川南城市群城鎮化路徑研究

基本介紹

• 中文名：川南城市群城鎮化路徑研究
• 地區：川南
• 行業：城市建設
• 類別：研究

研究背景

城市群，有人稱為“都市經濟圈”或“都市連綿區”，通常是指由若干城市集聚而成的高密度經濟區域，在空間上表現為由大運量的高速通道聯結的、龐大的、多核心、多層次的城市密集區。在這個空間裡，由於集聚而形成的規模經濟和範圍經濟，加之高速通道縮短了城市間空間距離和經濟距離，使得生產和服務的交易成本、運營成本和管理成本大大降低，投資回報率和要素收益率明顯提高。

從國際上看，通過發展城市群，特別是大城市群，從單體城市發展向城市群整體發展轉變，提升經濟的整體競爭力，帶動本國或區域經濟的發展，已經成為世界各國經濟發展的一種新趨勢，比如美國的大西洋沿岸城市帶、五大湖沿岸城市群、日本的太平洋沿岸城市群等著名城市群，已成為全球性國際經濟中心，對世界政治、經濟的影響力和支配力與日俱增。從國內看，市場機制和經濟全球化兩股力量已經開始對我國城市體系產生明顯的極化作用，我國的城市空間結構與地域分工格局形成了全新的發展趨勢。目前我國已形成了較為成熟的長三角、珠三角和京津冀三大城市群，以及初具雛形的長株潭城市群、大武漢城市群、成渝城市群和中原城市群、山東半島城市群、遼東半島城市群等。

從中央歷次報告和規劃里也可看出發展城市群對於推進全國城鎮化進程的重要意義。2001年批准的國家“十五”計畫綱要文本首次採用“城鎮密集區”概念論述城鎮化道路：“有重點地發展小城鎮，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用，引導城鎮密集區有序發展”，走“大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路”。2006年批准的國家“十一五”規劃綱要文本首次採用“城市群”概念替代“城鎮密集區”概念，強調把“城市群作為推進城鎮化的主要形態”。2010年國務院頒布實施的《全國主體功能區規劃》進一步指出，“資源環境承載能力較強、人口密度較高的城市化地區，要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”。2011年批准的國家“十一五”規劃綱要強調，“以大城市為依託，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。

在中央系列巨觀政策引導下，我國用30年完成了已開發國家百年人口轉變歷程，成績舉世矚目。但由於歷史、經濟、社會、體制等方面深層次的原因，我國城鎮化發展暴露出來的問題也是突出的。傳統城鎮化難以為繼，迫切需要對中國的城鎮化道路做出慎重的選擇。在結合中國國情，批判繼承國際城鎮化和中國城鎮化發展經驗和教訓的基礎上，新一屆黨和國家領導人高瞻遠矚，指出要走中國特色新型城鎮化道路。十八大報告提出“到2020年城鎮化質量要明顯提高”。首次將“質量”標準引入城鎮化的評價體系。李克強強調：“統籌‘新四化’發展，需要平衡多方面關係。推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為‘造城’，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。要為農業現代化創造條件、提供市場，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成。”

2014年3月，指導中國新型城鎮化道路的綱領性檔案《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》正式發布。《規劃》提出要緊緊圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創新為保障，走以人為本、四化同步、最佳化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。

上至中央，下至地方，各省對城市群建設的探索已經展開。如在今年1月召開的全國兩會上，已經公布的省、自治區和直轄市政府工作報告當中，至少有26個都提到了“推進新型城鎮化”。縱觀各地提出的“因地制宜”的城鎮化發展路徑，諸如加快戶籍改革、推進城市群建設、推動中小城鎮發展等。一些地方也在著力打造省內城市群，比如寧夏在政府工作報告中提出，要用把寧夏作為一個城市的理念來統籌空間規劃，最佳化城鎮布局。山東除了積極回響中央城鎮化建設號召外，更是看準了城鎮化帶來的各種機遇，搶先進行布局，基本形成山東半島城市群、濟南省會城市群經濟圈、黃河三角洲城鎮發展區和魯南城鎮帶一體化快速發展新格局。提出類似計畫的還有湖北提出了以武漢為核心的“8+1”城市群規劃；湖南提出了以長株潭為核心的“3+5”城市群計畫等。它們的發力都是為了在新一輪城鎮化建設中搶占先機。

