財政立憲主義

財政立憲主義是一種關於政府財政權和人民財產權關係的理念與原則，涉及賦稅、財產徵收以及預決算等政府的一切財政行為。財政權問題是憲政產生的根本原因，財政制度是憲法規範的重要內容，也是憲政體制運行的重要保障。財政立憲主義在我國歷史上有其萌芽形態，並對我國現行憲法體制產生了很大影響。財政立憲主義對我國有著特別重要的意義。

基本介紹

• 中文名：財政立憲主義
• 含義：一種關於政府財政權
• 要求：人民財產權關係的理念與原則
• 根本原因：財政權問題是憲政產生的根本原因

概述

我國的憲政歷史如果從清末的“預備立憲”開始算起，已有近百年的歷史。從一個封建專制社會，到民主政治深入人心，憲政成為不可逆轉之目標，中華民族的憲政大業也算取得了一些成就。與發達的法治國家相比，財政憲政主義對我國具有特別重要的意義。

在西方國家，自生自發的憲政秩序形成之前，強大的市民社會及其財產權就已經確立，國家的財政權受到制約。在我國，憲政的開端緣起於專制統治者自救或順應世界潮流的迫不得已的選擇。憲政的絲毫進步都是統治者對人民的讓步和人民對統治者的馴化。人民何以馴化統治者並最終控制統治者？財政立憲既是突破口也是原則。

歷史萌芽形態

清末“預備立憲”是中國歷史上第一次得到統治者認可的和平憲制變革。1911年頒布《憲法十九信條》，已肯定了議會的財政權。其第十四條規定：“本年度之預算，未經國會決議者，不得照前年度預算開支。又預算案內，不得有既定之歲出，預算案外，不得為非常財政之處分。”第十五條規定：“皇室經費之制定及增減，由國會議決。”而財務司法監督預算之職權，亦由憲政編查館奏準在九年預備立憲期內，自第三年起，試辦決算，也已開始。[19]

民國時期的立憲運動可以看成是孫中山先生的“三民主義”、“五權憲法”的實踐。政府各部門中，立法權最為孱弱。但是，各憲法檔案中無不參照先進國家的憲政原則，規定了國會的財政權，只要切實落實，憲政的前景就不是只剩下黑暗一途了，台灣地區至今仍緣用1947年憲法。

議會擁有財政立法的職權，《中華民國臨時政府組織大綱》第十條規定，參議院有決議臨時政府預算的職權。《中華民國臨時約法》第19條規定，參議院有議決臨時政府預算、決算的職權。1912年，國會成立，《天壇憲草》專門增設“會計”一章，第98條規定，眾議院及參議院，有議決預算之權。1911年，由行使財政司法的職權，但是直屬於國務總理而受行政的支配。1914年，審計處改為審計院，但由於各方牽制，而未能獨立行使職權。《天壇憲草》明文規定了財政司法監督預算執行之職權，第106條規定：“國家歲出入之決算案，每年經審計院審定，由政府報告於國會。眾議院對於決算否認時，國務院應負其責。”

國民黨政府1946年公布了《中華民國憲法》。關於財政行政方面，行政院為國家最高行政機關（第35條）制定施政方針（預算法第26條），作為行政院主計處編制國家總預算的依據。行政院主計處，編成國家總預算案，經過行政院會議通過，就成了定案，交還主計處整編，然後由行政院提出立法院審議（預算法第32條）。關於財務立法方面，立法院為最高立法機關（憲法第六十二條），有議決預算之權（憲法第63條）。但不得為增加支出之提議（憲法第70條）。若行政院對於立法院決議之預算案，如認為有障礙難於實行時，得經總統之核可，移請立法院複議，複議時，如經出席立法委員三分之二維持原案，行政院應即接受該決議案，或辭職（憲法第70條）。這是財務立法實行監督預算之職權。關於財政司法方面，監察院審計長，應於行政院提出決算後，二個月內，依法完成其審核，並提出審核報告於立法院（憲法第一0五條）。至於財務司法之職權，監察院審計長，有監督預算之執行，核定收支命令，審核決算，及稽核違法財政行為，或不忠於職務之行為（審計法第2條、第3條），這是財政司法實行監督執行的職權。

