南宋官制

南宋初期基本上沿襲北宋官制。宋代史料，特別是南宋史料時，有一個辭彙出現的頻率是極高的，那就是“奉祠”。所謂“奉祠”，多數情況下就是拿錢不幹活，回家一邊呆著，名義上是去主管了一個道觀，實質上是歸鄉里居。當然，具體情況並沒有這么簡單，我們不妨從這一制度——“祠祿官制”的初設說起。

基本介紹

• 中文名：南宋官制
• 詞性：名詞
• 朝代：南宋
• 中央管制：中央集權

祠祿制

祠祿制是兩宋特有的職官制度，隋唐未興，明清不繼，是宋朝佑文政策的產物之一，它雖可以溯源至唐代的宮觀使制，但性質卻頗不相同。唐代的宮觀使，是實際執掌宮觀事務的宮觀官。而宋代的祠祿官，雖叫做“監某廟”、“提舉某宮觀”，卻與宮觀事務沒有太大關係，“祠”與“祿”之間基本脫離，只是借名食祿而已。此制始設於宋真宗，初衷是為了“佚老優賢”，是專門提供給高官的一種福利政策。清代學者趙翼在其所著《廿二史札記·宋祠祿之制》條中表述甚明：“自真宗置玉清昭應宮使，以王旦為之，後旦以病致仕，乃命以太尉領玉清昭應宮使，給宰相半俸，祠祿自此始也。”這時的祠祿制度，“蒞茲重職，允屬台臣”（《宋朝大詔令集》卷五九《向敏中景靈宮使制》），得者位高，數量極少。到王安石變法，祠祿制變成了“以處新法之異議者”（宋·王栐《燕翼貽謀錄》卷一）的名頭，闕位大增，對象向中層官僚放開，從以前的寥寥數人，變而為幾近百數。之後，發展勢頭迅猛，到了南宋初年，今日可統計出的祠祿官就已達一千四百餘名，如果考慮到南宋版圖縮小、官闕減少的因素，這個數字是很驚人的。

南宋的中高層士大夫，鮮有未得祠祿者，倘不小心被彈劾，其命運無非就是“自乞奉祠”或“落職奉祠”了。這對於一心想要建功立業的士大夫而言，自然是人生的挫折，但對於那些不甚追求或者無力追求仕進的人來說，倒也算是一條很好的退路。比如大儒朱熹，本來當官的時間也不長，口頭還常常嚷著“請祠”，因為“奉祠”對他來說確實是較好的選擇：既然不能得君行道，我不妨回鄉講學、談道著說去罷，還照樣能拿點國家的錢。

為“祠祿”在南宋的泛濫，許多仕途不順的士人都摸熟了“請祠”的退路，這自然給南宋朝廷帶來了經濟上的壓力。所以史學界對其評價較為消極，如香港學者梁天錫先生在大作《宋代祠祿制度考實》中就認為它除了造成財政負擔外，還對士風與吏治產生了許多負面影響：（1）黨人奉祠，黨禍益烈；（2）貪吏奉祠，聚斂成風；（3）失職與祠，吏治日壞；（4）失檢與祠，士風大變。這些結論都是可信的。但是，從另一個方面來看，祠祿制度又有其積極意義，尤其是它對南宋文學、學術發展的影響，更應給予正面評價與充分估量。

梁天錫先生說：“雖然，宋理學家若朱文公之輩，每藉祠祿以養生，即開辦書院講學者亦偶有之，然千中無一也。”他顯然看到了祠祿制的積極意義，只是因站在經濟、政治立場，仍有意迴避而對此不作討論。祠祿官制的廣泛實行，乃至泛濫，客觀而言，在制度上促成了一批頗具才學的士人離朝在野，成為里居地方的精英群體，並使得這一群體得到空前地擴大，同時又為這批不能一展政治抱負的士人提供了良好的生存環境，具有社會福利性質。這種福利讓他們有較為充裕的時間和基本的經濟保障，可以相對從容地專注學問、研習詩文。由於祠祿制度又有“任便居住”一項，所以他們還具有非常自由的人身活動空間和思考創作空間。換言之，祠祿制度保證了一群政治失意但有真才實學的士大夫的物質基礎、創作時間和自由氛圍，為他們專心著述、遊戲詩文提供了有利條件。

我們可以稍列一些曾經“奉祠”過的南宋士人名單：朱熹、葉適、真德秀、魏了翁；陸游、楊萬里、辛棄疾、劉克莊。前四位是著名理學家，後四位是著名文學家。在他們的人生生涯中，奉祠里居都是重要的時段，是他們著書立說、談詩論藝的主要階段。可以毫不誇張地說，他們一生的成就多少都受惠於祠祿制度。

還是先舉我們熟悉的朱老夫子說事。朱子一生曾多次請祠，這在史料文獻中頗可容易尋得。當他再次獲準續發祠祿時，曾興致勃勃地在《與劉子澄》信中開篇即說：“老兄歸來無事，又得祠祿添助俸余，無復衣食之累。杜門讀書，有足樂者。”其自得之態，可以想見。祠祿的錢並不多，但已足以保證基本的生活，朱子的諸多著述恐怕正是祠祿“滋養”出來的。

陸游在詩中也多次談及祠祿，所謂“七十一翁心事闌，坐叨祠祿養衰殘”（《七十一翁吟》），恰是這俸錢支撐他老年的生活。他又有首《山間雜詠》云：“祠祿留人未掛冠，山園三畝著身寬。百年竟向愁邊老，萬事元輸靜處看。花徑糝紅供晚醉，月天生暈作春寒。汗青事業都忘盡，時賴吾兒舉話端。”詩中所言，正是祠祿留給他無職而有祿的狀態，能於其間較為泰然地享受村居生活。

