政治協商會議憲法草案

政治協商會議憲法草案簡稱政協憲草，是1946年中國國民黨，中國共產黨，中國民主同盟，中國青年黨和無黨派社會賢達人士為中國和平建國大業而在政治協商會議和隨後成立的憲法草案審議委員會上制定的憲法草案。

基本介紹

• 中文名：政治協商會議憲法草案
• 簡稱：政協憲草
• 時間：1946年
• 建立者：中國國民黨，中國共產黨

簡介

該草案最早在1946年1月底形成決議案，4月初步成形，並在1946年11月22日由國民政府立法院通過，經國民政府蔣中正主席提交制憲國民大會審議。這部草案是中華民國最後一個正式憲法草案，成為中華民國憲法的藍本。

背景

五五憲草

中華民國以主權在民為立國精神，制定一部主權在民的憲法始終是行憲前歷屆政府之主要目標之一。1936年，國民政府立法院組織憲草起草委員會，起草了訓政時期的第一部憲草即五五憲草。該憲草基本採用了孫中山五權憲法之架構，為五權憲法之體現。五五憲草之體例成為此後諸部憲草及最終憲法之原型，但其具體之結構形式並未在隨後的憲草修改中得以保持。

中共代表周恩來與政府代表張群在重慶合影

期成憲草

1938年秋，抗戰期間國民政府為集思廣益，團結力量，在武漢成立政治協商機關國民參政會，參政會依照左舜生，張君勱等人意見，成立包括國民黨、共產黨、民主黨派人士在內的憲政期成會以修改五五憲草。其修正後憲草名為期成憲草。期成憲草的主要變動是增加國民大會議政會，作為國民大會閉會期間的政權機關，憲草逐漸偏向三權分立模式。

憲政協進會修草

1943年，因國民黨五屆十一中全會決定戰爭勝利後立即召開制憲國民大會，故國防最高委員會決定成立容納國共兩黨和民主黨派的憲政實施協進會再度修改五五憲草。因參加者多為國民黨中央委員及國民黨籍參政員等，故對五五憲草修改較小。

有觀點認為，1943年修草的結果跟1940年的期成憲草是互相衝突的的，1943年修草基本肯定了五五憲草之結構，等於否定了期成憲草之設定國民大會議政會之建議。

國共談判

1943年之前，中共的態度一貫是要求國民黨結束訓政，實施憲政。但1943年國民黨五屆十一中全會提出抗戰勝利即制憲後，中共又表示反對，並要求制憲之前首先要組織聯合政府。對於此事國民黨作出讓步，同意就該聯合政府問題展開黨派會議作進一步商談。此時中共又提出國民政府承認中共解放區是雙方組建聯合政府的前提。由於中共的這種不斷變化使得抗戰期間之國共談判陷入停頓。

國共兩黨1946年1月達成政協憲草決議案

抗戰之後，國共兩黨領袖召開重慶談判，雙方除一致同意政治民主化，軍隊國家化之外，還同意召開政治協商會議一攬子解決憲法草案，國大代表，軍隊整編，解放區合法等問題。

經過

政協會議

1946年1月政協會議在重慶召開。會議有國民黨代表8人，共產黨代表7人，另有民主黨派代表若干。會議除了商議軍隊整編，國大代表，改組政府，施政綱領等問題外，集中探討了五五憲草的諸多問題。中共對五五憲草提出了諸多修改意見，大部分修改意見經由會議商議後通過。會議通過了政協憲草決議案，並同意成立憲草審議委員會，在決議案之基礎上進一步落實以形成正式憲草。

該決議案並非正式憲草，而是憲草的基本原則。隨後的政協憲草主要是根據中共力主通過的這些原則修改的，通常稱前者為政協憲草決議案或政協憲草十二條，稱後者為政協憲草。

1946年國共兩黨憲草爭執與結果

爭執議題	國民黨觀點	共產黨觀點	最終民國憲法
人權保障	間接保障	積極保障	積極保障
國民大會	有形國大	無形國大	有形國大
國大職權	選罷創復四權	選舉罷免兩權	暫有選罷兩權
立法委員選舉	國大選舉	人民直選	人民直選
政體	總統制	內閣制	內閣制
行政院對立法院負責	無需負責	負責	負責
司法行政權	屬於司法院	不屬於司法院	不屬於司法院
檢察院同意權	無需同意權	有同意權	有同意權
監察委員選舉	國大選舉	省議會選舉	省議會選舉
地方制度	省縣自治	聯邦省憲	省縣自治
憲法修改	有形國大	無形國大	有形國大

憲草審議會

1946年2月，國民政府正式任命國民黨，共產黨，民盟，青年黨代表共35人組成憲草審議委員會。根據周恩來的意見，張君勱負責執筆起草新憲草。據張的助手蔣勻田回憶，張君勱在起草憲草時多次私下與中共單獨接觸，聽取中共意見，達成一致後再提交審議會。梁漱溟回憶說：“張君勱這種設計，在野各方面莫不欣然色喜，一致贊成；尤其是周恩來簡直是佩服之至，如獲至寶”。