中國共產黨十分注意財政問題，並體現在一系列法律檔案中。1931年和1934年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第7條，宣布取消一切反革命統治時代的苛捐雜稅，徵收統一的累進稅。有經濟學家指出，實行民主政治和民主財政是中國共產黨一貫堅持的立場和原則，並且早在革命戰爭的延安時期就開始付諸實踐，其所取得的偉大成就令世人矚目。[20]1939年陝甘寧邊區第一屆參議會通過的《陝甘寧邊區抗戰時期施政綱領》宣布實行三民主義，第21條規定，實行統一累進稅，廢除苛捐雜稅。1941年陝甘寧邊區第二屆參議會通過的《陝甘寧邊區施政綱領》第13條規定，實行合理的稅收制度，居民中除極貧者應予免稅外，均須按照財產等第或所得多寡實施程度不同的累進稅制，使大多數人民均能負擔抗日經費。1946年陝甘寧邊區第三屆參議會通過的《陝甘寧邊區憲法原則》沒有財政權的規定。1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》第40條規定：“關於財政：國家建立預算決算制度，劃分中央和地方的財政範圍。”1954年憲法第27條的批准國家預算和決算的權力賦予全國人民代表大會。1975年和1978年憲法都保留了這一規定。

影響

現行憲法文本中雖然沒有“財政制度”專章，財政制度的重要意義尚沒有受到應有的重視，但我國憲法有關財政權制度的規定體現了立憲主義的基本原理。依據我國憲法第62條之規定，審查和批准國家的預算和預算執行情況的報告的權力專屬於全國人民代表大會的職權；第67條規定，全國人民代表大會常務委員會在全國人民代表大會閉會期間，審查和批准國民經濟和社會發展計畫、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案；第99條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批准本行政區域內的國民經濟和社會發展計畫、預算以及它們的執行情況的報告並有權改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會不適當的決定。與我國少數民族區域自治制度相適應，根據第117條的規定，民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權，凡是依照國家財政體制屬於民族自治地方的財政收入，都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排使用。

《中華人民共和國立法法》就我國財政、稅收的立法許可權劃分，立法程式等方面作出了具體的規定。該法第8條明確規定財政、稅收、海關、金融和外貿基本制度的法律由全國人民代表大會或者它的常務委員會制定。[21]第63條對地方性法規的立法許可權作出了界定：（1）為執行法律、行政法規的規定需要制定地方性法規的事項。 （2）屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第8條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市或較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規；但國家制定法律或者行政法規後，地方性法規同法律或者行政法規相牴觸的規定無效。未經全國人民代表大會及其常務委員會授權，地方性法規不得規定本法第8條規定的應當由國家制定法律的事項。

以上這些規定保證了中央財政、稅收的立法權，地方立法機關非經全國人民代表大會及其常務委員會授權不得制定地方性財政、稅收法規，除非為了執行財政、稅收法律。從法律上確立了我國一元單層的中央財政、稅收立法權體制，確立了絕對的稅收法律主義。為財政、稅收法制化奠定了基礎，從法律上描繪了我國未來分稅制的特徵。

契機

理論的力量不在於從理想出發設計一種理想制度，而在於從現實經濟、政治制度中發現憲政的因子和促進這些因子成長的現實力量。一個國家或民族的發展道路並不是隨心所欲任意選擇的，必然存在著“路徑依賴”。對憲政道路問題的研究，經濟學者和政治學者近年來做了大量的工作，應該引起法學界的關注。有經濟學者提出，要在有著極強人治傳統的中國的搞法治建設，必須尋求一條適合國情的道路，以政府行為法治化為重心，以政府預算法治化為手段，通過以財政行為法治化為突破口，來實現整個國家的法治化，就是一條可供選擇的道路。經濟和民主政治特別是和民主選舉制度有何關係，有政治學者做了一些基礎性的實證研究工作。許多法學家把人民代表大會制度的完善看成是中國憲政道路的不二法門，關注現實的學者也注意到了財政和稅收問題在我國政治發展和社會發展中的重要性，認為從“這裡也可以看到使人民代表大會真正成為最高權力機構的契機，看到由於需要對財政進行專業審查而產生的人大代表專業化和專職化的需求，看到建立一個法治的也是更有權威的政府的機遇。歸根結底，一個不受民意和法律約束的政府最終也無法受到民意和法律的保護。”我國可能正在經歷一個“立憲時機”，其中某些基本問題要用新的方法來解答。[25]

