《基本公共服務均等化及其體制安排研究》是一篇博士論文，學位授予單位為南京大學。
基本介紹
- 中文名：基本公共服務均等化及其體制安排研究
- 論文作者：范化理
- 導師：洪銀興
- 學科專業：理論經濟學
基本信息,內容簡介,
基本信息
副題名
外文題名
學位級別
博士論文
學位授予單位
學位授予時間
2009
關鍵字
社會服務 供給制 中國
館藏號
D669.3
館藏目錄
2010\D669.3\23
內容簡介
中國目前的基本公共服務非均等化現象較為嚴重，並且存在進一步加劇趨勢，如果放任下去，可能會對和諧社會的構建產生重大的負面作用。本文就基本公共服務、均等化以及保障基本公共服務均等化的體制等問題進行相對深入的探討。認為，由於準公共服務類的基本公共服務既不同於純公共產品，也不同於私人產品，因而，基本公共服務的供給完全依靠政府或者市場都不可能同時解決基本公共服務均等化與效率問題。事實上，也正是由於義務教育、公共衛生以及基本醫療等具有準公共產品性質的基本公共服務的本質規定性使得政府在這些類型的基本公共服務供給方面負有不可推卸的責任，並且政府在基本公共服務的供給方面往往起到主導作用。政府供給基本公共服務並不意味著政府直接組織基本公共服務的生產，而是可以引入多元的基本公共服務生產主體；政府供給基本公共服務也並不意味著全體居民可以免費享有基本公共服務，而是可以實行有償消費，即實行基本公共服務的成本分擔制度；政府供給基本公共服務並不意味著要由中央政府統一組織供給，而是可以由地方政府主導基本公共服務的供給，但必須輔之以有效的政府間財政轉移支付制度，否則會造成基本公共服務供給的“縱向失衡”和“橫向失衡”。基本公共服務的本質屬性要求基本公共服務均等化，即基本公共服務的供給不能以消費者購買力為導向，而應以滿足居民最基本的生存與發展基本要求為導向，這內在隱含了政府在基本公共服務的供給中要關注弱勢群體，保障弱勢群體能夠享有基本公共服務。基本公共服務均等化是一個漸進的過程，它本身既包括效率問題，也包括公平問。效率問題要依靠改革來解決，公平問題則要依靠發展來解決，也就是說，中國的基本公共服務均等化不僅要對於傳統的供給體制進行改革，而且要通過發展以提高政府對於基本公共服務的投入能力與水平，建立完善的基本功服務均等化保障體系。 中國目前在基本公共服務供給中出現的多個維度不均等現象是與對忽視公共服務，尤其是缺乏對基本公共服務與普通商品之間本質差異的把握，套用國有企業的改革思路形成了公共服務供給的市場壟斷替代行政性壟斷的局面，使得公共服務歧視性供給不斷得到強化，背離了基本公共服務均等化的本質要求。 基本公共服務的確定標準可以設定為五個，即：第一，處於需求的較低層次；第二，具有相當程度的非競爭性和非排他性；第三，需求的廣泛性與價格的適中性。由於基本公共服務未必是純公共產品，因而政府所能提供的是最廣大居民的基本服務，基本公共服務可以在一定程度上實行有償服務，但滿足這種需求的價格一般是中低收入的居民所能接受；第四，應該體現以人為本的要求。基本公共服務應當是優先解決廣大民眾的迫切需求；第五，與經濟發展水平相適應。由此，我們可以得到，基本公共服務至少包括基礎教育、公共衛生、基本醫療、社會治安、社會保障以及就業服務等方面。並且不難得出，義務教育、公共衛生以及基本醫療構成了基本公共服務的最小內涵。 根據對於基本公共服務範圍的界定，基本公共服務主要具有以下幾點本質屬性：1．基本公共服務的非純公共產品性；2．基本公共服務的消費具有較強的外部性；3．基本公共服務有償消費的可行性與必要性；4．基本公共服務供給的不完全競爭性；5．基本公共服務存在供給誘導需求性。因而，基本公共服務的本身特點要求政府必須保障全體居民平等、公平地享有基本公共服務，即基本公共服務均等化。基本公共服務均等化不僅表現為縱向和橫向兩個不同方面的均等化。 政府提供基本公共服務是政府的基本職能之一，但這並不意味著基本公共服務的供給全是中央政府的責任，而是可以由各級政府共同承擔。