由此可見，推進城市群發展建設已經成為我國經濟新的增長引擎，城市群發展戰略將是引領中國未來區域經濟發展的重要戰略選擇。

川南城市群的範圍及經濟發展基本概況

2011年12月31日，四川省人民政府辦公廳以川辦發〔2011〕94號印發《四川省“十二五”城鎮化發展規劃》，對川南城市群的範圍及城市等級作了明確劃分。

川南城鎮群位於長江上游四川南部，川滇黔渝三省一市的交界處，是四川省域內人口稠密的地區之一，包括自貢市、瀘州市、內江市、宜賓市，以及樂山市除主城區、夾江縣、峨眉山市外的其餘城鎮，幅員面積約4.42萬平方公里。

表1 2013年川南城市群經濟發展主要指標情況

	GDP（億元）		人均GDP（元）		地方公共財政收入（億元）		工業化率（%)
	絕對值	排序	絕對值	排序	絕對值	排序	實績	排序
四川省	26260.8	—	32454	—	2784.1	—	44.1	—
川南	4873.8	—	29610	—	302	—	55.7	—
#自貢	1001.6	12	36745	4	38.3	14	54.5	7
瀘州	1140.5	8	26848	12	109.6	3	55.9	5
內江	1069.3	11	28735	10	37.7	15	57.7	2
宜賓	1342.9	4	30093	8	101.6	4	55.3	6
樂山*	319.5	—	24536	—	14.8	—	52.9	—

續表1 2013年川南城市群經濟發展主要指標情況

	二三產業從業人員比重（%）		第三產業增加值占GDP的比重（%）		全社會固定資產投資額（億元）		社會消費品零售總額（億元）
	絕對值	排序	實績	排序	絕對值	排序	絕對值	排序
四川省	59.4	—	35.9	—	21049.2	—	10561.4	—
川南	58	—	25.1	—	3092.7	—	1733.1	—
#自貢	65.2	3	28.3	8	531.6	18	390.4	9
瀘州	56.2	10	26.3	13	866.4	7	419.2	8
內江	63.9	4	21.7	21	575.9	15	321.3	14
宜賓	52.2	12	24.6	18	935.4	6	498.2	4
樂山	55.6	—	24	—	183.4	—	104	—

數據來源：《四川統計年鑑—2014年》

鑒於城市群里對樂山範圍的界定，在此樂山數據只包括金口河區、犍為縣、井研縣、沐川縣、峨邊縣、馬邊縣。（下同）

川南城市群城鎮化發展現狀

（一）城鎮常住人口呈逐年遞增趨勢

按統計上常住人口的界定，川南城市群城鎮常住人口呈逐年平穩遞增趨勢。2000年，川南城市群城鎮常住人口442.8萬人，2013年達到697.5萬人，增加了254.7萬人。換句話說，13年間，川南城市群的城鎮常住人口增加了一個廣元市人口之多（2013年廣元市常住人口254.5萬人）。

從增幅上看，川南城市群中，宜賓城鎮常住人口增長最為迅速，達到年均增幅4.7%；其次為瀘州市4.1%；再次為樂山市3.9%。人口增長相對最慢的為自貢2.9%；內江2.3%。

表2 川南城市群城鎮常住人口情況

單位：萬人

	2000年	2002年	2004年	2006年	2008年	2010年	2011年	2012年	2013年
四川省	2231.0	2287.0	2516.0	2802.0	3043.6	3234.4	3367.3	3515.7	3640.0
川南城市群	442.8	485.1	521.2	561.8	616.0	624.0	644.3	675.3	697.5
#自貢	86.1	90.4	96.2	101.1	111.4	109.9	114.6	120.6	124.6
瀘州	108.7	121.6	132.5	149.9	162.0	163.6	168.7	177.3	183.8
內江	118.9	127.9	133.4	142.2	150.7	146.3	149.1	155.4	158.9
宜賓	104.4	118.3	130.8	132.8	152.8	169.9	175.5	183.2	189.5
樂山	24.7	27.0	28.3	35.9	39.0	34.2	36.5	38.7	40.6

