基本介紹
- 中文名：海南省人民政府關於鼓勵在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見
- 發文機關：海南省人民政府
- 發文字號：瓊府〔2015〕95號
各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：
為貫徹落實《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）精神，改革創新我省公共服務供給機制，提高公共產品和公共服務供給能力與效率，促進經濟穩定增長，現就我省公共服務領域大力推廣政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）模式提出以下意見。
一、充分認識我省推廣政府和社會資本合作模式的重大意義
（一）有利於推進治理能力現代化，提升政府公共服務水平。推進國家治理體系和治理能力現代化，是中央推進全面深化改革的總目標之一。黨的十八屆三中全會指出：要加快轉變政府職能，推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過契約、委託等方式向社會購買。而PPP作為一種新的投融資模式，有利於轉變政府職能，改善政府管理方式，能夠將政府的戰略規劃、市場監管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創新有機結合在一起，有助於釐清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，全面提升公共服務水平。
（二）有利於培育市場主體，促進產業發展，打造新的經濟成長點。政府通過授予特許經營權等方式，鼓勵各類型企業積極參與提供公共服務，給予中小企業更多參與機會，不但可以發揮優勝劣汰的市場競爭作用，激發非公有制經濟的活力，而且有助於破除各種行政壟斷，消除各種隱性壁壘，盤活社會存量資本，激發市場主體活力和發展潛力，形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟成長點。
（三）有利於建立現代財政制度，提高財政資金使用效益。我省公共服務領域歷史欠賬多，公共服務現實需求非常大。與此同時，我省財政收支矛盾突出，地方政府債務壓力較大。PPP模式強調市場機制的作用，能夠有效減輕我省的政府債務壓力，平衡年度間財政支出，符合現代財政制度最佳化資源配置、促進社會公平的要求。同時，PPP模式有利於完善我省財政投入及管理方式，實現從“補建設”向“補運營”的轉變，發揮財政資金“四兩拔千斤”作用，撬動更多的社會資金投入公共服務領域，提高財政資金使用效益。
二、嚴格落實國家制定的基本原則
依法合規。按照國家關於PPP運作的相關規定，在法律法規框架內，結合我省實際，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確管理要求，確保項目規範實施。
重諾履約。政府和社會資本方法律地位平等、權利義務對等，樹立契約理念，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。
公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露PPP項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監督和約束。
公眾受益。加強政府監管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，促進社會資本競爭和創新，確保公共利益最大化。
積極穩妥。堅持必要、合理、可持續的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。
三、制定切實可行的工作目標
（一）逐步提高公共服務領域運用PPP模式的比例。在新建公共服務項目中，逐步增加使用PPP模式的比例。但每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。
（二）不斷提高我省公共服務質量和效率。通過在基礎設施和公共服務領域廣泛吸引社會資本參與，擴大公共服務融資範圍，同時充分發揮社會資本的風險控制能力和經營管理水平，有效提高我省公共服務數量和質量。
（三）逐步化解地方政府性債務風險。通過積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，儘快將融資平台公司具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定的存量公共服務項目轉型為PPP項目，引入社會資本參與改造和運營，在徵得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，逐步化解地方政府債務，騰出資金用於重點民生項目建設和重點產業發展。
（四）培育統一規範、公平透明、競爭有序、監管有力的政府和社會資本合作市場。力爭通過PPP模式的推廣運用，在我省建立公平、開放、透明的市場環境，充分發揮市場機制基礎性作用。在PPP模式運作過程中，規範項目合作夥伴選擇程式，建立合理的風險分擔、收益共享機制，健全風險防範機制，加強行業監管和質、價監督。培育第三方專業諮詢機構，完善諮詢中介市場。完善付費和價格調節機制。
四、加強制度建設
（一）明確項目實施的管理框架。建立健全制度規範體系，保證項目實施質量。建立完善管理細則，規範選擇合作夥伴的程式和方法。進一步規範項目識別、準備、採購、執行、移交各環節操作流程，指導社會資本參與實施。住房城鄉建設、水務、市政公用部門要進一步完善和落實市政公用領域特許經營管理制度，拓寬社會資本的進入渠道。
（二）健全財政管理制度。我省各級財政部門負責開展財政承受能力論證，統籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續發展。建立完善公共服務成本財務管理和會計制度，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理。存量公共服務項目轉型為PPP項目過程中，應依法進行資產評估，合理確定價值。確保項目實施過程中政府依法獲取土地收益、國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入及時足額上繳國庫。
（三）建立多層次監督管理體系。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事後進行績效評價的全周期績效管理機制。年度評估結果要依法對外公開，接受社會監督，並作為價格和收費標準、財政補貼等調整的參考依據。各級政府和有關部門要依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監督。