劉克莊在答朋友的詩中曾說“牢落祠官冷似秋，賴詩消遣一襟愁”（《贈翁定》），以寫詩來消遣不得仕進的愁悶，體現出的是祠祿制度底下的人生苦痛，同時又是詩歌創作的絕好契機，祠官的冷落，讓文學成為了他人生的主題。不惟如此，劉克莊的許多朋友如林希逸、徐明叔等也因為“奉祠”而里居，這讓他們擁有了共同的時間，在一起組社唱和，大大促進了彼此的詩藝交流與詩思碰撞。

由此看來，宋代祠祿官制的冗濫，確實讓朝廷花費了大量的金錢。不過，因為拿錢的都是中高層士大夫，他們中間又有些“人中龍鳳”，國家財政的這筆支出，大概也不算是全部打了水漂。與其給貪官污吏搜颳去中飽私囊，倒不如拿筆錢“投資”文學、學術，其間雖說讓些許不學無術的人沾了便宜，但還是起到了“養士”的作用，為培育大思想家、大文學家貢獻了力量。別的不說，僅從朱子那欣慰得意的言語中，我們似乎也應該給飽受批判的祠祿制度一個微笑了吧？

中央官制

中央集權

南宋時中央集權達到前所未有的程度，基本上消除了造成封建割據和威脅皇權的種種因素。為了防範文臣、武將、女後、外戚、宗室、宦官等六種人的專權獨裁，宋朝廷制訂出一整套集中政權、兵權、財權、司法權等各種制度。所謂中央集權，是指把地方的權力集中到中央；專制主義則是把權力集中到皇帝手裡，君主主宰一切。秦漢時代，中央集權制就已經確立起來，但專制主義還未至登峰造極的程度。宰相權力的變化就是一個例子。漢代的宰相，權力相當大，所謂“一人之下，萬人之上”，但到了宋代以後，宰相的權力就越來越小了，權力越來越集中到皇帝手裡。可以說，專制主義中央集權的加強是從宋代逐步發展的。

中樞官制是中央集權的軸心，從趙匡胤建立宋王朝開始，就對中央官製作了調整。其特點是用設官分職、分割各級長官事權的辦法來削弱其權力的。這樣，有些官只是空名，所謂“官”，其概念只是拿俸祿而已。這類官有兩種情況，第一，在宋太祖、太宗統一五代十國的過程中，留用了大批各國舊官員，使他們保持官位，領取俸祿，但不使掌握實權（只對其中認為可靠者安排一些實際職務）；第二，對於宗室、外戚、勛舊，也僅授予高官，優加俸祿，而不給實職。至真宗時，便把這些措施加以制度化。按照這個制度，一般官員都有“官”和“差遣”兩個頭銜，有的官還加有“職”的頭銜。“官”只是說明他可以領取俸祿，而職才有實際的權力。每個機關彼此互相牽制，“任非其官”的情形很普遍。例如左、右僕射、六部尚書、侍郎、大夫、郎中、員外郎、卿、少卿等，在成為官階的名稱後，就失去了原有的意義，不再擔任與官名相應的職務。這些官名只用作定品秩、俸祿、章服和序遷的根據，因此稱為正官或本宮，又稱階官或寄祿官。其中有文資、武階的區別。差遣是指官員擔任的實際職務，又稱“職事官”。差遣名稱中常帶有判、知、權、直、試、管勾、提舉、提點、簽書、監等字，如知縣、參知政事、知制誥、直秘閣、判祠部事、提點刑獄公事之類。也有一些差遣並不帶上這些字樣，如縣令、安撫使等。官階按年資升遷，即使不擔任差遣，也可依階領取俸祿，而差遣則根據朝廷的需要和官員的才能，進行調動和升降。所以真正決定其實權的不是官階，而是差遣。至於“職”，一般指三館（昭文館、史館、集賢院）和秘閣中的官職，如大學士、學士、待制等，是授予較高級文臣的清高銜頭，並非實有所掌。宋神宗元豐三年（公元1080年）官制改革後，撤銷館職，另設秘書省職事官，自秘書監丞、著作郎以下，都稱館職。其他文臣兼帶館職，武臣帶閣門宣贊舍人，則稱“貼職”。

官稱和實職的分離，使朝廷內外大批官員無所事事，三省、六部、二十四司名義上都有正式官員，但除非皇帝特命，不管本部的職事。《宋史·職官志一》說：

故三省、六曹、二十四司，類以他官主判，雖有正官，非別敕不治本司事，事之所寄，十亡二三。

又說：僕射、尚書、丞、郎、員外、居其官，不知其職者，十常八九。

這樣，各級官府層次重複，疊床架屋，機構空前龐大。但是，卻有利於皇帝直接控制用人大權，他可以隨時提拔官階較低而有才能者擔任要職，也可隨時撤換無能之輩。歷代的官制，宋朝大多保留下來。《宋史·職官志》云：

宋承唐制，抑又甚焉。三師、三公不常置，宰相不專任三省長官，尚書、門下並列於外，又別置中書禁中，是為政事堂，與樞密對掌大政。

自趙匡胤建宋以後，三師、三公之制雖承唐制保留下來，但授與大臣者為數並不多，尤其是太師一官，只以趙普與文彥博兩人功高德厚方予特拜。但自蔡京擅政以後，拜三公者在宣和年間竟多達18人。這18人中，除了蔡京父子及童貫、王黼等寵臣外，其他多為宋徽宗的兒子（太子除外）任職。