數據來源：《四川統計年鑑》

（二）城鎮化率不斷提高

2000以來，隨著經濟社會快速發展，城鎮人口集聚加速，川南城市群城鎮化率不斷提高。特別是在2007年12月，省委九屆四次全會作出統籌規劃和協調推進新型工業化與新型城鎮化互動發展的決策部署，川南城市群駛入發展的快車道。2013年，四川省城鎮化率44.9%，川南城市群城鎮化率42.3%，其中只有自貢市城鎮化率水平超過四川省平均水平，其餘城市均低於四川省水平。

從城鎮化率增幅看，2000年至2013年間，宜賓市增幅最大，共增長21.1個百分點；其次自貢市總計增長17.1個百分點；瀘州市增長16.8個百分點；樂山市*增長14.6個百分點；內江市增長14.1個百分點。

表3 川南城市群城鎮化率情況

單位：%

	2000年	2002年	2004年	2006年	2008年	2010年	2011年	2012年	2013年
四川省	27.1	28.2	31.1	34.3	37.4	40.2	41.8	43.5	44.9
川南城市群	25.1	27.8	30.1	33.3	36.3	38.1	39.3	41.1	42.3
#自貢	28.4	30.9	34.2	36.6	39.6	41.0	42.7	44.4	45.5
瀘州	26.5	29.2	31.5	35.4	37.6	38.8	39.9	41.7	43.3
內江	28.6	31.8	33.7	35.8	38.1	39.5	40.2	41.8	42.7
宜賓	21.4	24.2	26.8	29.8	34.3	38.0	39.4	41.1	42.5
樂山*	16.6	18.5	19.7	25.0	26.9	26.3	28.0	29.7	31.2

（三）城鎮體系基本形成

城鎮體系是指一個國家或地區範圍內職能不同、規模各異，在經濟、社會和空間發展上具有有機聯繫的城市群體。川南城市群經過多年發展，城鎮化體系基本形成，初步形成了以大城市瀘州為首，自貢、內江、宜賓三座中等城市為骨幹，以縣城和中心鎮為基礎的新型城鎮體系總框架，在人口集聚、空間布局、融合發展、城鄉統籌、產業布局、資源配置和生態保護上為城鎮化更快發展奠定了基礎。

表4 川南城市群城鎮體系
	城（鎮）區常住人口（萬人）	數量（個）	城鎮名稱
超大城市	1000萬以上	0	—
特大城市	500萬—1000萬	0	—
大城市	100萬—500萬	1	瀘州
中等城市	50萬—100萬	3	自貢、內江、宜賓
小城市	50萬以下	0	—
縣轄鎮	10—50萬	5	旭陽鎮、富世鎮、嚴陵鎮、合江鎮、巡場鎮
	5—10萬	12	敘永鎮、玉津鎮、福集鎮、柏溪鎮、南溪鎮、; 水南鎮、古藺鎮、長寧鎮、金鵝鎮、江安鎮、; 古宋鎮、研城鎮
	1—5萬	38	重龍鎮、文江鎮、連界鎮、沐溪鎮、小河口鎮、; 白馬鎮、沙坪鎮、東湖鎮……安寧鎮、菜壩鎮
	1萬以下	302	牟坪鎮、永年鎮、留耕鎮、琵琶鎮、度佳鎮、; 興隆鎮、慶衛鎮、方山鎮、鼎新鎮、福延鎮、; 古羅鎮、來牟鎮、永福鎮……蕉村鎮、大堡鎮