就世界範圍內而言，由於地方政府在基本公共服務供給方面擁有信息相對優勢，地方政府往往是基本公共服務供給的主要承擔者，而地方政府基於自身財力的基本公共服務供給體制，不僅僅受制於自身所能掌控的財力，而且不可避免地受制於官員的升遷制度。在中國目前的財政分權體制下，完全依靠地方財力承擔公共服務的供給，不僅會發生經濟建設支出擠占公共服務支出的現象，而且區域間競爭也同樣會擠占公共服務的支出，並且競爭越激烈，擠占的用於公共服務供給支出越多，從而導致公共服務供給越是不足。且地方政府在基本公共服務供給方面往往偏好於收入相對較高的群體。也就是說，中國目前的基本公共服務供給體制不僅容易導致基本公共服務供給的橫向不均等，而且也容易導致基本公共服務供給的縱向不均等，甚至可能出現部分弱勢群體連基本公共服務需求都不能得以保障的現象。誠然，政府負責基本公共服務的供給，但未必要由政府來組織生產。目前世界上關於基本公共服務供給並無統一的模式，既有政府組織公共服務生產與供給，也有政府組織通過市場機制進行公共服務生產與供給，或者採用利用私營組織進行公共服務生產與供給。 中國目前至少在部分人群中實施的基本公共服務有償消費制度沒有考慮到消費者的支付能力，不可避免地會影響到基本公共服務的供給。在基於即期收入水平的公共服務需求的支付制度下，偏好於城市的公共服務布局必然導致公共服務供給結構的失衡，以及公共服務的不公平分配；偏好於城市的公共服務成本分擔制度不僅會導致基本公共服務供給結構的失衡，而且會導致基本公共服務供給進一步向城市集中，加劇公共服務的不公平分配。 提高即期支付能力的做法主要可以通過借貸予以實現，而借貸存在兩種形式，即：無抵押與抵押貸款制度。在無抵押且對貸款者的責任非無限追究的條件下，消費者貸款購買基本公共服務而進行人力資本投資的充要條件為：投資成功與不投資而產生的收入差距不小於所需貸款的本息之和。這種貸款制度有助於改善部分不利群體的處境。而抵押貸款制度既可能有助於改善部分群體的處境，也可能惡化借貸者的處境，因而不能對於抵押貸款制度在改善消費者處境方面寄予過高的希望，而應著眼於基本公共服務供給的增加與結構調整保障低收入對於公共服務的基本需求。 中國自上世紀七十年代末期開始對基本公共服務單位實施具有營利性或市場化取向的改革以來，應當說沒有帶來預想中的通過引入競爭而改善基本公共服務的供給水平與質量，相反導致了短缺與過剩並存，以及公共服務價格的持續快速攀升。分析了基本公共服務供給體制的市場化改革導向的三種情況：1．效率導向，以提高效率為目的的政策取向；2．財政導向，以相對減少政府財政支出為目的的政策取向；3．公平導向，以提高公平程度為目的的政策取向。 效率導向的公共政策的重點在於提高公共服務領域所配置資源的效率，它分為以供給或生產方為目標的效率型改革與以需求方為目標的效率型改革。在市場經濟條件下，以供給或生產方為目標的效率型改革在於激勵供給或生產，如果消費者行為在一定時期內保持不變，且消費者的邊際需求小於供給者的邊際供給，則效率導向型的改革是不可能自動實施的，或者說，即使由政府推進效率型導向的改革也不可能達到預期目標。反之，當效率導向型的改革一旦滿足自實施的條件，那么供給者的福利將隨政策激勵強度的加強而提高，但政策的激勵呈現邊際遞減。如果能夠免除對消費者主權的外部強力干預，那么，基本公共服務供給體制的效率導向型的改革只要供給者能夠自實施就會帶來消費者福利的改善；以需求方為目標的效率型改革的導向在於避免消費者對於公共服務的過度需求，以及浪費現象。這種類型的改革降低了均衡價格水平與均衡需求水平，導致生產者與消費者的福利損失；因而，除非存在外界強制，否則不可自動實施；以供給方與需求方為共同目標的效率型改革降低了基本公共服務的均衡價格，但對於需求水平、生產者與消費者的福利影響決定於初始條件以及改革的力度，只要政策力度適當，那么可以同時提高需求水平、生產者與消費者的福利水平，即存在自實施的政策空間。 財政導向的公共政策的重點在於相對減少政府對於公共事業的財政投入，通過給予公共服務單位一系列政策，使公共服務單位通過自身提供的服務來彌補經營成本，並能夠發展。