財政立憲主義是我國建立政府法治的客觀需要

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憲政“意味著政府應受制於憲法。它意味著一種有限政府，即政府只享有人民同意授予它的權力並只為了人民同意的目的，而這一切又受制於法治。它還意味著權力的分立以避免權力集中和專制的危險。憲政還意指廣泛私人領域的保留和每個個人權利的保留。”“另外，憲政也許還要求一個諸如司法機構的獨立機關行使司法權，以保證政府不偏離憲法規定，尤其是保證權力不會集中以及個人權利不受侵犯。”[26]私人財產權獲得保障，私人財產權的穩步鞏固是阻擋政府無限擴張的最有效障礙之一。

在我國，財政立憲主義對有限政府、政府的實現具有關鍵意義。在計畫經濟時期，我國政府幾乎擁有不受法律約束和控制的權力，其原因可以由當時的財政基礎來加以解釋。當時的經濟結構的情況是，除農村外，幾乎全是國家所以制經濟（集體經濟實質上也是國營經濟）。政府的財政收入形式主要由工商稅和企業上繳的利潤構成（實際上工商稅的數量可以忽略不計），國家自己養活著自己，其行為當然不受約束與監督。

我國的法治建設需要政府發揮積極作用。甚至有人提出了“政府主導型的法制現代化”，[27]對於實行趕超戰略的開發中國家來說，政府在推進現代化方面具有不可替代的作用；在經濟方面保持整體發展勢頭和建立能有效利用比較優勢的市場經濟體系方面，中央的巨觀調控能力和動員能力不可或缺。

財政立憲主義也是司法獨立和司法改革的制度基礎。有無一個獨立的司法機構，關係到“法律對行政的控制”的最終效果[28]，關係到基本權利保障機制有無。一句話，獨立的司法是憲政社會的試金石。財政上的保障司法獨立的一個重要制度安排。英國的法院從屬於立法機構，沒有推翻立法的權力。司法獨立的制度保障除了《王位繼承法》和《法院法》所確立的法官職位保障制，最重要的就是法官的薪金固定地由“統一基金”支付。[29]在我國，法院是國家的審判機關，檢察院是國家的法律監督機關。憲法規定，法院和檢察院依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉（憲法第一百二十六條、第一百三十一條）。這是一個很重要的原則。推進司法體制改革，從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離。

是我國人民代表大會制度完善的必然要求

任何政權都必須掌握相應的財力，一旦財政陷入困境，政權就必然面臨危機。反之，控制了財政收入與支出大權，也就控制了政府的命根子。從而具備了從根本上決定和約束政府活動的能力。正是通過將政府財政納入法律的有效約束下，憲政才有可能得以確立。

英國的“議會主權”的確立是在掌握了財政大權後形成的。議會制度同樣是圍繞著財政問題的變遷而發展的。根據1911年英國《議會法》，英國財政法案在貴族院會期結束日至少一個月前提出，而該院對它既未進行修改，也未予以通過，那么無需經貴族院的批准即可成為法律。從此，逐漸剝奪了貴族院的立法權。後來有通過法律，議會有效地對政府實施監督。英國的議會制度過度到現代形態，沒有再經歷轟轟烈烈的劇變。[31]議會通過制定《年度撥款法》規定了各個行政部門總的開支。

我國憲政制度的出路之一就是完善人民代表大會制度。人民代表大會制度的基本內容是：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民行使國家權力的機關，它們都由人民民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。

鄧小平同志1980年8月在“關於黨和國家領導制度的改革”的講話中指出，修改憲法，“要改善人民代表大會制度”。[32]執政黨十一屆六中全會決議提出，“必須根據民主集中制原則加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關”。1982年憲法在總結正反兩方面經驗的基礎上，對我國的國家機構作了一系列的改革和發展擴大了全國人大常委會的職權，第二，人大常委會在人大閉會期間，有權審查和批准國民經濟發展計畫、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案。為了使人大及其常委會能夠充分履行好憲法、法律賦予的職權，必須加強人大及其常委會的組織。過去，全國人大只有兩個常設專門委員會，即法案委員會和民族委員會，預算委員會、提案審查委員會只在大會期間行使職權。1982年憲法規定，“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑事務委員會和其他需要設立的專門委員會。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務委員會的領導。”