備註：城市規模劃分依據為2014年11月國務院印發的《關於調整城市規模劃分標準的通知》。

資料來源：省統計局有關人口資料整理

城鎮基礎設施顯著改善

城市基礎設施是城市正常運行和健康發展的物質基礎，對於改善人居環境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩步推進新型城鎮化具有重要作用。2007年以來，川南各市圍繞改善民生、保障城市安全、投資拉動效應明顯的重點領域，進一步加大了對城市基礎設施建設力度，加快城市基礎設施轉型升級，全面提升城市基礎設施水平。在供水、供氣、供熱、公園綠地、公共運輸、污水處理等與民生密切相關的基礎設施上不斷提高服務質量和覆蓋面，擴大了城市人口容量，提高了城市現代化水平。

表5 川南四市區基礎設施發展主要指標情況

	用水普及率（%）		燃氣普及率（%）		人均城市道路面積（平方米）
	2007年	2013年	2007年	2013年	2007年	2013年
四川省	86.6	91.8	78.9	89.7	10.3	13.2
自貢市區	82.4	69.2	71.4	85.9	8.0	10.4
瀘州市區	77.0	90.8	70.1	83.6	10.0	11.6
內江市區	64.0	85.8	65.1	78.0	6.0	7.2
宜賓市區	78.1	96.7	89.1	92.9	7.2	8.1

數據來源：《四川統計年鑑—2008年》、《四川統計年鑑—2014年》

說明：按川南城市群對樂山市的劃分，以上數據缺失。（下同）

續表5 川南四市區基礎設施發展主要指標情況

	人均公園綠地面積（平方米）		污水處理率（%）		生活垃圾處理率（%）
	2007年	2013年	2007年	2013年	2007年	2013年
四川省	8.4	11.2	55.2	83.2	79.8	96.2
自貢市區	4.9	10.4	72.4	90.6	72.1	92.0
瀘州市區	7.1	9.0	64.6	84.0	99.3	100.0
內江市區	2.8	8.6	32.2	85.1	12.7	65.9
宜賓市區	11.63	13.9	10.4	88.0	75.0	96.6

數據來源：《四川統計年鑑—2008年》、《四川統計年鑑—2014年》

城鎮公共服務水平明顯提高

公共服務水平可以反映社會經濟發展程度。公共服務體系的完善，不僅能為國民提供良好的工作生活條件，也是建設投資環境，推動經濟發展的基本要求。2007年以來，川南四市城市綜合承載能力和基本公共服務能力不斷提升，在教育、醫療、文化體育、社會保障等基本公共服務均等化水平明顯提高，保障標準大幅提升，服務項目不斷增多，受惠人群持續擴大。

表6 川南四市區公共服務水平情況

	建成區綠化覆蓋率（%）		每萬人擁有文化站藏書量（千冊）		每萬人擁有床位數（張）		每萬人擁有衛生機構人員數（人）
	2007年	2013年	2007	2013	2007	2013	2007	2013
四川省	34.2	38.4	0.5	1.6	26.4	52.6	38.3	73.5
自貢	33.8	39.5	0.3	1.3	28.2	55.7	43.2	75.2
瀘州	34.9	39.9	0.4	1.1	19.2	51.6	26.8	65.9
內江	17.7	37.5	0.2	1.3	20.4	49.4	30.2	61.8
宜賓	31.8	32.2	0.9	1.1	26.2	52.9	31.1	66.2

數據來源：《四川統計年鑑—2008年》、《四川統計年鑑—2014年》

川南城市群城鎮化發展存在的問題

從調研的情況看，川南城市群在城鎮化發展中也存在一些不容忽視和需要著力解決的問題。主要表現在如下幾個方面：

（一）城鎮化質量不高，人口城鎮化不徹底

以現行城鎮化率統計方式（城鎮常住人口占常住人口總數的比重）測算，2013年，川南城市群城鎮化率42.3%。但若按城鎮戶籍人口測算，川南城市群城鎮化率只有25.5%，兩個指標存在著17個百分點的差距，癥結就是“半城鎮化”問題。具體表現為超過百萬的農民工實現了地域轉移和職業轉換，但身份和地位沒有轉變，在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面未能享受到與城鎮居民均等的基本公共服務。這種現象不僅讓農民工無法真正融入城市，而且被逐漸“邊緣化”，既不利於破解城市內部二元結構問題，提升轉移人口生活質量和城市面貌，也不利於促進城鎮化質量的提高和發展的可持續性。從最新數據看，川南城市群中，宜賓和內江“半城鎮化”現象較為突出，樂山、自貢和瀘州情況相對好些。這些“半城鎮化”人口群體在短時間內處於不公平的二元結構之下也許可以給經濟帶來活力，但長期的不公平，一定會給城市社會治安和管理帶來很大壓力。