樞密院與三衙

樞密院是總理全國軍務的最高機構，簡稱“樞府”。宋代樞密院與中書門下共掌文、武大權，稱為東、西“二府”。《宋史·職官志二》說：

宋初，循五代之制，置樞密院，與中書對掌文、武二柄，號為“二府”。

又《通考·職官考四》說： 唐末，諸司使皆內臣領之，樞密使始與宰相分權矣。降及五代，改用士人，樞密使皆天子腹心之臣……其權重於宰相。太祖受命，以宰相專主文事，參知政事佐之，樞密使專主武事，副使佐之。

樞密使為樞密院之長官，或稱知樞密院事，副長官稱樞密副使或同知樞密院事，簽書樞密院事或同簽書樞密院事。其下設都 承旨和副都承旨，負責“承宣旨命，通領院務”，由武官擔任。還設編修官，不定員。樞密院“掌兵籍，虎符”，若得皇帝的批准，有調動兵馬之權。樞密使的地位略低於宰相，與參知政事、門下侍郎、中書侍郎、尚書左丞等統稱為“執政官”。樞密使這一官銜在唐太宗時就設定了，但唐代的樞密使只負責管理軍事情報，機密情報之類，由宦官兼任，直至五代時還保留這個官銜。而宋代的樞密使地位抬得這么高，權力這么大，其原因是與當時國內外的階級矛盾、政治形勢有關。宋時階級矛盾一開始就相當尖銳。北宋初年就發生了王小波、李順起義。在邊境，又有契丹、西夏等少數民族政權的並立，形成邊防的緊迫局勢。內憂外患使得宋王朝需要一支相當龐大的軍隊，方能抵抗少數民族的入侵和鎮壓國內人民的反抗，因而，就需要一個強有力的機構來管理這支軍隊，這就是宋代設立樞密院的原因。同時，樞密使的設立又可以削弱宰相的權力，也是強化皇權的重要措施。所以，元豐改制後，樞密院照樣保存下來。但是北宋的樞密使與中書的關係都極不正常。王明清的《揮麈錄·後錄》說：“樞密使每朝奏事，與中書先後上，所言兩不相知，以故多成疑貳。”宋神宗的御史滕達道也說，戰守安危之所政，中書主打，樞密使主守，這樣怎么能取勝呢？明確指出這種互相牽制所造成的殆誤軍國大政的弊端。南宋統治者接受了這一教訓，為了對付經常性的對外戰爭，不得不實行兵政合一，設立“平章軍國重事”這一官銜。

北宋初年，仍然沿襲後周的制度，由殿前司和侍衛司統領全部禁軍。但是趙匡胤在禁軍的人事安排、組織編制和部署等方面，都作了重大的調整。據《長編》卷2記載：建隆二年（公元961年）的一個晚上，趙匡胤把曾經幫助他奪取政權的禁軍主要將領石守信、王審琦、高懷德等人請來喝酒，對他們說，自己當了皇帝後整天提心弔膽，還不如作節度使快樂。石守信等人說，現在天命已定，誰還敢有異心呢？趙匡胤說，你們雖然沒有異心，但如果你們手下人貪圖富貴，一旦把黃袍加在你們身上，你想不乾也不行呀！石守信等人領會趙匡胤的意思，大為震驚，次日即稱病，主動要求解除軍職。趙匡胤答應給他們以優厚的待遇，同他們結成兒女親家，說這樣就可以使“君臣之間，兩無猜疑”，趙匡胤就把石守信等人調到外地去當節度使，脫離他們原來掌握的軍隊，這就是有名的“杯酒釋兵權”。趙匡胤在解除石守信等人的軍權之後，提拔了一批資歷較淺，容易駕馭的人當禁軍將領。但就是對這些人也嚴加控制，處處防範。

同時，趙匡胤還取消了殿前都點檢和殿前副都點檢這兩個職務，由殿前都指揮、侍衛馬軍都指揮使、侍衛步軍都指揮使，分別率領禁軍，合稱“三衙”，互不統屬。禁軍從此沒有統帥，將領分別聽命於皇帝本人。“三衙”長官都指揮使之下，各設副指揮使，都虞候，副都虞候各一員。真宗時，廢除侍衛兩司的都虞候之職。南宋時，殿前司掌管殿前各班、直和步、騎各指揮的名籍，侍衛親軍馬、步軍司分掌馬軍、步軍各指揮的名籍。並負責屬下軍隊的管理、訓練、戍守、升補、賞罰等政令。“三衙”與樞密使所掌之兵權不同：樞密使有發兵之權，而無統兵之重；三衙有統兵之重，而無發兵之權。

三司使

三司是北宋前期最高財政機構，號稱“計省”。唐末稅法混亂，田賦、丁稅的收入無法維持王朝的龐大費用，國家的財政收入主要依靠鹽鐵和度支。五代後唐明宗始設鹽鐵、度支和戶部“三司”，宋初沿之。三司的職權是總管全國各地之貢賦和國家的財政。長官是三司使，其權位之重，與執政無殊，號稱“計相”。《宋史、職官志二》說：