（四）完善公共服務價格調整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價的科學性，既要使經營者能夠獲得合理收益，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等因素。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。
五、積極穩妥規範地推進項目實施
（一）項目推廣領域和運作方式。在能源、交通運輸、水務、環境保護、農業、林業、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、文體、科技、殯葬等公共服務領域，鼓勵採用PPP模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、水務、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。PPP項目具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分擔、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。存量項目以轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式轉型，新建項目以建設—運營—移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）等方式運作。PPP項目運作方式不包括建設—移交（BT）類型。
（二）做好項目儲備和篩選工作。省發展改革委結合國民經濟和社會發展規劃、多規合一方案和重大產業發展課題規劃，研究確定我省開展政府和社會資本合作的重點領域，然後將已批覆可行性研究報告的政府投資項目（在建類除外）信息實時傳送省財政廳。各地財政部門應會同行業主管部門建立本地區項目庫，報本級人民政府確定後，上報省財政廳，由省財政廳匯總、篩選並建立全省PPP項目庫。項目庫信息按工作需要由相關部門共享。各地從本地區經濟社會發展規劃和公共服務需求實際出發，對儲備項目進行初步篩選。各級財政部門根據篩選結果逐項開展物有所值評估，即與傳統政府採購模式對比分析，確保項目全周期採用PPP模式後能夠提高服務質量和運營效率，或者降低項目成本。對於涉及政府購買服務、運營補貼、財政股權投資，以及可能產生政府債務的項目，財政部門應組織開展財政承受能力論證，通過識別、測算項目的各項財政支出責任，以保障政府切實履行契約義務。各級財政部門根據評估和論證情況，制定項目年度和中期實施計畫，報本級人民政府審定實施。
（三）做好項目準備工作。通過物有所值評估和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。各地人民政府指定相關的職能部門或單位作為項目實施機構，負責PPP項目準備、採購、監管和移交等工作。項目實施機構應組織編制項目實施方案，明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、項目招標（招商方案）、運營管理方案等核心事項。如有必要，可引入社會專業諮詢機構參與項目前期準備、評估、組織和管理等諮詢及輔助工作。在此基礎上，各級行業主管部門可進行聯合會審上報。
（四）擇優選擇項目合作夥伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，各級人民政府應當根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國契約法》、《中華人民共和國政府採購法》及其實施條例等法律法規規定，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源採購、競爭性磋商等方式選擇項目合作夥伴，加快政府採購速度。依託公共信息發布平台，及時、充分向社會公布項目採購信息。鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外資企業等各類型企業積極參與提供公共服務，允許社會資本以聯合體形式參與PPP項目。項目實施機構應綜合評估項目合作夥伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優選擇誠實守信的合作夥伴。各級財政部門要加強項目政府採購環節的監督管理，保證採購過程公平、公正、公開。
（五）形成科學規範的契約文本。縣級以上人民政府或其授權的有關部門應與投資經營主體通過簽訂契約等形式，對項目建設運營中的資產產權關係、責權利關係、建設運營標準和監管要求、收入和回報、契約解除、違約處理、爭議解決等內容予以明確。政府和投資者應對項目可能產生的政策風險、商業風險、環境風險、法律風險等進行充分論證，完善契約設計，健全糾紛解決和風險防範機制。建立投資、補貼與價格的協同機制，為社會資本獲得合理回報創造條件。若需政府參股的，政府可指定相關法人單位依法參股項目公司，與社會資本投資人簽訂股東契約，明確出資比例和方式、收益分配方法、風險責任分擔、退出安排以及公司章程重要條款等事項。項目合作協定、股東契約等相關契約文本報同級財政部門、發展改革委備存。正式契約約定的財政支出責任不得超出項目財政承受能力論證確定的範圍。契約簽訂後凡涉及政府出資或補貼、收費標準等政府方權利義務的實質性變更，須經同級財政部門會同相關部門審核，並報同級人民政府審核同意。
（六）加強項目實施和履約監督。依照財政部和省財政廳制訂的PPP操作指南，規範運作項目。契約雙方應誠實守信，嚴格履行契約約定的義務，保障公共服務持續有效。項目實施機構負責按PPP契約約定對社會投資方工程建設和運營服務履約行為實施全過程監督。合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，行業主管部門要及時做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。合作期滿後，項目實施機構或政府指定的其他機構要按照契約約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目資產評估和性能測試等工作，妥善做好項目移交；財政部門要會同行業主管部門對移交資產進行資產評估和登記入賬，並按照國家統一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映。
（七）加強項目風險管控。各級政府要明確項目收益與風險分擔機制，綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。依法嚴格控制政府各類或有債務，嚴防債務風險轉移，重點做好融資平台公司項目向PPP項目轉型的風險控制，切實防範和控制財政風險。各市、縣財政部門應定期向省財政廳報送本區域內PPP項目目錄、財政支出責任情況、財政承受能力評估指標等，省財政廳匯總統計全省PPP項目財政支出責任，對預算編制和執行實施監督。