表7 2013年川南城市群城鎮化率情況

	城鎮化率（%）	戶籍城鎮化率（%）	相差
四川省	44.9	28.8	16.1
川南城市群	42.3	25.5	16.8
自貢市	45.5	34.1	11.4
瀘州市	43.3	30.0	13.3
內江市	42.7	22.6	20.1
宜賓市	42.5	19.3	23.2
樂山市*	31.2	22.8	8.4

數據來源：《四川統計年鑑—2014年》、省公安廳年報表

（二）農民進城落戶意願不強烈

當前國家正在啟動推行戶籍制度改革，四川省鼓勵有條件的農民進城落戶，川南各市也均出台了政策推進戶籍制度改革。但從調研走訪的情況看，相當數量的農民因擔心自己原有利益受損和難以享受城市居民配套待遇等心存顧慮，進城落戶積極性並不高，“進城不落戶”的現象普遍存在，甚至出現了原有城市戶籍人口希望換成農村戶籍的“逆城鎮化”現象。這個情況從今年省統計局開展的《2014年四川省進城務工人員現狀抽樣調查》結果中也可得到佐證。調查結果顯示：明確表示願意將戶口轉為城鎮戶口的進城務工人員只有約10%，另有30%是持觀望態度，明確表示“不願意”約60%。

（三）城市發展方式粗放，城市管理水平不高

城市發展重面積擴張、資源投入，輕內部挖掘、結構調整和最佳化管理，土地產出率、資源利用效率低下；城市發展重形象，輕基礎設施配套建設；城市發展重新城建設和高檔地產開發，輕老城區和外來人口集聚區改造。川南城市普遍存在交通擁堵、環境污染、資源緊缺、大氣顆粒物污染嚴重等問題。從調研走訪情況看，隨著川南各市建成區面積和城鎮人口的逐年增加，城市管理面對的問題也越來越多，且越來越具有綜合性。當前川南各市城市治理整體水平不高，管理模式創新不夠，在城市管理中仍大多沿用過去老的管理辦法，各種問題仍舊突出，如：公車不規範進站、渣土車野蠻裝卸、行人隨意穿行，城市背街小巷的危舊破房，沿街乞討流浪人員，衛生死角、綠化帶缺失等。加之近幾年各種事故和災害將城市安全運行問題凸顯，城市管理的內容除了社會秩序維護、犯罪防治之外，還加進了為外來人口服務等內容。城鎮化的快速發展對城市治理能力形成了新的嚴峻挑戰，也對政府在規劃、基礎設施投入、城市運營等方面提出了新要求。

（四）城市群內產業分工不夠最佳化

城市群產業分工是社會分工的空間形式。產業分工產生規模經濟和集聚經濟，帶來整體功能效應，增強城市群的競爭優勢，並促進區域經濟成長。但若分工不科學，則會延緩了城市群內經濟一體化的進程，削弱城市群的整體經濟實力。當前川南各市爭當“領袖”的局面仍舊激烈，各城市互不相讓，群內企業發展的產業分隔、行業界限還比較明顯，尚未形成抱團式、組團式發展態勢。群內所轄各市經濟發展的戰略目標和戰略重點很接近，工業也相對集中於幾個行業內，如機械、食品、酒業、化工、能源等行業。這種城市間產業結構趨同現象在一定程度上制約了城市群間產業的融合發展和優勢企業跨地區遷移、兼併等最佳化發展，從而延緩了城市群內經濟一體化的進程，削弱城市群的整體經濟活力。