國初沿五代之制，置使以總國計，應四方貢賦之入，朝廷不預，一歸三司，通管鹽鐵、度支、戶部，號曰“計省”，位亞執政，目為“計相”。

三司之副長官為三司副使。宋太宗時，罷三司使，另設鹽鐵、度支、戶都三使。真宗時，又罷三使，重設三司使一員，另設鹽鐵副使、度支副使和戶部副使。鹽鐵之下設七案，即兵案、胄案、商稅案、都鹽案、茶案、鐵案、設案等，掌管全國礦冶、茶、鹽、商稅、河渠和軍器等。度支之下設八案：賞給案、錢帛案、糧料案、常平案、發運案、騎案、斛斗案、百官案，掌管全國財賦之數。戶部之下設五案：戶稅案、上供案、修造案、曲案、衣糧案，掌管全國戶口、兩稅、酒稅等事。三司的附屬機構，據《宋史·職官志二》載，有磨勘司、都主轄收支司、拘收司、都理欠司、都憑由司、開折司、發放司、勾鑿司、催驅司、受事司等。由此可見三司職權之廣泛，與事務之殷繁。北宋前期，全國財政支出大部分依靠三司，三司實際上取代了尚書省的許多職務。元豐改革官制時雖廢三司仍歸戶部、工部管轄，其中胄案改置軍器監，這些改革似較合理。但是財用大計畢竟不是戶部所能盡辦，因此，北宋末期又有總領財賦官及經總制使以別掌之。

北宋前期，中書門下主管民政，樞密院主管軍政，三司主管財政，三者鼎足而立，彼此不相知，而大權集中於皇帝一身。神宗改制後，宰相實際上兼管財政。南宋時，宰相兼任樞密使，又兼管部分軍政。這樣，宰相重新握有民政、財政和部分軍政之權。

內侍省

內侍省是宋代宦官的總機構，另設入內內侍省以統轄親信宦官。《宋史·職官六》說：“入內內侍省與內侍省號為前後省，而入內省尤為親近。通侍禁中，役服褻近者，隸入內省。拱侍殿中，備灑掃之職，役使雜品者，隸內侍省。”入內內侍省的宦官職銜有都都知、都知、副都知、押班、內東頭供奉官、內西頭供奉官、內侍殿頭、內侍高品、內侍高班、內侍黃門等。內侍省宦官職名有左班都知、副都知；右班都知、副都知；押班，內東頭供奉官、內西頭供奉官；內侍殿頭，內侍高品、內侍高班、內侍黃門等。自供奉官至黃門，以180人為定員。凡內侍初補者，稱為小黃門，經恩遷補者，則為內侍黃門。宦官的高級官稱另有內客典使、延福官使、宣政使、宣慶使、昭宣使等。元豐改制後改為通侍大夫、正侍大夫、中侍大夫、中亮大夫、中衛大夫、拱衛大夫等。宋朝不準宦官參預政事，故專設官階，使不與士人混淆。授官最高不過“留後”，平日只“供灑掃”。不過，從神宗朝起，又重用宦官，宋徽宗時，宦官竟握兵權。南宋時，重申禁令，不許宦官干預朝政，不準兼兵職，不準申請提領外朝官職。如違反規定者，要受到流放二千里或除名的懲處。與此同時，又規定外戚只準“奉朝請”，坐享富貴，不準預政，不準管軍，不許通宮禁，不許接賓客，不得任文官或“二府”（中書和樞密院）的職務。對於女後，宋代統治者也認識到“賊根本，起皇后閣前”，因此宮禁嚴密，幾乎把她們與外廷隔絕；在輿論上，宣傳“女後不可使預事”，“勿專政於女後”的政策。這些做法都是接受漢唐以來外戚宦官擅權，擾亂朝政的經驗教訓。

翰林學士

宋代中央的文職機構有翰林學士院，這也是沿襲唐代制度的。唐代有翰林學士、知制誥，為皇帝親信顧向之官，其地位很重要。到了宋代，又特定其資權，變成了一種清要而又顯貴的官員了。宋代能入翰林學士院任職的，都是一些文學之士。學士中資格最老的稱翰林學士承旨，其下稱翰林學士、知制誥。承旨不常設，其他學士也無定員。學士院的職權是負責起草朝廷的制誥、赦敕、國書以及宮廷所用文書，還侍皇帝出巡，充顧問。實際是皇帝的秘書處和參謀官員。《通考·職官考八》云：“其為翰林學士者，職始顯貴，可以比肩台長，舉武政路矣！”其他官員入院而未授學士，即稱“直院學士”。如果學士缺員，由其他官員暫行院中文書，則稱“學士院權直”或“翰林權直”。《宋史·職官志二》云：“凡他官入院，未除學士，謂之直院學士，他官暫行院中文書，謂之權直。自國初至元豐，官制行，百司事失其實，多所釐正，獨學士院承唐舊典，不改。”冠有翰林名號，而不屬於學士院，專門為皇帝講解儒經者，稱“翰林侍讀學士”或“翰林侍講學士”，官階較低者稱“崇政殿說書”。神宗後屢有變化，稱為經筵官，一般為他官的兼職。北宋前期，翰林學士被委任他職者，如任知開封府、三司使之類，並不歸院供職，故必須帶知制誥職者，才真正掌管詔命。直接替皇帝起草麻制、批答及宮廷內所用之詞，稱為“內制”；若單稱知制誥，奉皇帝或宰相之命，分房起草官員升遷、磨勘、改換差遣等制詞，則稱為“外製”，總稱“兩制”。神宗元豐改制後，翰林學士雖不再另任他職，但仍帶知制誥。遇缺，則以侍中、給事中、中書舍人等兼直學士院。南宋時，有以尚書兼權翰林學士，而不帶知制誥的。

