歐盟環境政策

歐盟環境政策是指廢棄物管理、噪聲污染等，由環境總司部門負責。

基本介紹

• 中文名：歐盟環境政策
• 外文名：EU environmental policy
• 負責委員：Janez POTOCNIK
• 負責部門：環境總司
• 內容：廢棄物管理、噪聲污染等

政策概況

歐委會負責環境保護的委員為Janez POTOCNIK，歐委會內負責環境保護管理的部門是環境總司。環境總司下設6個司，其職責包括提出歐盟高水平的環境保護政策，監督各成員國實施環保法規，調查處理公民或非政府機構的投訴，代表歐盟參加環保領域國際會議，為歐盟環保項目提供財政支持等。

基本情況

歐盟的環境職能是歐盟一體化過程中增加並不斷強化的一個重要的功能領域。早先成立的歐共體並沒有將環境政策列入共同體政策的管轄範圍，到20世紀60年代末，環保政策還一直被認為是成員國國內政策而應由各成員國自主制定並實施。70年代此來，隨著經濟的迅速發展和環境的不斷惡化，環境問題逐漸顯露，保護和治理環境逐漸成為成員國政府並最終成為歐共體的一項重要政策內容。歐盟環境政策的發展脈絡包括：

第一，環境政策的重點從環境保護向環境一體化和可持續發展轉變。1997年歐盟簽署了為其東擴奠定基礎的《阿姆斯特丹條約》，條約將可持續發展作為歐盟的根本目標，從而大大擴大和強化了歐盟的環境政策範圍和功能。這一目標後來轉化成2001年、2006年歐盟可持續發展戰略的一套指導原則，並貫穿於其第六個環境行動計畫的全部內容。第六個環境行動計畫的實施期為2002年至2012年，有四個優先領域，即氣候變化，自然與生物多樣性，環境、健康與生活質量，自然資源與廢物。這些領域也是近年來新的技術法規、標準、程式不斷湧現的領域。

第二，環境政策的方向從末端治理向一體化的產品政策轉變。傳統的環境政策一直是被動反應式的，即由政府發現問題，然後針對具體問題頒布新的法規。經過多年努力，歐盟已從這種被動的、專注於末端治理的導向轉到針對環境問題根源的立法行動。20世紀90年代，污染者付費原則是歐盟環境政策議程的主要內容，這導致一系列相關法規的出台，如包裝指令、汽車指令、報廢電子電氣設備指令、禁止在電子和電氣設備中使用有害物質指令等。歐盟意識到，這還不足以實現可持續發展的目標。在經過5年多的探索後，2003年歐盟正式接受了一體化的產品政策理念。所謂一體化的產品政策，就是根據產品生命周期的理論制定的環境問題解決方法。該理論認為，所有產品和服務在其生命周期的某些階段（如果不是所有階段的話）會對環境產生影響，制約這些環境影響要從生命周期的全局出發，採用協調一致的政策，這樣才能以較小的成本使產品的環境影響得到根本改善。鑒於絕大多數與產品相關的環境因素，在產品的設計階段就已確立，2005年歐盟通過了《用能產品生態設計框架指令》。該指令大大超越了污染者付費原則，旨在通過對某些用能產品設計提出要求，來保證產品整個生命周期的環境影響降到最低限度。

法律基礎、決策程式與管轄權劃分

法律基礎

1972年歐共體巴黎首腦會議以前，共同體環境政策主要以《羅馬條約》第100條為基礎，該條款賦予共同體以建立與維護共同市場為目的而協調成員國立法及實踐的權力。《羅馬條約》第235條是歐洲共同體專門就環境問題進行立法的基礎，該條款授權理事會在證明確有必要在共同體一級採取措施時，在條約沒有賦予其相應權力的情況下，經部長理事會一致同意即可採取立法措施的權力。

1987年生效的單一歐洲檔案，被認為是歐共體環境立法上的一個轉折點。該法案在共同體條約第三部分中新增了以環境為標題的內容，為共同體活動直接進入環境領域提供了明確的法律基礎。共同體環境政策的合法性得到了條約的認可。

1993年生效的《馬斯特里赫特條約》使環境政策在歐盟中的法律地位得到進一步加強。首先，條約第一次在核心條文中明確將環境保護列為共同體的宗旨和活動之一，更加凸顯了環保的重要性。其次，條約規定了共同體環境政策的四大目標，即：（1）維護、保護和改進環境質量；（2）保護人類健康；（3）謹慎和合理地使用自然資源；（4）在國際上促進應對區域或全球性環境問題的措施。條約同時規定“共同體政策必須結合有關環保要求來制定和實施”，使高水平的環境保護作為歐盟制定各項政策必須考慮的一條重要原則。

決策程式與管轄權劃分

在決策程式上，歐盟條約將“共決程式”和“有效多數”表決機制確定為環保問題投票表決的原則（在有關環境稅收、城鎮規劃、能源供應等領域仍需要一致同意）。根據這一原則，有關環境法律的決策將由歐委會提出建議，在經過歐洲議會和部長理事會以有效多數原則投票表決通過後即可成為共同體法律，這使得環保政策更加容易以法律的形式固定下來。關於管轄權劃分，與其他一些共同政策領域一樣，在歐盟層面主要包括立法、監督實施、協調、推動等。成員國則負責將法規（如指令）轉換為國內法，並具體執行。