發展的實踐也證明，當地區間要素稟賦不同時，建立相似的產業結構並不會帶來相似的經濟成長和經濟效益。在城市群區域內，各市州產業結構同構會帶來地方保護主義，造成市場分割和區域性封閉，生產要素和商品流通受到很大限制，其結果就是資源的低效配置和使用，以及經濟低效發展。而且由於投資產業具有趨同的特徵，不同地區提供的是使用功能差異不大的產品，也易導致市場競爭更多地採取價格策略為主，易陷入重複建設、惡性競爭怪圈，影響了城市群內城市之間資源的合理配置與整合。

（五）城鎮化建設金融投入不足與政府金融風險增大並存

城鎮化是一項投入巨大的複雜系統工程，許多項目具有超前性、公益性、社會性，以及建設周期長、沉沒成本高等特點，與金融機構的逐利性相悖，加之風險分散機制不健全，配套的扶持和激勵政策缺失，致使金融支持新型城鎮化建設資金供給不足。此外，我們在走訪調研中還了解到，當前金融支持城鎮化建設面臨諸多困難：如鄉鎮金融機構分布較少、覆蓋面小；小城鎮建設開發承貸主體缺位已成為金融部門信貸投入小城鎮建設的重要障礙；金融產品和服務創新不足無法滿足城鎮經濟多樣化的需求；金融工具同質化問題突出、產品開發針對性不強、金融服務能力薄弱等問題，城鎮化建設中的信貸需求難以獲得有效滿足等問題。與此同時，由於多元化投資機制還沒形成，當前我國城鎮基礎設施投資仍然主要以政府的外部融資來解決，如地方政府向銀行借貸或者發行債券，這些最終都會形成地方債務。這些融資方式還本付息主要是依賴地方政府的財政補貼和土地出讓收入。目前，由於土地收入減少、地方財力有限、民間投資乏力，這樣的還款資金來源構成具有不穩定性，短期內集中性的大規模城鎮化建設更可能帶來地方政府的財政風險和系統性的償貸風險。

（六）資源短缺與環境破壞給城鎮化發展帶來巨大壓力

我國城鎮化發展的資源環境基礎與城鎮化初期相比發生了等很大變化，城鎮化在快速推進過程中，很大程度上依賴廉價的土地、能源、勞動力，以犧牲資源環境為代價。從調研情況上看，川南城市群不同程度地存在用地緊張、環境容量趨於飽和、城市能耗不斷加大，以及伴隨機動車的快速增長帶來的交通擁堵、尾氣排放、城市熱島效應、區域性大氣污染等諸多問題。

川南城市城鎮化發展路徑探索

（一）確立科學的發展思路

新型城鎮化是以城市群為主體形態。當前中國最有潛力和發展最好的城市群基本上是跨行政區域的，如省內跨市級區域的珠三角城市群、跨省級區域的長三角城市群、中四角城市群。川南城市群在發展思路上，不妨借鑑珠三角一體化發展，尤其是“廣佛同城”示範典型的成功經驗，即“同城非合併，互補才是硬道理”。珠三角一體化不是“同等化”、“同質化”和“一城化”，而是打破行政區域對資源合理配置的約束，在城市群內形成一個有利於經濟社會資源合理有效配置的體制環境，讓資源在更大的市場範圍內進行最佳化配置，由此實現區內各城市互利共贏、錯位發展。具體而言，要推動川南各市政府之間實現“規劃共繪、設施共建、產業共樹、資源共享、環境共治、優勢共創”一體化建設。一是以規劃為導向，明確城市群整體空間布局和群內各市的功能定位、發展方向，共同最佳化發展空間；二是推進基礎設施一體化建設，縮短群內各市間的時空距離，促進相互融合和要素資源共享，提高城市群的整體承載力，減少群內重複建設和資源浪費，加快建設節約型城市；三是共育區域產業，重點發展能源工業、化學工業、機械工業、材料工業、食品飲料工業、現代物流業、現代農業、共育旅遊產業，實現優勢互補，爭取形成“川南經濟聯合體”；四是共同做到集約統籌發展，即統籌資源的開發利用，著力解決土地、水、電等資源的集約利用和瓶頸制約問題；五是聯合建立生態補償機制，加強生態網路建設，建立可持續發展的資源支撐體系，推進資源利用和環境保護一體化。