諸寺監

九寺：指太常、宗正、光祿、衛尉、太僕、太理、鴻臚、司農、太府等寺。北宋前期，雖然保留了九寺的名位，但大部分已成閒官，而另外委派朝官以上一員或二員兼充“判本寺事”。其中只有大理、太常兩寺還有一些職權。神宗時，九寺各專其職，並分設本寺的長官卿、少卿各1員以及丞、主簿1—2員。但各寺職務忙閒不均，宋徽宗時，王得臣在《麀史》卷下《諧謔》中有這樣的記述：太府寺所隸場務眾多，號稱“忙卿”司農寺掌管倉庫，號稱“走卿”；光祿寺掌管祭祀供應酒食，號稱“飽卿”；鴻臚寺掌管四鄰各國朝貢，號稱“睡卿”。南宋時，把光祿、鴻臚兩寺併入禮部；衛尉、太僕兩寺併入兵部。

諸監：宋代先後設定國子、少府、將作、軍器、都水、司天等六監。宋初各監的基本情況是，國子監是全國最高學府，仁宗以後，成為掌管全國學校的總機構。少府監的主要職事巳劃歸文思院和後苑造作所，本監只管制造門戟、神衣、旌節等物。將作監也只管祭祀、供給牲牌、鎮石、炷香、盥水等事，有關土木工匠的政令、京城的繕修都歸“三司”修造案掌管。仁宗嘉祐三年（公元1058年），撤銷“三司”河渠案，另設都水監，掌管修治河道之事。神宗熙寧六年（公元1073年），撤銷“三司”胄案，另設軍器監，掌管制造武器。司天監負責觀察天文祥異、鐘鼓漏刻，編制曆書等。各監除司天監以外，都設“判本監事”1—2員，或設“同判監事”1員，以及丞、主簿等。神宗改革官制時，撤銷了司天監，另設太史局，隸屬秘書省。國子監正式設祭酒、司業各1員為正、副長官，主管國子學、太學、武學、律學的政令。又設丞1員，參領監事；設各學太學博士多員，分別講授各種課程。南宋初，國子監並歸禮部，重建太學，太學之學官時有增減。神宗改制時，除國子監外，各監都設監和少監作為正副長官，其下又設丞和主簿等，同時恢復了本監職權。

館閣學士

館閣學士，是宋代特殊的制度之一，除某某殿大學士、學士多為執政大臣之榮銜外，還有龍圖閣、天章閣等閣學士、直學士、待制，名為典司秘籍，為文學侍從官。其實，凡朝官出任外官，都帶這種頭銜，並非兼職之義。又有直秘閣等官稱，名為館職，是須經過考試的，稱為入館。明清制度，進士一部份因考試優等而入翰林院的，稱為館閣之選，就是由此而來的。但宋代後期的直秘閣，是其他官員的兼銜，名為貼職，並不被看重。宋洪邁《容齋隨筆》卷16說：

國朝館閣之選，皆天下英俊，然必試而後命，一經此職，遂為名流，其高者曰集賢殿修撰，史館修撰，直龍圖閣，直昭文館、史館、集賢院秘閣；次曰集賢秘閣校理。官卑者曰館閣校勘、史館檢討，均謂之館職。記注官缺，必於此取之，非經修注，未有直除知制誥者，官至員外郎則任之，中外皆稱為學士。及元豐官制行，凡帶職者，皆遷一官而罷之，而置秘書省官，大抵與職事官等。

此外，宋代還有一種“殿學士”的銜稱，包括觀文殿大學士、學士、資政殿大學士、學士、端明殿學士等。殿學士的資望極高，無職守，無典掌，只是出入侍從，以備顧問而已，然非常人可充任。《通考·職官考八》說：

觀文殿大學士，非曾為宰相不除；觀文殿學士、資政

殿大學士及學士，並以寵輔臣之位者；端明殿學士，惟學士之久次者始除。

可見宋代的“殿學士”是專門作為高官、寵臣的榮稱，一般官員是不可能“榮任”的。

派出的外任官

宋代以節度使和觀察使合稱“兩使”。自唐末以來，節度使之權雖重而除授極濫。宋代派文臣知軍州事、代替節度使之職，於是節度使之權雖盡去，而官位反而提高，只有親王外戚及前任將相大臣中有特殊資望者，方授以此官。但名為某某道或某某軍節度使，實際並不履任。例如元豐中，鎮江軍節度使檢校太傅韓絳為開府儀同三司、判大名府，其中鎮江軍節度使為虛銜，判大名府才是實際職務。凡節度使兼中書令或侍中或中書門下平章事者謂之使相，檢校官加節度使出判府州者，亦謂之使相。節度觀察留後本是唐代藩鎮以其親信留充後務之稱，作為次於節度使一級的官名，後改為承宣使。此外，觀察、防禦使、團練使以及刺史都作為虛銜，雖帶某州之名，但並不履某州之任，名為“遙郡”。

宋代的節度使、觀察使名存實亡，但兩使之下的判官、支使、掌書記、推官等幕職卻依然如故，就連防禦、團練、軍事州都仍有幕職，作為入官的初階，這是一種奇特的制度。判官也有稱簽書判官廳公事的，簡稱簽判。簽判之下的幕職官，其實都是閒職。