“實行依法治國的基本方略，首先要全面貫徹實施憲法。必須健全憲法保障制度，確保憲法的實施。全國人大及其常委會，要從國家和人民的根本利益出發，在立法過程中充分保障憲法規定的公民的自由和權利；要切實擔負起監督憲法實施的職責，堅決糾正違憲行為；要切實履行解釋憲法的職能，對憲法實施中的問題作出必要的解釋和說明，使憲法的規定更好地得到落實。”人大對政府的監督，財政預算監督是關鍵。

二十來年的改革開放，我國公民的權利意識逐漸甦醒。特別是國家始於緩解財政壓力的稅制改革，得以揭示每個公民的納稅人身份。稅收，包括國家與公民之間的財政關係，只有在憲法層次才能得到最終說明。公民意識也只有在這個基礎上才能真正的高漲起來，各地在人大代表選舉過程中出現的嶄新氣象，可能預示了中國憲政的新方向。

財政立憲主義是正確處理我國中央與地方分權的重要依據

中央與地方關係始終是我國社會最重的大關係之一，特別是改革開放以來近十年來，引起了經濟學接和政治學界極大的關注。改革導致了政府內部財政權力的嚴重分散，地方和部門的自身利益得以強化，但是相應的約束規範和機制沒有形成。地方對利益的無序追逐，必然導致市場秩序和財政秩序的嚴重失調，“諸侯經濟”的出現和“國家能力”的下降是其中兩個表現。胡鞍鋼、王紹光提出的“加強中央在市場經濟轉型在的主導作用”影響較大，並提出了具體政策建議：在中央和地方之間實行縱向分權，實行四級政府結構，修改憲法；國家財政收入實行中央地方分稅制等。王紹光認為，分權不能超過底限，中央地方關係應該制度化，主張中央用決策權換財政權，地方用財政權換決策權，建立分稅制，提高中央的財力集中度，建立協商制度，以使地方參與中央決策。同樣是從財政權切入的“財政聯邦主義”觀點則針鋒相對。[38]有學者把中央和地方的關係看成是未來中國限度轉型的一個軸心問題，

憲法學者不應對這些正在繼續的爭論視而不見，事實上法學家們已經開始關注了。

正確處理中央與地方關係的前提之一是正確界定中央政府與地方政府的職責，在財政領域，劃分的主要依據是公共產品的外部性。全國性的和跨省區的公共產品由中央政府負責，地方性的公共產品由地方負責。財政分權以此為依據，提供公共產品要有相應的財力做保障。無論是聯邦制國家還是單一制國家，通過財政關係的妥善安排，就可以很好地處理中央與地方關係。

20世紀下半葉以來，地方分權成為世界潮流，分權改革幾乎都是從財政分權開始的。[41]如何正確處理中央與地方的關係，就成為財政立憲的新內容。1982年法國制定《地方分權法》，確立了地方財政權，地方財政更有了極大的轉變。法國憲法委員會於1990年所作出的裁定廢除了中央在地方之財政監督。法國議會設立專門委員會審查地方的財政預算，還委託獨立於議會和政府的財政法院對預算執行情況進行審計。在單一制國家，中央通過對地方財政的約束和監督，或者使地方依賴於中央財政支持，達到控制地方的目的。英國1948年《地方政府法》，規定地方機構的部分收入來源於“地產稅”（特別地方稅），但必須由國內歲入部（theInlandRevenue）對徵稅額進行估算。[42]中央還可以審計對地方財政進行控制。[43]中央對地方的財政轉移支付占政府開支的比重和占國內生產總值的比重日益上升，對撥款經濟效益的關心也促使中央不斷加強對地方財政的進行嚴格的審計控制。[44]

中國的獨特問題是，龐大的國有資產構成了政府的財力基礎，國有資產體制改革必然涉及到中央和地方的財政關係問題，其中的關鍵問題是，中央與地方政府如何確定對國有資產的管理許可權，進而確立清晰的產權、財權、事權許可權。在20世紀80年代初期，我國就開始了國有企業及國有資產管理體制的改革；黨的十四屆三中全會在明確現代企業制度的基本原則的同時，提出國有資產實行“國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營”的原則；黨的十五屆四中全會進一步提出“國家所有、分級管理、分工監督、授權經營”的國有資產管理體制的十六字方針，給地方政府在國有資產管理體制和國有企業改革方面更大的許可權。十六大報告指出：“國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”。國有資產改革和稅制改革為財政立憲主義的實現提供了契機，實際上是財政立憲主義的確立是改革成功確立了進一步的保證。

