晚清中央與地方財政關係研究

內容簡介

《晚清中央與地方財政關係研究:以厘金為中心》內容簡介：厘金是在晚清中央財政極度匱乏，太平天國運動嚴重威脅到清朝統治的背景下，不得已採取的臨時性財政措施。對於這項新創設的財政制度，晚清政府沒有經驗可循，而是將其直接下放到地方。由於缺乏有效的監督和管理，厘金制度在運行過程中與其他因素相結合引起了一系列的連鎖反應，這些因素相互作用、相互影響，對晚清中央和地方財政關係產生了重要的衝擊，並且由此進一步擴展到對晚清國家政治結構的影響——導致了寧央權力的式微而地方權力的壯大。

作為因籌餉需要而創立的厘金制度，晚清政府將其作為應對統治危機的權宜之計，本不具有長久的規劃。其創立之初的用途僅限於籌集平定太平天國運動的餉銀，預計制度存在的終點為太平天國運動結束。厘金制度產生時特定的背景，使得清政府當時根本無法放寬視野，並顧及制度與相關因素結合可能產生的政治後果。結果，厘金的運行不但加速了中央集權的財政管理體制的瓦解，而且還對晚清出現的軍隊地方化趨勢、地方人事權力的擴大、地方公共事業的興起和地方自治意識的增強發揮了重要的促進作用。此外，在厘金運行中，伴隨著地方財政權力的不斷擴大還形成了一個新的利益集團——督撫集團。隨著他們所控制的各種資源不斷增加，督撫集團逐漸成為主導清末政治走向的重要力量。在意識到厘金運行導致的財權下移以及一系列連鎖反應之後，清政府採取了各種措施試圖收回中央的財政權力和其他權力。儘管清政府進行的種種努力產生了階段性的成果，但最後，清廷收回權力的努力還是以失敗而告終。

通過對厘金制度的考察可以發現：厘金的運行加速了晚清財政權力的下移，它是導致晚清中央與地方財政關係變遷的重要因素，並且財政權力的下移對晚清的國家政治結構也產生了重要影響。厘金產生、運行及其裁撤對晚清中央與地方財政關係的變遷之所以會產生重要影響，是因為：第一，農本經濟“量人為出”、“有限彈性”的特點使其無法應對大規模的國家財政危機。第二，中央集權的財政體制和管理制度不利於地方的發展。第三，地方財政匱乏必然導致其有積極推進厘金實施的動力，而中央政府對厘金這種商業稅收的徵收管理又無經驗可循。第四，除了厘金徵收的範圍、數額及支出管理權掌握在地方手中外，軍事權也落入地方手中，使得地方督撫手握軍、財兩項重要事權，導致中央對地方統攝權力的減弱和地方政府在國家政治、經濟生活中作用的增強。第五，厘金制度運行中形成的督撫集團與傳統的管理體制、觀念產生張力，進一步撕裂傳統的中央集權的政治統治，在中央與地方關係的變遷中發揮著重要作用。第六，陋規、浮收等以傳統形式維持地方財政的手段藉助厘金加劇了非正式財政體系的擴大，制度上的缺陷阻礙了國家財政的正常運行。此外，國外力量以及其他因素的共同作用，對地方財政權力的擴張起到了不可忽視的推動作用。太平天國運動結束後，厘金沒有按照最初的設計被裁撤，而是作為地方的主要財政來源被保留下來。地方財政權力的擴大和中央對厘金控制的弱化，使得厘金在地方的建設中發揮了越來越重要的作用。在一定程度上，厘金推動了洋務運動的發展，也促進了清末憲政改革和中國走上近代化道路。當然，厘金的弊端同樣明顯，除了被詬病為“病國害民”的惡稅外，也有人認為它是導致軍閥割據的財政元兇。從對厘金制度的考察可知：社會制度是不斷生長、變化的，最初的制度設計者在特定的歷史背景下做出的制度安排，在實際運行中往往會遇到一系列始料未及的問題。如果沒有相關制度配合或者及時進行調整，那么制度的運行往往會偏離最初的方向，如果有其他因素的影響還可能會產生意想不到的後果，甚至會影響到經濟的發展乃至國家的穩定。財政作為庶政之母，是國家政治運行的基礎，也是將國家和民眾的利益聯繫得最為緊密的政治、經濟制度。因此，在當今任何一個國家的財政資源都有限的情況下，財政制度的改革和創新顯得尤為重要。尤其是對於從農本經濟向市場經濟過渡的國家來說，怎樣進行財政制度創新才能更充分地發揮中央、地方和民眾的積極性，怎樣進行財政改革才能適合經濟社會的發展，所有這些問題，都需要我們做出認真的研究。晚清厘金制度在創立和運行中出現的問題或許能夠為我們提供一些借鑑和思考。

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