因期間國民黨六屆二中全會上，有諸多國民黨中委對政協憲草不滿，提議修改憲草，並將其寫入中央全會決議。此事引起了中共的強烈反應，並引發國共關係的嚴重惡化，成為導致國共關係破裂的重大事件。

政協憲草示意圖

3月15日，周恩來對國民黨提出的幾點建議作出讓步，同意國民黨提出的有形國大，省自治等要求。但毛澤東在3月18日電令周恩來撤銷讓步，重新堅持原政協決議。因國共兩黨之間無法達成妥協，憲草審議也糾纏不休。四月期間，國共兩黨的主要爭議主要在於兩點：

一、行政院：國民黨堅持憲草中規定行政院長在徵求立法院複議前須徵求總統核可，中共則認為此規定與責任內閣制精神不符持保留意見，但並未堅持反對。

二、中央與地方關係：國民黨堅持地方自治但地方不得制訂省憲，且中央須規定地方制訂自治法的基本原則，以避免各自為政。中共為其解放區獨立起見，堅持要求地方制訂法規不需要中央事先設定原則。另外，中共堅持地方法官民選。

這兩個問題消耗時間長，爭議大，使得憲草審議久拖不決。期間中共代表秦邦憲因地方制度問題與青年黨陳啟天發生口角，秦邦憲髒話傷人，陳啟天率領青年黨退席抗議，並堅持要求秦邦憲道歉，致使憲草審議休會一星期。後董必武代秦道歉，但青年黨不接受，只得由毛澤東將秦邦憲調回延安，另換李維漢取代。秦邦憲在回延途中飛機撞山，與葉挺等人同機遇難。

隨後，審議委員會經過多次會議，最終在4月下旬完成初稿。此時因中共代表堅持保留意見，故憲草審議陷入停頓。自此直到11月制憲國民大會開會，並未再有新的審議。

11月28日，立法院將4月底的初稿提交制憲國民大會，作為制憲藍本。政協憲草是張君勱依據政協決議案起草而成，它在中央政制的設計上匠心獨具，以“五權之名，行三權之實”，打破了“五五憲草”的制度架構，經過修改後，成為中華民國憲法的底本。

內容

有觀點認為，政協憲草的基本思想是將立法院和監察院變成類似美國眾議院與參議院的兩院形式；將國民大會變成類似美國選舉人團的總統選舉機構，並擔負憲法會議職能；將省縣自治變為類似美國的聯邦制度。因此，政協憲草對五五憲草作出重大修改，修改主要事項列舉如下：

1、將五五憲草中人民自由權利“非依法律不得限制”更改為“如用法律，須出於保障自由之精神，不得以限制為目的”。即人權的積極保護主義。

2、將五五憲草的有形國民大會更改為無形國民大會，即由地方各省議會和中央議會合組成選舉機關行使選舉罷免權。

3、將無形國民大會選舉權局限於選舉總統。

4、將無形國民大會的創製複決權另以法律定之。

5、將總統權力大幅壓縮。行政院不必對總統負責而直接對立法院負責。

6、將總統制改為內閣制。

蔣中正將政協憲草提交制憲國大輪值主席胡適

7、將立法委員由國民大會選舉改為人民直選。

8、將司法院的司法行政權剝奪。

9、監察院增加同意權。

10、將監察委員由國大選舉改為由省議會選舉。

11、將省縣自治改為聯邦體制，省得制定省憲。

12、將基本國策部分增加國防外交國策。

13、將憲法修改權改為立法院監察院聯席會議修改，而總統選舉機關複決。

這些修改較大程度上遠離了孫中山五權憲法的架構，成為國共諸多摩擦的成因之一。尤其是3月初國民黨六屆二中全會對該政協決議的不滿和修改建議成為國共關係惡化的開始。

結果

制憲國民大會

1946年4月，因長春接收問題國共發生軍事衝突，隨後雙方衝突愈演愈烈，從關外蔓延到關內，直到10月內戰接近全面爆發。此時國共組建聯合政府的談判也因名額問題陷入僵局。中共為行使否決權堅持要求在國民政府改組後占據三分之一即14/40名額，但國民黨只同意給中共13個名額。在國共問題遲遲未能解決的情況下，國民政府為履行1946年元旦時作出的本年內制憲的承諾，決定在11月12日孫中山誕辰紀念日舉行制憲國民大會。此舉立即遭到中共堅決反對，並再度釀成國共政治摩擦；同時此舉也使當時的第三方面的代表即民盟發生嚴重分裂，民盟內部三黨三派中，除中國青年黨、中國民主社會黨外，其餘各派均反對此次制憲國民大會的強行召開。