六、落實重點政策支持
（一）簡化項目審核流程。進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目契約簽署後，可並行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。發改、規劃、國土、環保、建設、價格等有關行政審批部門要繼續最佳化流程，在規劃選址、項目審批、土地供應、環評審批、節能評估審查等方面要對PPP項目予以優先支持，並督促社會投資主體嚴格遵守環保、用地、節能、質量、安全等規定，指導企業依法經營。
（二）多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障PPP項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批准可以抵押，土地使用權性質不變，待契約經營期滿後，連同公共設施一併移交政府；實現抵押權後改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。
（三）完善財稅支持政策。一是實行財政獎補政策。省財政對財政部確定的國家示範項目、省級示範項目給予獎勵或補助，按照財政部的規定，對政府債務中的存量項目轉為PPP項目的，按一定比例給予補貼。二是設立省級PPP基金。由省級財政聯合有投資管理經驗的金融機構共同發起設立PPP基金，條件具備時注入部分資本金參股PPP項目公司，或者作為項目融資的補充。三是其他支持方式。省財政將融資平台項目轉化及公共服務領域存量債務化解情況，作為對市縣均衡性轉移支付的分配因素。省級財政在分配地方政府債券額度時，對運用PPP模式推進存量項目建設，化解政府債務騰出舉債空間的地區給予傾斜，將銀行支持PPP項目的融資增量作為計算國庫現金存款的重要因素，鼓勵通過股權、債權、投資擔保、貼息、補助、融資費用補貼、政府獎勵、政府付費等多種形式，提高項目融資的可獲得性，吸引社會資本參與公共產品和服務項目的投資、運營和管理，落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策。
（四）加強金融服務。各地政府可選擇金融機構作為戰略夥伴，積極為PPP項目提供融資支持。金融機構要在監管政策允許範圍內，給予項目差異化信貸政策，開展特許經營權質押、資產證券化等金融創新業務，構建並最佳化項目金融服務流程和風險管理體系，提高服務效率。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資；鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等；鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創新運用債權投資計畫、股權投資計畫、項目資產支持計畫等多種方式參與項目。依託各類產權、股權交易市場，設計、開發符合PPP模式的產權、股權交易產品，為社會資本提供多元化、規範化、市場化的退出渠道。
七、加強組織實施
（一）健全組織協調機制。由省政府分管領導牽頭，省財政廳會同省發展改革委、人行海口中心支行、省政府金融辦、省國土資源廳、省生態環保廳、省住房城鄉建設廳、省工業和信息化廳、省水務廳、省商務廳、省衛生計生委、省交通運輸廳、省教育廳、省民政廳、省文化廣電出版體育廳等部門，發揮職能作用，形成工作合力，共同推進我省政府和社會資本合作。作為PPP模式推廣套用的責任部門，省財政廳要按財政部《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）要求，設立PPP中心，履行政府和社會資本合作政策制訂、項目儲備、業務指導、信息管理、宣傳培訓等職責。
（二）明確工作職責。各市縣政府對本級推廣PPP模式工作負總責，要加強組織實施，積極統籌協調，結合已有規劃和各地實際，出台具體政策措施並抓好落實。省財政廳、省發展改革委、各行業主管部門要強化統籌協調，會同有關部門加強政策和業務指導，推動各市縣開展相關工作。財政部門主要通過物有所值評估和財政承受能力論證，評估是否以PPP模式運作項目；發展改革委負責項目立項、特許經營、價格調整等；其他行業主管部門和單位根據職責分工，負責項目發起、出台行業標準、細化本行業PPP項目實施操作細則、加強行業監管、指導企業依法經營，最佳化審批服務流程，切實推進行業領域PPP模式運用；省編辦要對建立PPP工作機制給予必要的支持；國土、環保、建設、交通等有關行政審批部門要繼續最佳化流程，提高工作效率，做好各項審批服務工作；稅務、審計、質監、價格、監察等部門依法履行監管職責。
（三）加強人才培養。加強對各級幹部的培訓，大力培養PPP專業人才，加快形成政府部門、高校、企業、專業諮詢機構聯合培養人才的機制。鼓勵各類市場主體不斷加大人才培訓力度，認真做好分層次、分類別的專題培訓工作，建設一支高素質的專業人才隊伍。要注重“走出去、請進來”，積極學習省外、國外工作經驗，建立專家庫，聚集PPP專業人才，提高我省PPP模式專業水平。
（四）加強信息平台建設。各地政府要在履行好規劃指導、識別評估、諮詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責的前提下，依託政府公眾網、政府採購網以及各有關部門公眾網站，及時向社會公開項目實施情況等相關信息，確保項目實施公開透明、有序推進。通過召開項目推介會、銀政企聯席會等多種形式搭建雙邊或多邊的PPP項目對接平台。
（五）加強宣傳引導。各地、各有關部門要切實加強宣傳引導，積極利用各類媒體資源，做好政策解讀，統一思想，增進共識，努力營造鼓勵和引導社會資本參與我省公共服務領域建設和運營管理的良好輿論氛圍。
在公共服務領域推廣PPP模式，事關人民民眾切身利益，事關我省經濟社會發展大局。各級政府、各部門要把思想和行動統一到黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署上來，把推廣PPP模式作為穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的重要抓手，儘快制定本地區、本部門推廣運用PPP模式的實施方案，完善PPP工作相關政策制度，建立PPP項目動態管理機制，加快推動更多項目落地。省財政廳、省發展改革委要強化統籌協調，會同有關部門做好本意見的解釋說明工作，並對落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向省政府報告。
海南省人民政府
2015年11月12日