（二）凝聚協同、共贏、創新的發展共識

城市群建設，尤其是組團式城市群的建設，必須要有共生髮展的思維，通過照顧對方利益，實現更大的雙贏和多贏。川南城市群應通過協同發展，促進各經濟主體的融合，放大整體競爭力和經濟效益；通過政府間的統籌協調，在競爭中求合作，在合作中求發展，增強城市群的凝聚力，實現城市間的合作共贏；通過突破行政區劃束縛，按照經濟流向進行產業布局，逐步實現從行政區經濟向經濟區經濟的轉變，形成競爭有序、錯位發展的產業集群，提升區域產業競爭力；通過破除自我封閉的資源利用模式，在資源共享、基礎設施和公共服務設施共建共享，進一步發揮市場在配置資源要素中的基礎性作用，通過市場機制來調節利益主體之間的利益衝突，推動資源要素和公共設施的共享共用，實現資源要素和公共服務設施利用效益的最大化。

（三）強化城市群內各地區產業分工協作

目前，川南城市群整體建設步伐較快，地理範疇的城市群雖然已經存在，但在經濟功能合理配置、產業結構最佳化上還有待提升。若城市群產業分工的趨同，既造成資源浪費，也制約了城市群整體競爭力的提升。為此，實現區域經濟整合，必須引導城市群建立產業鏈條和集群上的關聯配套，減少產業重複建設和惡性競爭，提升城市群產業體系的核心競爭力。地方政府則必須依靠政府強有力的干預和引導，促使群內各市審視自己的角色，根據本區域的資源稟賦、地理區位和產業專業化特徵，重新考慮自身的功能定位和產業布局，走差異化發展道路。通過提升產業結構，加快技術創新，突破產業發展中的共性技術和關鍵技術，使城市群內各市產業發展由垂直分工向垂直分工與水平分工相結合，強化城市群內產業鏈的銜接及經濟要素的有效流動，從簡單的生產要素互補向結構性合作發展，從勞動密集為主向資本、技術密集型轉變，形成錯位發展和優勢互補關係，從而實現川南各市的抱團互補發展。

（四）立足產業升級、結構調整實現人口吸納

今年7月，李克強總理在山東考察新城鎮建設時就指出，新型城鎮化的核心是要有產業的支撐。2013年美國著名汽車城底特律破產的經歷昭示了城市發展的關鍵：工業化是城鎮化的發動機，城市的發展必須要有產業支撐。城市如果沒有產業支撐，就不易提供必要的就業機會，難以聚集人力物力財力，無法增加收入和投資。產業的形成和發展受到自然、人口、技術、經濟等因素制約，這些因素不斷變化，因此城市的產業和產業結構也不是一成不變的。隨著科學技術的進步、社會需求的變化，傳統製造業可能會成為“夕陽產業”衰敗甚至消亡，新興的“朝陽產業”會不斷出現。如果沒有新興產業的及時形成和接替，城市支柱產業的衰退必然導致城市衰敗。這就是世界上許多原來興旺繁榮的資源型城市後來變成“鬼城”的原因。但世界上也同樣存在很多以傳統製造業為支撐發展起來的城市，並沒有走向衰敗，不少至今還保持繁榮。最具典型意義的有英國的曼徹斯特和德國的魯爾地區，這兩個最為典型的以傳統產業為支柱產業、主要依靠資源開發的城市，能保持人口集聚、繁榮興盛的重要原因，就是及時培育接替產業，及時著力進行了產業結構調整和最佳化升級，尤其是大力發展了以金融、教育、商貿物流、現代服務、旅遊文化、休閒娛樂等產業，實現了產業發展、就業吸納和人口集聚的良性循環。