地方官制

初期基本上沿襲唐五代舊制。行政機構分州、縣兩級。宋太宗以後，又把全國分為若干路，路相當於唐代的道、元代的省。這就變成為路、州、縣三級。

縣是地方行政機構最低一級，自秦漢以後，歷朝相沿不革。宋代的縣，設縣令、縣尉，作為一縣的長官。大縣還設有主簿一員。《長編》卷11載，開寶三年（公元970年）規定縣官的定製：“縣千戶以上，依舊置令、尉、主簿，凡3員；戶不滿千，止置令、尉各1員，縣令兼主簿事；不滿四百，止置主簿、縣尉，以主簿兼知縣事；不滿二百，止置主簿，兼縣尉事。”神宗熙寧以後，令二萬戶以上的縣增置縣丞一員，縣丞次於縣令而位在主簿、縣尉之上。南宋時則取消縣丞。宋制縣的長官稱縣令。但往往看到史志記載多稱為知縣，這是宋代地方官制的特點。知縣就是知縣事的簡稱。據《長編》卷4載，宋代為了加強對地方政權的控制，從乾德元年（公元963年）開始“命大理正奚嶼知館陶縣、監察御史王祐知魏縣、楊應夢知永濟縣、屯田員外郎於繼徽知臨泛縣。常參官知縣，自嶼等始也。”這是由皇帝直接委派京官帶本官去掌管一縣之政，即所謂知縣事，也就是一縣的主要長官。知縣有別於縣的本官縣令，因為是差遣。

州等於秦漢時的郡，隋唐以後改稱為州。州的長官，隋唐皆設刺史。趙匡胤立宋初年，鑒於唐末五代之患，削州鎮之權，“令文臣知州事”，其後，派二品以上的官員充任一州的長官；主要也是為了便於皇帝的直接控制。為了更有效地加強控制，又設通判與知州相互牽制、監督。《長編》卷4載，宋太祖乾德元年（公元963年）“始命刑部郎中賈玭等通判湖南諸州”，當時因為湖南剛剛平定，多留用後周時的舊官員，於是宋太祖才命刑部郎中賈玭等通判湖南諸州，意在控制這批留用官員。後來發展成為牽制、監視州府長官的一種定製。《宋會要輯稿·職官》卷47說：“通判，州各1人，與長吏均理，州府之政，無不統治，藩府或置兩員，廣南小州有試秩充通判兼知州者。”又云：“知州，掌郡國之政令，通判為之貳。”通判這種官的權位有些特殊：論官位，通判在知州之下，仁宗以前規定，朝官充通判者，歷兩任即可升為知州，天聖六年（公元1028年）改為三任方得充知州；論職權，則通判不但可與知州同理一州之政（州府公事須經知州與通判簽議連書方許發下，凡兵民、錢穀、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，與守臣通判簽書施行），而且，作為皇帝的耳目，所部官有功過及職事修廢，可直接通達皇帝。因此不能簡單地認為通判就是知州的副職，當時人視之為“監州”，則更符合其身分。

宋代以府、州、軍、監並稱。大體說，凡政治、經濟、軍事三者兼重的地方設府，有駐重兵的軍事地區設軍，工業區如煮鹽、冶鐵等重要地區設監。府的地位比州略高一些，因此，稍大的州，則多升為府，升府的州，一部分是沿襲唐五代舊名，一部分是因為皇帝未即位時所封或曾是任官之地。派往知府者一般都是比較重要的官員。

軍在唐代是一種軍區，只管兵戎，五代以後，逐漸與行政區沒有多大差別，至宋代則成為兵、民、軍、政合一的行政區域。凡是唐代節鎮所在仍保留其軍號，也有加給新改的軍號，這種稱為節度州。但另有一種稱軍的地方，不是節度州，而是由縣升的，或領數縣，或並不領縣。這種軍往往僅比縣略高一級。設軍的地方，一般是在邊境，也有是在關隘要地。宋太宗時期，軍的建置最多，總共有34個，其中在河北、陝西與契丹、西夏接壤的邊境所建置的就有15個。在邊境地區設軍，是為了適應制御外敵的需要，而在內地的關隘口設軍，則主要是為了易於彈壓兵民的叛亂。例如彭州灌口鎮（今四川彭縣），乾德四年（公元966年）置永安軍，後一度廢為縣，太平興國三年（978年）改稱永康軍，據《長編》卷274載，其批文稱“永康軍正控兩山六州軍隘口，昨據張商英奏請廢為導江縣。若非軍官，實不足彈壓，可令復舊。”五代的軍，治所與縣治同處一所，而隸屬於州；宋代因削藩鎮兵權，取消支郡制度，於是軍便得與州府並列。至於監，實際上與縣差不多，但因其直屬京師，不為州縣所轄，因而也同列於州。監亦有領縣者。府、軍、監的設官，大體與州相似，《神宗正史職官志》說：“知州事，通判州事各1人，府、軍、監事如州，視地望重輕，以資級應選省充。”

為了統治的便利，宋代還把全國分為若干路。今據《宋史·地理志》所載，並依《太平環宇記》、《元豐九域志》校補，製成“宋代行政區域表”。路的建置是依據元豐時設定的23路，加上徽宗崇寧時重設的京畿路，共24路。