財政導向型的基本公共服務供給體制改革，在基本公共服務供給者的權益不受外部強力干預條件下，市場經濟體制下的財政導向型改革提高了供給者的福利水平，並且供給者的福利水平的提高得到自身的不斷強化，也就是說，改革力度越大，供給者福利水平的提高越明顯。但如果缺乏對於消費者進行援助或補貼的配套制度，將會導致消費者福利的降低，並且隨著改革力度的增加而遞減，但遞減速度不斷下降。 公平導向型的基本公共服務供給體制改革的效果取決於對公平的理解，以及基於對公平的理解而實施的政策。 基本公共服務供給體制的市場化導向改革對供給的影響是通過基本公共服務單位行為來傳到或表達。對於基本公共服務單位而言，改革大致可以分為效率導向型改革與市場化導向型改革兩大類型。 在效率型導向改革的前提下，如果政府承擔基本公共服務單位的人員工資補償，那么，基本廣告服務單位表現為全面規模擴張，以及偏好於昂貴的設備與加速折舊、偏好於高成本的技術途徑提供公共服務，而對於不同類型的職員之間無差別配置。如果基本公共服務單位對於政府投入與業務收入的偏好無差異，而且收入與支出之間存在完全的替代性，那么，政府按比例對基本公共服務單位職工的工資實行部分補償的制度，可以提高基本公共服務單位的經營效率；政府實行定額補助的制度將會導致基本公共服務單位較強的控制人員規模的內在激勵。 如果對基本公共服務單位進行價格規制的市場化導向型改革，將激勵處於壟斷地位的基本公共服務單位成本擴張，但不同類型的基本公共服務可能表現出偏好降低服務價格水平以提高供給水平，或者偏好提高價格以降低服務供給水平兩種截然相反的情形。而對於處於壟斷地位的基本公共服務單位的市場化導向改革，如果採用一次總付的方法來支付公共服務的制度，則基本公共服務單位是成本節約型，存在降低各種成本的內在激勵，且不會降低供給水平。 基本公共服務單位的市場化導向改革，在不存在單位之間的“串謀”與信息完全的條件下，基本公共服務單位之問競爭表現為寡頭競爭，如果採用按項目現付的公共服務購買方式，這種寡頭競爭均衡則由需求彈性的性質決定：需求缺乏彈性，則這種市場化導向的改革而引致的競爭在一定時期內可能導致價格與供給水平下降，但一段時期後可能出現價格不變、供給水平降低的低水平均衡(競爭的一方出局，就可能使得總供給水平降低)，甚至於出現模仿高價格水平的情形；需求富有彈性，則這種市場化導向的改革而引致的競爭將導致價格水平的下降，供給水平增加。總體而言上，低成本水平的單位在競爭占據優勢地位。由於對於公立基本公共服務單位存在較多的規制，往往導致私立的基本公共服務單位具有相對成本與價格水平優勢。然而，如果採用一次總付的方式，那么，對於寡頭競爭的基本公共服務單位而言也將強化公共服務單位降低成本的激勵，因而這種付費制度下的公共服務單位必然是成本節約型。 中國的公共服務單位員工隸屬於所在單位，其一切福利待遇與單位的服務成本補償渠道和單位的業務收入密切相關，從某種意義上說，單位就是其所有員工利益的總代表，單位的利益就是員工的利益，反過來也可以說，員工的利益也體現了單位的利益，單位與其員工之間形成了利益共同體。在目前的按成本順向加成的定價體制下，如果採用績效工資制，那么市場化導向的改革，將導致公共服務單位的員工在生產公共服務時偏好於用高成本的技術途徑，或利用自身的信息優勢誘導消費者進行過度消費；當在基本公共服務的質量可以計量時，專業技術水平越高的技術人員越會將更多的時間用於服務質量方面的生產；質量的相對價格水平越高，專業技術人員越容易專注於服務質量的生產。 基本公共服務供給體制的市場化導向改革極大地改善了基本公共服務的供給，但勿庸諱言，基本公共服務供給體制的市場化導向的改革，由於沒有建立起相應的財政轉移支付制度以及對於基本公共服務單位的內外監督機制，導致了基本公共服務單位逐利行為，進一步加劇了基本公共服務橫向與縱向的非均等化趨勢。要實現或改善基本公共服務的均等化，必須合理界定不同層級政府供給基本公共服務的分擔體制；建立以公立和非營利性為主體的多元化基本公共服務生產體制；利用市場機制提高基本公共服務的供給效率；構建完善的對公共服務單位進行監督的機制；推進基本公共服務供給體制的配套改革；科學劃分各級政府管理許可權。