（五）大力推進中小城鎮發展

中小城鎮是我國合理的城鎮化層級體系中的重要組成部分，且能夠避免人口過度集中大城市帶來的種種弊端。當前，川南城市群內小城鎮數量眾多，但由於產業基礎較弱，職業發展機會相對較少，且受地方財力所限，城市基礎設施和基本公共服務以及住房保障體系等方面與大城市存在明顯差距，中小城市、小城鎮對轉移人口的吸引力較弱，未能發揮其在城鎮化進城中的應有作用。為此，提高中小城市及小城鎮對轉移人口的吸引力是充分發揮中小城市及小城鎮在推進新型城鎮化健康發展的關鍵。首先，穩定的就業是市民化基礎。川南城市群內中小城市需要抓住新一輪西部大開發和成渝經濟區建設的戰略機遇，充分利用自身稟賦和產業人口“雙轉移”契機，通過稅收、金融、土地使用等有利政策，引導企業在縣域內實現集聚，打造農業特色鎮、現代工業重鎮、商業大鎮、旅遊名鎮等，形成區域性特色產業集群，實現以產業集聚帶動人口集聚。其次，要創造有利政策環境和金融服務體系，支持返鄉農民工再創業，以返鄉創業帶動就業實現人口集聚。

（六）推進基本公共服務常住人口全覆蓋

農業轉移人口的市民化不能僅憑“一紙戶籍”。如果沒有公共服務，即使實現落戶也不是真正意義上的市民化。川南城市群各城市需要通過居住證這一載體，提供與居住年限等條件相掛鈎的基本公共服務，解決暫不具備落戶條件或者不願意落戶的非戶籍常住人口的基本公共服務保障問題。推進基本公共服務從廣度和深度兩個層面向城鎮常住人口全覆蓋的過程中，尤其要加強對轉移人口“學有所教、病有所醫、住有所居、老有所養”等基本公共服務和產品供給。地方政府要逐步提高轉移人口市民化投入在財政支出中的比例，同時發揮社會資本在城鎮化公共服務上的積極作用，支持、鼓勵、吸引社會資本進入中小城市公共服務提供與基礎設施建設，讓轉移人口平等享受教育、醫療、養老、技能培訓等公共服務，提高公共服務的供給效率和覆蓋面。

（七）以開放倒逼城鎮軟環境建設

開放是一種外力倒逼機制。當前，中央政府已經通過加速推進上海自貿區等舉措，進一步強化開放引領，以外力倒逼利益調整，釋放改革紅利。面向未來的區域競爭，更多的將體現在通過開放倒逼改革，通過制度改革來建設軟環境。當前川南城市群普遍存在開放度不夠、平台建設不夠、發展環境還不夠最佳化，以及與國際接軌的政商環境等問題，制約了城鎮化的快速健康發展。為此，川南城市群需進一步強化市場主導經濟發展的意識，進一步區分市場和政府的關係；進一步簡政放權，降低行政成本，強化服務意識，延伸服務觸角；進一步加強法制建設；進一步完善社會保障體系，培育更多的市場主體，激活經濟發展內生動力，通過這些軟環境建設，促進川南城市群城鎮化建設，努力把川南城市群打造成為四川對外開放的重要平台。

除以上幾點外，城鎮化要完成農民到市民的轉變，還必須以戶籍制度改革為突破口，將土地制度、財稅體制、社會保障制度、行政體制等改革同步推進，才能激活和釋放改革紅利。

綜上所述，隨著經濟全球化與區域一體化的發展，國家、區域之間的競爭越來越集中地表現為城市之間的競爭，特別是城市群已經成為引領區域競爭力的主體形態。當前四川省新一輪發展的戰鼓正緊，在省內各區域發展百舸爭流、千帆競發態勢下，加快川南城市群城鎮化發展是實現川南城市群跨越發展的需要，也是實現由總體小康向全面小康的需要。川南城市群區位有利，資源豐富，在城鎮化發展路徑選擇上，經過多年發展，經濟隆起優勢彰顯，必將利用好多點多級支撐發展戰略，好整體推進、揚長避短，走出一條有西部特色的快速協調發展之路。