共同體環境政策的主要原則

歸納起來，共同體環境政策原則主要包括以下方面：

第一，預警原則（precautionary principle ，亦叫風險預防原則）。該原則規定，為了保護環境，共同體在遇有嚴重或不可逆轉的損害威脅時，可以在缺乏充分科學確實證據的情況下，採取措施防止環境惡化”。這方面著名的案例是，歐盟以轉基因玉米可能損害人體健康、破壞生物多樣性為由，禁止批准美國轉基因玉米上市。

第二，防止及優先整治環境源的原則。其核心是：環境保護措施應該從防止環境破壞發生時入手，治理環境損害應該從源頭抓起。最近通過的產品環保設計指令體現了這一原則。

第三，污染者付費原則。其核心是：環境污染行為或者後果的實施者應當承擔污染防治、治理及糾正的相關費用，使環境污染成本內部化。這一原則體現了歐盟運用經濟手段實現環境保護的政策。近年來歐盟實施的環境稅、排污權交易（Emission Trading）、廢舊電器指令均體現了這一原則。

第四，一體化要求原則。其核心是：環保政策要系統地融合到共同體其他各項政策中，在制定工業、農業、漁業、交通運輸、能源等經濟政策時，均應考慮這些政策對環境的影響，應將有關環保要求納入到這些政策之中。

歐盟主要環境政策

歐盟環境政策主要包括：廢棄物管理、噪聲污染、化學品污染、水污染、空氣污染、保護自然和生態環境、預防和治理環境災害等。

廢棄物管理政策

廢棄物管理政策目標包括：通過改善產品設計從源頭上減少廢棄物的產生；鼓勵廢棄物的循環和再利用；減少垃圾混燒造成的污染。

實施這些政策目標的一項重要原則是，通過污染者付費原則，使產品製造商承擔治理環境污染的費用，利用經濟手段促使製造商改善產品設計、生產工藝，從源頭上減少污染的產生。近年來通過的重要法律包括報廢機動車指令、廢舊電器指令以及禁止在電子電氣設備中使用有害物質的指令（如RoHS、WEEE指令等）均體現了這一思路。

根據產品污染的嚴重程度，歐盟優先制定了包裝廢棄物指令、電池指令、礦物油指令及有關廢棄物填埋、焚燒的具體規定。

在有害廢棄物國際轉運處置方面，歐盟還加入了有害廢物或其廢物越境轉移的協定（巴塞爾協定），禁止向非經合組織成員國轉移有害廢棄物。

噪聲污染

防治噪聲污染的措施主要是，制定某些機械設備的最大噪音標準。主要包括：除草機、機動車、民用航空器及其他戶外使用設備的最大噪音標準。

化學品污染

化學物質的大量使用對環境的負面影響不容忽視，對化學品的管理一直是共同體環境政策的一項主要內容。為加強對化學物質的管理，歐盟先後通過了關於限制銷售和使用某些危險化學物質的指令、危險化學物質分類、包裝及標籤指令以及對現有化工品按照其生產量、毒性等特性在規定年限內逐步按照註冊、評估以及許可的REACH法規等，加強對化學物質的管理。繼REACH法規之後，歐盟關於制定耗能產品環保設計框架指令（EuP指令）於2007年8月1日正式實施。該指令比RoHS、WEEE指令要求更加嚴格，涉及的產品範圍更加廣泛。歐盟實施EuP指令的目的是在歐盟境內減少對環境的破壞以及保護資源，促使生產商採用先進的環境化設計技術來生產用能產品。

水污染

歐盟有關防治水污染的立法始於1973年理事會關於禁止銷售和使用某些具有低度生物退化作用的清潔劑的指令。在過去，歐盟有關水資源保護的立法主要集中於生活飲用水、漁業用水、地下水的水質及其保護，目前其立法範圍已經大大擴展。歐盟已經就水資源的功能區、水質、污染物(包括危險物)的排放、某些特定的生產工藝和產品標準4個方面進行了立法。歐盟立法要求各成員國根據水域的用途制定水體的水質標準，劃定水功能區；對汞、鎘、六氯環已烷和其他一些危險物質的排放也制定了排放標準。

空氣污染

1975年，歐盟才通過了它的第一項關於空氣污染防治的法規——汽油硫含量指令。直到20世紀80年代中期，由於歐洲大氣污染、酸雨、臭氧層破壞加劇以及全球氣候變暖等問題的加劇，歐盟才逐漸加強了空氣污染立法。目前，歐盟針對氣體和粉塵排放共通過了近20個法規和指令，針對臭氧層保護通過了9個公約、決定和指令並就成員國在空氣污染防治合作方面制定了多項法規，形成了一個相當完善的法規體系。

森林保護

2010年5月，歐盟通過法案，要求木材生產加工銷售鏈條上的所有廠商，須向歐盟提交木材來源地、國家及森林、木材體積和重量、原木供應商的名稱地址等證明木材來源合法性的基本資料。歐盟木材貿易法案的實施，加大了對木材非法採伐的打擊力度，提高了木材貿易的門檻。而對於開發中國家，特別是熱帶木材進出口商，需獲得森林認證，證明其產品合法性。歐洲各國相繼在政府和公共採購中宣布只購買經過森林認證的產品，進一步加大了森林認證的迫切性。森林認證的成本對於開發中國家林業企業來說是一個負擔。