付費與增加農民支出的關係，逐步完善農村準經營性、經營性基礎設施收費制度。逐步理順農村公共基礎設施產品、服務價格形成機制，充分考慮成本變化、農戶承受能力、政府財政能力等因素，合理確定和調整價格水平，逐步實現城鄉同網同質同價。具備條件的，促進價格由市場形成。
如何確保《意見》提出的政策措施得到貫徹落實？
答：為了確保各項政策措施得到貫徹落實，《意見》提出了四個方面的保障措施。一是加強組織領導。地方各級黨委和政府要充分認識深化農村公共基礎設施管護體制改革的重要意義，把加強農村公共基礎設施管護工作擺上重要議事日程，創新管護體制機制，合理把握改革節奏力度，確保各項措施平穩有效落地落實。各行業主管部門要按照職責分工，制定實施方案，細化配套措施，加強跟蹤評估，支持和指導地方相關企業做好改革工作。二是強化監督考核。開展運營質量和服務效果檢查，保障農村公共基礎設施長效運行。將農村公共基礎設施管護情況納入地方各級黨委和政府鄉村振興實績考核。加強農村公共基礎設施管護資金績效管理，建立健全激勵約束機制。加快推進農村公共基礎設施領域信用體系建設，將建設管護主體和使用者履約情況納入全國信用信息共享平台，對嚴重失信行為責任主體，按規定實施聯合懲戒，營造誠實守信的市場環境。三是抓好試點示範。各地區要結合實際積極探索深化農村公共基礎設施管護體制改革的有效形式，選擇本區域內具備條件的地區開展改革試點，不斷積累經驗，發揮示範效應，以點帶面推進改革，防止一哄而上、急躁冒進。要及時梳理成功經驗和好的做法，推廣可複製的典型經驗。
四是注重宣傳引導。充分發揮傳統媒體和新媒體作用，加強法律宣傳和政策解讀，提高廣大農民民眾對使用者付費制度、村民“一事一議”籌資籌勞用於村級公益事業的認識和接受程度，引導農民增強契約意識。暢通意見表達渠道，積極回應各方合理關切。