中華民國憲法示意圖

11月15日，制憲國民大會延期三天后終於在中共及民盟（除中國青年黨、中國民主社會黨外）缺席的情況下召開，中國民主社會黨一個星期之後才到會。大會討論的憲草仍然是1946年4月的政協憲草。

11月28日國民政府主席蔣中正向大會提出基於政協憲草藍本的《中華民國憲法草案》，由大會主席團主席胡適接受。

在一讀會第一個星期內，與會的代表大多為信奉五權憲法的國民黨代表，故他們在討論憲草僅一個星期就將其修改回五五憲草的式樣。中國民主社會黨蔣勻田發現政協憲草已被完全修改，為維護原憲草，宣稱民社黨將離席抗議。在這種情況下，國民黨總裁兼國大主席團成員蔣中正勸說與會的國民黨代表忍讓為國，尊重民主黨派的意見，將憲草恢復原樣。而此時國民黨副總裁孫科以孫中山嗣子的身份勸說國民黨代表不必拘泥於國父遺教，從而為化解爭端起了決定性作用。在這種情況下，國大召集緊急會議，代表重新審議憲草，一周后將其基本恢復至政協憲草原樣，並初步形成了憲法草案雛形。

值得注意的是，張君勱的內閣制設計基本上延續了政治協商會議的決議案，並得到了蔣中正的認同。蔣中正明確表示希望該憲法為內閣制，他說“因為共產黨現在唯一的希望，就是希望我們在憲法中擴大總統和行政部門的許可權，然後他好在國際上宣傳我們的憲法是法西斯的憲法，藉此來打擊政府。各位同志切不可中他們的詭計！”。事實上，憲法草案基本拋棄了五五憲草的框架，幾乎全部保留了政協憲草，並因遠離孫文五權憲法理論而觸犯了國民黨黨綱（包括三民主義和五權憲法兩部分）並在國民黨內部發生了諸多波折。同年12月25日大會三讀通過基於政協憲草藍本的中華民國憲法，制憲工作完成，並由大會主席吳敬恆親手將完成的憲法交由蔣介石，象徵中華民國將正式邁入憲政時期。制憲大會同時制定了配套的憲法施行法《憲法實施之準備程式》以完成行憲前過渡步驟。

制憲工作完成後，制憲國民大會結束運作解散。

中華民國憲法

根據張君勱的助手蔣勻田的評價，最終的中華民國憲法98%來自政協憲草。絕大部分內容未加更改，僅有少數並不關鍵的內容被添加，例如考試院關於所掌事項，得向立法院提出法律案。

面對眾多國民黨人對這部大量融入中共建議的中華民國憲法不滿情緒，蔣中正安慰與會的國民黨籍代表，“各位要知道：任何憲法都有修改的規定的，這次憲法草案通過之後，如果將來發現有不妥的地方，我們在下屆國民大會，仍舊可以提出修改，使之符合我們的理想。我 們現在所要採取的步驟，是如何在這惡劣的環境下，打破共產黨中傷本黨的陰謀。現在共產黨的陰謀最成功的一點便是向國際上宣傳，說本黨一黨專政，實行獨裁， 說這次國民大會是一黨的會議，必將制定法西斯的憲法。”

1948年開始的立法委員人民直選

有學者認為，受美、德憲政思想影響的"民國憲法之父"張君勱在制定1946年憲法的過程中起到關鍵作用，而1946年憲法文本在人權觀、分權與制衡、聯邦主義三個方面與美國憲法文本趨同。是一部五權之名，三權之實的東西合璧式憲法。

影響

有學者認為，政協憲草是國共兩黨及民主黨派的智慧結晶，其內容既有國民黨的五權理論，又有民盟的內閣制思想，在這部憲草基礎上所產生的中華民國憲法雖在台灣地區歷經多次增修，但至今仍留有中國共產黨的烙印，如立法委員由人民直選即來自中國共產黨之建議，因此政協憲草至今仍對中國產生著影響。

政治協商會議憲法草案是國共兩黨和各民主黨派為國家長遠大計而放棄干戈，坐在一起共同商議而成的建國綱領，因此具有廣泛的黨派代表性。在1999年，吳祖光、金堯如、方勵之、劉賓雁等9人在王希哲1996年與劉曉波發布的《雙十宣言》啟發下，發表《為政治和解及民主改革致國人書》，其中呼籲“中華人民共和國全國人大和全國政協，邀約中華民國國民代表大會、立法院和香港特別行政區立法會，成立涵蓋中國全部主權範圍的‘憲政聯席會議’；並邀請包括中國共產黨、中國國民黨等海峽兩岸的各政黨、專家、學者和民意代表，在現行的中華人民共和國憲法和中華民國憲法的基礎上，制定一部體現自由民主精神和維護國家主權統一的新憲法；一旦時機成熟，宣布全國行憲，實行民主憲政。”有學者認為，這個公開信受到了政治協商會議精神的影響，是新時期政治協商會議的倡議。