宋代的地方行政單位名稱是非常複雜的，路之下有府、州；府、州之外又有軍、監。府也有與節度軍號同的，也有不同的，節度州有不改府的，升府之後也有不立節度軍號的。

路的劃分，起初並非作為行政區域而設定的，因此，路一級的官僚機構，便不成體制，設官無定式，無定員，甚至連駐地、轄境、名稱都隨時變動。大體上說，路的官僚機構，主要有四個監司，稱為帥、漕、憲、倉。這些官員均由皇帝委派。帥也稱為安撫使，是一路高級軍政長官，照例由文臣充任，但往往帶都總管銜，統轄軍隊，掌管兵民、軍事、兵工工程諸事。南宋的安撫使改為帥司，兼管民政。漕是轉運使，其本職是經管一路財賦，保障上供及地方經費的足額。為了履行其本職，就有必要巡察轄境，稽考簿籍，舉劾官吏。久而久之，轉運使便成為事實上的大行政區（路）的監司官。不過，轉運使的品秩不很高，而地方長官如知府、知州，還可能是前任的執政官，品位在轉運使之上。在職權上轉運使較為廣泛，而在體制上卻不能完全以下屬對待府州。這與漢代的州刺史與郡守的關係略同。南宋改為漕司。與轉運使平行的又有提點刑獄公事及提舉常平司兩種，前者管司法，稱為憲；後者管賑荒救濟事宜，稱為倉。此外，又在安撫司中設走馬承受1員，有事可直接向皇帝報告，不經安撫使之手，事實上與唐代的監軍相似。所以每路有四個系統的長官，職權互相不同，而又不能認真負責。

對於地方官僚體制，《宋會要輯稿·職官》42有較明確的記述：大中祥符二年（公元1009年）十一月，真宗詔論監司失察罪時說：

分天下為郡縣，總郡縣為一道，而又總諸道於朝廷。委郡縣於守令，總守令於監司，而又察監司於近臣，此我朝內外之紀綱也。故欲擇守令，必責之轉運，必責之近臣。既嚴連坐之罪，又定舉官之賞，而失察者又有罪，賞罰行，紀綱正矣。

監司是統領州縣守令的長官，《哲宗正史職官志》的記載說：

諸州府置知州事一人，州、軍、監亦如之，掌總領郡務，凡兵民之政，皆總焉。屬縣事、令丞所不能決者，總而治之。又不能決，則稟於所隸監司，及申省部。

轉運使有權管一路之政，但因宋代州府長官常是二品以上的朝官帶本官充任，因而有時轉運使的官位低於州府長官，這就給轉運使在行使職權上造成困難。因此，大中祥符五年（公元1012年）規定，凡是大兩省官以上充任轉運使的，州府公文必由轉運使、副使申轉；若是觀察使以上知州府的，州府公文不必經由轉運使。於是路與州府長官的關係就以品秩高低來決定，這樣的地方機構，自然會出現許多紊亂的現象。

宋代地方駐軍指揮則有都總管、副總管、都鈐轄、副鈐轄、都監、副都監三級，或守臣兼充，或武臣充副職。至於沿邊地區則置都巡檢、巡檢。南渡以後，多採用臨時措置，各軍將領分別給以統制，同統制、副統制、統領、同統領、副統領等名號、其下則有正將，副將、準備將等名，這些都是偏禆之職。

宋代的州、縣衙門中，除了中央所委派的官員外，還有很大數量的吏。在州一級政府里，有孔目官、勾押官、開拆官、押司官，糧料官等等。在縣衙門里，有押司、錄事、手分、貼司等。吏的來源有的是召募，有的是差派，絕大部分從地主階級中選充。有的吏是世襲的，父死子繼。吏的名目繁多，最主要的職責是經手徵收賦稅，處理獄訟。他們上下其手，趁機敲榨勒索。吏是封建統治集團中一個重要而不可忽視的組成部分。

在縣以下，還有鄉和里。鄉、里雖然沒有正式的政權機關，但是宋代統治者依靠鄉間地主，統治和控制廣大農民。據《文獻通考·職役考》記載，北宋政權建立以後，就差派鄉村的地主當里正、戶長和耆長。里正、戶長負責“課督賦稅”。耆長則專司“逐捕盜賊”。總之，這些鄉村最基層的小吏，其職責有二：一是榨取錢物，二是彈壓農民。

宋代的地方官制，有異於前代的，大體有四個方面：

第一、府州設通判。其用意在於對地方官吏的監督。通判實際上是皇帝安插在府州官僚機構中的耳目，以牽制這級官吏的一切行動。

第二，地方官由文人充任。自宋太祖開始，即以“文人知州事”。太宗初年，與遼衝突很厲害；但西北邊陲的官員仍由文人擔任，這主要是怕武人專軍事之權，容易獨霸一方，反叛朝廷。

第三，宋代的地方官任期三年；三年任滿即走，即所謂“三年一易”。嚴格地說，宋代沒有真正的地方官。地方官多為臨時差遣，當了三年就得離開任地，又不準本地人在本地當官。所以沒有一個官吏能夠真正熟悉地方的情況。

第四，恢復縣尉。縣尉是管軍事的。五代時，各縣軍事由節度使派一個鎮將專管，宋代改為縣尉，其權力與鎮將相差甚遠，只管地方治安之類和訴訟等事。

以上事實說明，宋代皇帝不但控制了任命地方官員的權力，而且將各府、州、縣的行政權、司法權、財政權、軍事權全部集中到中央，使得中央集權對地方的控制大大加強了。這樣，自唐末五代以來藩鎮割據的趨勢便被消滅了。但是，宋代這種削弱地方權力，並不是削弱地方鎮壓人民反抗的力量，而是把鎮壓人民的權力分離出來，由專人分管。並依縣之大小，分別派遣武裝弓手，專司鎮壓。按當時規定：縣一萬戶以上者，派武裝弓手50名，七千戶以上者40名，五千戶以上者30名，三千戶以上者25名，二千戶者20名，一千戶者15名，不滿一千戶者10名。這類事情由縣尉專管，若“強盜”較多之處，武裝弓手無法抵禦的，要隨即上報，由朝廷另派兵馬鎮壓。

