基本介紹
- 中文名：行政複議前置
- 依據法律：《行政複議法》
- 類型：複議選擇型等
- 法條分析：降低相對人的訴訟成本
種類,類型,原因,法條分析,存在矛盾,
種類
目前我國法律規定的行政複議前置只有以下：
1、公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。
2、納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保，然後可以依法申請行政複議。
3、被審計單位對審計決定不服的，應當在收到審計決定之日起15日內先向上一級審計機關申請複議，不能直接向人民法院起訴，這就是審計行政複議前置的規定。
【《中華人民共和國審計法實施條例》已經於2010年2月2日國務院第100次常務會議修訂通過，自2010年5月1日起施行。修訂後的《審計法實施條例》第五十二條規定：“被審計單位對審計機關依照審計法第十六條、第十七條和本條例第十五條規定進行審計監督作出的審計決定不服的，可以自審計決定送達之日起60日內，提請審計機關的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定······”該法第五十三條規定：“除本條例第五十二條規定的可以提請裁決的審計決定外，被審計單位對審計機關作出的其他審計決定不服的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。”】
4、專利複審委員會複審前置。
5、經營者集中案
6、 對價格違法的處罰
1999年7月10日國務院批准1999年8月1日國家發展計畫委員會發布《價格違法行為行政處罰規定》第十六條 規定： 經營者對政府價格主管部門作出的處罰決定不服的，應當先依法申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。
【根據2010年12月4日《國務院關於修改〈價格違法行為行政處罰規定〉的決定》，第三次修訂後的《價格違法行為行政處罰規定》第20條規定，經營者對政府價格主管部門作出的處罰決定不服的，應當先依法申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。】
類型
複議選擇型
――複議與訴訟銜接關係的原則。凡是屬於複議範圍又屬於行政訴訟受案範圍的案件，而法律、法規沒有明確規定屬於其他類型的，均應認為屬於此種。
複議選擇兼終局型
――在複議和訴訟之間自由選擇，但選擇複議後不得提起訴訟。《中華人民共和國出境入境管理法》第64條
和《行政複議法》第14條。
――《行政複議法》第三十條第一款:公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。
——《稅收徵收管理條例》第五十六條第一款：納稅人,扣繳義務人,納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時,必須先依照法律,行政法規的規定繳納或者解繳稅款及滯納金,然後可以在收到稅務機關填發的繳款憑證之日起六十日內向上一級稅務機關申請複議.上一級稅務機關應當自收到複議申請之日起六十日內作出複議決定.對複議決定不服的,可以在接到複議決定書之日起十五日內向人民法院起訴.
當事人對稅務機關的處罰決定,強制執行措施或者稅收保全措施不服的,可以在接到處罰通知之日起或者稅務機關採取強制執行措施,稅收保全措施之日起十五日內向作出處罰決定或者採取強制執行措施,稅收保全措施的機關的上一級機關申請複議;對複議決定不服的,可以在接到複議決定之日起十五日內向人民法院起訴.當事人也可以在接到處罰通知之日起或者稅務機關採取強制執行措施,稅收保全措施之日起十五日內直接向人民法院起訴。
複議和訴訟期間,強制執行措施和接收保全措施不停止執行。
當事人對稅務機關的處罰決定逾期不申請複議也不向人民法院起訴,又不履行的, 作出處罰決定的稅務機關可以申請人民法院強制執行。
《海關法》第六十四條：納稅義務人同海關納稅爭議時，應當繳納稅款，並可以依法申請行政複議；對複議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。
複議後選擇裁決終局型
――《行政複議法》第十四條。對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政複議。對行政複議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決。
複議終局型
――一種是屬於行政複議範圍而不屬於行政訴訟法受案範圍的案件；一種是只屬於行政複議不屬於行政訴訟的案件，如《行政複議法》第三十條第二款。根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決。
原因
我國《行政複議法》中關於行政複議前置的規定主要是第三十條第一款：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。”由此可見，我國《行政複議法》中主要是對自然資源的確權類爭議做了行政複議前置的規定。此外，在其他法律、法規中也僅有《治安管理處罰條例》第三十九條、《海關法》第六十四條、《進出口商品檢驗法》第二十八條、《稅收徵收管理法》第五十六條、《國家安全法》第三十一條、《註冊會計師法》第十一條有有關行政複議前置的規定。
法條分析
降低相對人的訴訟成本
主要是為了降低相對人的訴訟成本，減輕訴累。就自然資源的確權來說，《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等自然資源法中都有這樣的規定：縣級以上人民政府是具體確定土地、森林、草原等自然資源所有權或者使用權的機關，即自然資源的確權屬於行政權行使的範疇。在我國《行政訴訟法》第五十四條第（二）項中規定：人民法院對主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程式，超越職權，濫用職權的具體行政行為有判決撤銷或者部分撤銷的權力。可以看出在該條款中法律並沒有賦予人民法院變更行政機關具體處理決定的權力，而在《行政複議法》第二十八條第一款第（三）項中，同樣的情形法律賦予行政複議機關的權力是：撤銷、變更或者確認具體行政行為違法，以及責令其重新作出具體行政行為。因此說，相對人在將自然資源確權類爭議案件訴至人民法院後，若拿到的是法院對具體行政行為撤銷或者部分撤銷的判決，那么其還須依靠行政機關，也就是縣級以上人民政府來解決這個問題，這樣無疑會延長相對人問題解決的時間，增加相對人解決問題的成本，這不僅和《行政複議法》便民的一般原則是相違背的，而且與當前全國法院系統正在開展的“公證與效率”活動的宗旨也是不相符的。所以，《行政複議法》第三十條第一款規定，土地、森林、草原等自然資源的確權類爭議應當先經過行政複議程式，相對人對複議決定不服的才可以向人民法院提起行政訴訟，其目的主要是為了將糾紛解決在行政機關內部，從而來減輕相對人的訴訟成本，縮短問題解決的時間。
區別行政機關和人民法院的職能
主要是行政機關和人民法院職能的區別所在。從以上歸納的行政複議前置類案件中，我們會發現，除了關於自然資源的確權爭議需要先經過行政複議程式之外，還有關於商品檢驗檢疫、稅收徵收管理等這種專業性極強的問題，而作為法院一個全社會居中裁判的司法機關，若是要求法院的居中裁判者們在較短的時間內精通各種專業知識，我想這是不現實的，儘管這樣可能會保證法院審判的絕對公正。因此，我國《治安管理處罰條例》、《海關法》、《進出口商品檢驗法》、《稅收徵收管理法》、《國家安全法》、《註冊會計師法》中規定相對人對行政機關的相關具體行政行為不服，應當先行申請行政複議，並非直接進入訴訟程式，這樣做是為了減輕法院的負擔，加快問題解決的速度，當然自己對自己的行為裁判可能會產生諸多的不公。總的來說，我國行政複議前置的範圍過於狹窄。
存在矛盾
從以上的分析中，我們可以看出我國《行政複議法》的立法宗旨和具體規定之間的矛盾所在，即行政機關內部糾錯機制的實現需依靠行政複議程式的啟動，而目前《行政複議法》中對於行政複議程式的啟動所賦予相對人的是一種自由選擇權，相對人在與行政機關發生行政爭議後大多數情況下既可以選擇申請行政複議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟，而後者則會使行政機關的內部糾錯機制無從發揮作用。
