土地使用管制

土地使用管制（Land use regulation），又名土地用途管制指由各級政府實施的對土地利用主體行為的限制，它的經濟理論基礎在於將土地使用中所可能產生的不良外部效應內部化（internalizing the externalities）。

基本介紹

• 中文名：土地使用管制
• 外文名：Land use regulation
• 出現：最早在美國和德國
• 釋義：政府實施對土地利用主體行為限制
• 中國支撐：兩套法律

簡介

土地使用管制制度就是國家為保證土地資源的合理利用和最佳化配置，促進經濟、社會和環境的協調發展，通過土地利用總體規劃等國家強制力，規定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者、使用者必須嚴格按照規劃所確定的土地用途和條件使用土地的制度。
土地用途管制的內容包括：土地按用途進行合理分類、土地利用總體規劃規定土地用途、土地登記註明土地用途、土地用途變更實行審批、對不按照規定的土地用途使用土地的行為進行處罰等。

國外也稱“土地使用分區管制”（日本、美國、加拿大等國）、“土地規劃許可制”（英國）、“建設開發許可制”（法國、韓國等）等。

界定

土地使用管制是政府對土地資源使用行為所做的一種限制，通過這種限制，同時對土地的財產權進行了界定，對權利人的權利和義務進行了界定，它也是對土地交易和市場的一種干預。這是一種廣義的界定，如學者劉書楷認為：“土地使用管制，應是一國政府依法對土地占用、使用的管制，主要是對土地的權利、義務及使用條件的管制，即包括占有、使用期間、繳付使用土地的租金、稅賦、勞務等以及對土地使用的類別(如耕地或建設用地)的用途和使用方式與方法的限制”。狹義的界定類似於“土地用途管制”，即政府對土地使用用途轉變所施加的限制。如黃賢金認為叫，土地用途管制就是國家規定土地的法定用途、土地的用途能否改變以及如何變更的制度。狹義的土地使用管制不能涵括管制的所有目的和功能，現代社會的發展，已經大大擴展了管制的內涵。

形式

在大陸，土地使用管制手段體現在國家和地方所頒布的法律、法規、政策之中，而並不僅限於土地法律、法規。有些法律規定，表面上並無管制的字眼，但實質上屬於管制的形式。政府可用三種方法來控制土地使用，一是土地使用的許可及其數量；二是密度限制：三是最小投入的土地面積。由於第三種控制手段大陸很少使用，所以前兩種是主要的管制形式。

第一種管制形式有關土地用途的轉換及其可轉換數量。多以規劃的形式出現在各個單項法律條文中，如土地管理法。有的出現在對特殊土地的保護性條例中，如濕地、風景名勝區保護條例。土地使用計畫實質屬於管制，它通過控制土地可轉換數量進行著管制，而常常被人們所忽視。最為重要的幾個制度性規定是：①國家實行土地用途管制制度，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。②加強土地利用計畫管理，實行建設用地總量控制。③任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，集體建設用地不能入市(少數改革試點地區除外)。

④縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途，一經批准，必須嚴格執行。⑤進行勘查、開採礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地、草原。⑥國家對風景名勝區實行科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則。⑦國家建立飲用水水源保護區制度，禁止在河道管理範圍內某些建設活動。⑧土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和年度建設用地計畫。⑨城市和鎮應當依照本法制定城市規劃和鎮規劃。城市、鎮規劃區內的建設活動應當符合規劃要求。

⑩在鄉、村莊規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設以及農村村民住宅建設，不得占用農用地；確需占用農用地的，應當依照《土地管理法》有關規定辦理農用地轉用審批手續後，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證。

第二種管制形式主要針對城市土地開發活動，多以規劃條件或行政許可的形式出現。城鄉規劃法中有大量規定。①建設項目依據用地取得方式的不同，分別申領選址意見書、建設用地規劃許可證。②在城市、鎮規劃區內進行建築物、構築物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。需要建設單位編制修建性詳細規劃的建設項目，還應當提交修建性詳細規劃。③在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓契約的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。④建設單位應當按照規劃條件進行建設；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門提出申請。⑤國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓方案應當包括：擬出讓地塊的具體位置、四至、用途、面積、年限、土地使用條件、供地時間、供地方式、建設時間等。

另外，在國外出現的新的管制形式，如包含性分區，在大陸運用的並不多。從從歷史趨勢來看，世界各國和地區的管制手段日益多樣化並注重增強彈性和市場化取向。

目的

一是最初的目的是預防和消除外部不經濟。隨著人口增加和城市擴張，交通居住模式等的演變等原因，土地資源稀缺性和外部性表現的日益明顯。一個主體或一種土地用途對周圍主體的土地使用可能產生嚴重的干擾，導致某些地塊和整體地塊價值的下降。為了消除這種外部不經濟，採用分區等手段，將不相容的用途相隔離，這就構成了管制。典型的表現形式就是在城市裡工業區和居住區的功能分區，預先消除其相互干擾。

二是提供公共產品並提供一個財政性工具。第二種目的也和外部性有關且在現代社會發揮著重要作用。一方面，有的土地使用具有正外部性，如耕地、生態地等，對全體公民提供著諸如糧食安全、淨化空氣等公共產品，但是該類土地所提供的公共產品卻不能通過收費將其效益內部化，只能由政府進行管制，凡是要轉為其他用途的，必須獲得批准。同時，政府運用公共財政等經濟手段，對該類土地進行保護，政府實質是公共產品的供給者。另一方面，在城市裡進行的土地開發活動，必然帶來城市交通、綠地、教育、醫療等公共產品的需求增加。政府可以通過對土地使用容積率等形式的管制，設定開發地塊的權利，收取有關稅費後提供公共產品；或者以非對等地位“協商”的方式，要求開發商自行提供綠地、停車場、道路等基礎設施等供給(或者繳納費用由政府供給)。此時，管制成為了一種意在提供公共產品的變相財政工具。

三是界定財產權，消除不確定性，降低交易成本。土地財產權是一束權利的集合，人們可以抽取部分權利組成一種新的產權。管制對土地的權利構成了直接的界定。權利人知道土地使用的權利和義務，知道鄰居的土地可以和不可以做什麼，這樣做，消除了鄰居改變土地使用方式而可能給自己土地造成損害的風險，消除了不確定性。從另一個角度，政府的管制提供了土地使用的有關信息，建立了有關財產權使用和交易的規則，有利於降低交易成本，保護財產權價值，促進市場功能的發揮。這對土地權利人是有利的，有效的防止在土地使用時的“囚徒困境”出現。

實際上，管制的目的不僅受到私部門的影響，還受到公部門的影響，如國外的一些社區實行管制是為了提升整個社區的價值，變相排除低收入者或有色人種：而公部l-J貝'J希望將管制的副作用消弭，並和環境、就業等社會目標結合，這顯示了管制目標的複雜性。我們將發現隨著政府對管制手段的認識不斷加深，管制的目的將會更加豐富。