總之，宋代有一整套以擴大皇權為中心的封建官僚機構，這套官僚機構在宋太宗時就已經比較完整地建立起來了，以後就越來越擴大。元豐改制時撤銷了一些重疊的機構，表面上恢復了三省制度，但到北宋末年，蔡京執政，官員又大量增加，機構也龐雜起來了，南渡以後，沿舊不革，所以《宋史·職官志》說：“吏既濫冗，名目紊雜”。

中央監察機構

宋代監察機關，沿襲唐制，中央設御史台，下設三院，《宋史·職官志四》說：“其屬有三院：一曰台院，侍御史隸焉；二曰殿院，殿中侍御史隸焉；三曰察院，監察御史隸焉。”御史台設有御史大夫和御史中丞。御史大夫名義上是御史台的最高長官，但宋初不除正員，只作為加官，授予其他官員。檢校官帶憲銜的，有檢校御史大夫。元豐改官制後，一併除去。因而御史中丞便成為御史台的真正長官，稱為台長；副長官是侍御史知雜事。御史官的職掌是“糾察官邪，肅正綱紀。大事則廷辨，小事則奏彈。”上至宰相，下至一般小官，都在御史監察彈劾之列。官階低而任殿中侍御史，或監察御史者，稱“監察御史里行”。此外，還設推官二員，專管審理刑事案件。三院御史上疏言事，評論朝政或彈劾官員，按規定必須先向中丞報告。仁宗時，劉筠任中丞後，御史言事就不必請示本台長官了。

地方官的監察，由通判負責。同時，皇帝還經常派遣轉運使、按察使、觀察使到各地去監察，這些都屬於外任御史。轉運使本來是管理財政的，但也兼任監察官吏。南宋時，地方監司官職權加重，安撫使稱帥臣，宰相外出巡事時，雖說是典州，亦必兼此職。後來在安撫使之上設宣撫、制置二使，不領州而位在諸路帥臣之上，成為一路之長官。開元代行省承宣布政司，開明代按察司制度之先聲。

宋代的御史官人數沒有定製，可多可少，隨皇帝意旨而定，除御史中丞較固定外，其他御史可隨時增減。

宋代的諫官稱為司諫、正言。諫官的職責是向皇帝提出批評和建議，但實際上空有其名，未能履行其職。最終便混同御史，專司監察官吏。按規定，諫官每月要向皇帝報告一次，稱為“月課”。他們可以把平時隨便聽到的一點情況就向皇帝報告，不必是否有據，當時稱為“風聞彈人”。若奏彈不實，諫官不必受到懲罰。如果御史台的諫官上任後百日之內無所糾彈，則罷作外官或罰“辱台錢”。這種規定更助長了御史濫用彈劾權。例如宋神宗時御史唐垌（d^ng，音洞），曾面彈王安石，胡說一通，但神宗也不加責怪。所以，宋代的宰相大受牽制，無可奈何。按規定，台諫官不能由與宰相有關係的人來擔當，更不能由宰相提名推薦，因此，台諫官與宰相的關係極為緊張。當時人說宰相與御史台是敵對的營壘，互相仇視。對於這種關係，王夫之在《宋論》卷4有一段評論說：

宰相之用舍聽之天子，諫官之予奪聽之宰相，天子之得失則舉而聽之諫官；環相為治，而言乃為功。諫官者，以繩糾天子，而非以繩糾宰相者也……仁宗詔宰相毋得進用台官，非中丞知雜保薦者毋得除授，曰：“使宰相自用台官，則宰相過失毋敢言者。”嗚呼！宋以言語沓興，而政紊於廷，民勞於野，境蹙於疆，日削以亡，自此始矣。御史官在宋代以前與台諫官分開，宋代實際上合二為一，主要用以監察官員，看其是否忠於皇帝，而不察其是否忠於職守。雖然歷代均如此，但宋代尤為突出。宋代隨著專制皇權的加強，諫官對皇帝的過失更不敢有所規勸，因而諫官與御史官實際上並沒有什麼區別，都是以彈劾官員為責，這種變化導致了後來台諫的合流。

由上所述，宋代中樞機構的行政、軍事、財政、監察這四種大權分得十分清楚，而總之於皇帝。宋朝統治者的這些集權措施，日趨嚴密，甚至達到“細者愈細，密者愈密，搖手舉足，輒有法禁”的程度。楊萬里的《誠齋集》卷69記載了這樣一件事：宋太祖曾令後苑造一薰籠，數天未成，太祖怒責左右，臣僚答以此事必須經過尚書省、本部、本寺、本局等許多關口，等到逐級辦齊手續後覆奏，得到皇帝的批語“依”字，然後方可製造，宋太祖聽後大怒，問宰相趙普說：“我在民間時，用數十錢即可買一薰籠。今為天子，乃數日不得，何也？”趙普回答說：“此是自來條貫，不為陛下設，乃為陛下子孫設，使後代子孫若非理製造奢侈之物，破壞錢物，以經諸處行遣，須有台諫理會，此條貫深意也。”太祖聽後轉怒為喜說：“此條貫極妙！”可見，宋代統治者訂立各種“法制”的目的有二，一是使“政出於一”，“權歸於上”，“一兵之籍，一財之源，一地之守，皆人主自為之。”百官不過“奉法遵職”而已。於是，從中央到地方，“上下相維，如身使臂，如臂使指”，達到空前集中和統一；二是定為“祖宗之法”，要求子孫“謹守”，以保證趙家皇朝的長治久安。