參考文獻：

[①]國內學術界近年來開始注意到財產權的憲法性，較早的可見之於，趙世義：《資源配置與權利保障》，陝西人民出版社，1998年，第130頁以下；趙世義：《論財產權的憲法保障與制約》，載《法學評論》1999年第3期；林來梵：《論私人財產權的憲法保障》，載《法學》1999年第3期。專著有，胡錦光：《中國憲法問題研究》新華出版社1998年，第166頁以下。林來梵：《從憲法規範到規範憲法》，法律出版社2001年，第182-216頁。

[②]在英國早期憲政史上，財政權實際上是人身權和所有權保護結合在一起的。後來財政問題主要成為經濟學的研究對象，著重從效率和社會公正的角度研究稅收問題。但是財政問題的實質從來就是人權和所有權保護問題，即使是經濟學也開始從憲法角度研究財政問題。公共選擇學派的財政立憲的觀點從立憲的角度說明什麼樣的財政體制是合理的。其基本觀點是，財政體制的稅收與支出兩方面應採取不同的決策方法，公共支出中包括構成與規模的決策要在財政決策的日常運行過程之前的立憲階段作出，且一旦確定就應相對穩定，能夠為今後的所有公共支出內容與數量籌資。因而財政立憲主要是指稅收立憲，西方現行財政體制也大致如此。參見，GeoffreyBrennanandJames.M.。Buchanan，ThePowertoTax：AnalyticalFoundationsofaFiscalConstitution，CambridgeUniversityPress，2000.

[③][日]宮澤俊義：《全訂日本國憲法》（解釋一），日本評論社，1955年，第707頁。轉引自[日]三浦隆：《實踐憲法學》，李力、白雲海譯，中國人民公安大學出版社，2002年，第259頁。

關於財政權的範圍，1911年英國《議會法》，第一條規定：“財政法案屬於公法案，是平民院議長認為含有下列事項之法案，即，賦稅之徵收、廢除、豁免和調整；為償還債款而徵收賦稅或靠統一基金或議會撥款支付其他各種財政開支，或對此開支之變更或撤消；有關供給；公共資金的撥款、提領、保管、簽發或對帳目的審核；公債之發行，擔保或償還；與上述各項關聯之其它事項。”有關我國財政理論對財政屬性和財政範圍問題論爭的介紹，可參見，張馨：《財政屬性與範圍問題回顧》，載《財經論叢》，2002年03期。

[④][德]哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社，2000年，第426頁。

[⑤][美]愛德華·S·考文認為，美國憲法作為更高級的法的思想是源自古希臘的“高級法”觀念，中間經歷了基督教神學以及教會對於王權強有力的制約。參見，《美國憲法的高級法背景》，強世功譯，生活、讀書、新知三聯書店1996年。

[⑥][德]哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社，2000年，第426頁

[⑦]1215年《自由大憲章》第12條，“除下列三項稅金外，設無全國公意許可，將不徵收任何免役稅和貢金。…”；第14條規定：“凡在抗訴徵收範圍之外，余等如欲徵收免役稅和貢金套用加蓋印信之詔書致送各大主教、住持、伯爵與男爵指明時間與地點召集會議，以期獲得全國公意。…此外，余等仍應通過執行吏與管家吏普遍召集凡直接領有餘等之土地者。召集之原由應於詔書內載明。…”。達爾曾指出，代議制政府的淵源“可追溯到英國和瑞典國王以及貴族們為了解決國家重要問題如稅收、戰爭、王位繼承等所召集的議事會議”。以上憲法條文引自，姜士林等主編：《世界憲法全書》，青島出版社1997年。以下如無特別指明出處，皆引自此書。

[⑧][英]戴雪：《英憲精義》[M]，雷賓南譯，中國法制出版社，2001年，第345頁。

[⑨][法]托克維爾：《舊制度與大革命》，馮棠譯，商務印書館1991年，第204、213頁。

[⑩][英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館1964年，第88頁。

[11]關於憲法規範的變化，可參看趙世義：《論財產權的憲法保障與制約》，載《法學評論》1999年第3期。

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