基本介紹
- 中文名：中國封建時期行政管理體制
- 屬性：制度
- 起源：秦朝
- 結束：清代
起源,發展,
起源
公元前221年，秦滅六國，確立了專制主義中央集權的行政管理體制，皇帝是國家代表，處於至尊地位，握有最高的行政權、軍事權和司法權。
發展
皇帝的詔令就是法律，從秦迄清二千多年間，皇帝的至尊地位，一直得到法律的確認和維護，侵犯皇權是最嚴重的犯罪。但是皇帝的專制統治並不意味著由他個人管理國家，相反，歷代君主都十分注意發揮官僚機構的職能。秦、漢時期，便建立了“朝議”制度，由皇帝不定期地召集大臣商議重要政事。例如：西漢成帝時曾召集“二千石”的高官和博士以及明習法令者，朝議減免死刑的法律（《漢書·刑法志》）。明、清時期則有“會議”制度，每逢重大的軍事行動，重要的官吏任免獎懲和大獄的判決，皇帝都先令“九卿會議”，然後作出決定。
秦、漢實行三公九卿制。丞相、太尉和御史大夫為“三公”。丞相總理政務，太尉管軍事，御史大夫掌監察，同時又是副丞相，共同組成對全國發布政令的樞紐。三公以下設“九卿”分掌禮儀、賦稅、司法、財政、皇室警衛等事務。九卿是中央重要的行政管理機關。西漢中期以後，三公改為大司徒、大司馬、大司空，三者互不統屬而總隸於皇帝。漢代與中央行政機構並立的還有一套宮廷服務性質的機構，並逐漸參預政務。例如，內廷掌管文書簿籍的尚書，由於接近皇帝而對國家事務發揮愈來愈大的影響。至東漢時，尚書已成為“出納王命，敷奏萬機”的最高行政管理機關，但形式上仍隸屬於少府，位在九卿之下。漢代某些行政機關也兼管一些其他業務，如國家財政總匯的大司農，兼管倉儲、水利、貨運和官賣事業。中央還建立了專門行使監察權的“御史台”。
從魏、晉至隋、唐，形成三省六部制，標誌著封建行政管理體制發展到了重要的階段。據《唐六典》記載：中書省取旨決策,門下省審議封駁,尚書省承旨執行。三省長官，即中書令、門下侍中、尚書令分掌宰相職權。並且建立了宰相的聯合辦公廳，即政事堂。除三省長官外,被皇帝指定參加政事堂會議的官員,也稱為宰相。因此唐朝執行宰相職務的官員，經常四、五人，多時達十餘人。可見唐時的宰相與秦、漢時的丞相不同，前者是集體,後者是個人,這種變化是以君主集權為軸心的。三省之中，尚書省是行政的總匯。尚書省下設吏、戶、禮、兵、刑、工六部，部下各設四司。唐代在尚書省統一管轄下的六部二十四司，是實現封建國家職能的重要工具。這種行政管理體制由於適應了日益繁雜的封建政務的要求而一直保留到明、清。
宋、元向一省過渡。宋初雖仍設三省,但無實任,而由唐末已經執掌大政的中書門下（簡稱中書）為最高行政機關，其長官“中書門下平章事”即為宰相。中書門下有權向下屬行政機關發布命令，並接受其報告。但由於事無大小均須奏請皇帝，極大地限制了行政權的行使。宋時沿行唐六部、二十四司的體制,但由於宋朝推行“官與職殊”、“名與實異”的制度，居本官者並不管本職事務,而由其他官員加“判本司”的頭銜,負責管理。官與職的脫離是宋代行政管理體制上的一大特色，目的是防止官吏擅權，但卻造成了官制的紊亂，以致“中書令、侍中、尚書令不預朝政，侍郎、給事不領省職、諫議無言責，起居不記注，中書常闕舍人，門下罕除常侍，司諫、正言非特旨供職亦不任諫諍。至於僕射、尚書、丞、郎、員外，居其官不知其職者十常八九”（《宋史·職官志》）。宋朝擁有如此龐大重疊的行政機構，官制極其紊亂，既無明確的職權劃分,也無嚴整的隸屬關係,而一併統於皇帝；皇帝專制權力的不斷擴大，顯示了封建社會後期行政管理體制的主要發展趨向。
元時設中書省，以左右丞相為其長官。“中書，政本也，軍國之務大小由之”（《元典章》），為元代最高行政機關，六部統由中書省管轄。
明初沿元制，設中書省及丞相。後來朱元璋認為相權是對自己的威脅,罷丞相，廢中書省,嚴令“以後嗣君，其毋得議置丞相，臣下有奏請設立者，論以極刑”。隨著丞相的廢除，提高了六部的地位,但互不統屬,均直接對皇帝負責。為了監督六部，設立了六科給事中的監察機關。為使百官章奏直達帝廷，又設立了通政使司。明、清龐大的行政管理機構，均由皇帝直接控制，皇帝成了名副其實的行政首腦。
明代還建立了內閣作為處理文牘的機關。內閣大學士位雖尊，但只能遵旨辦事，“不得平章國事”。明中葉後，內閣大學士多由六部長官兼任，閣權漸重，始有“宰輔”之稱。清朝於內閣之外創設軍機處。軍機大臣由皇帝從親王、殿閣大學士、尚書、侍郎中簡任，其任務為承旨辦理軍國要務，權力頗大。不過，軍機處既不是六部的上級，也無權以本身的名義發布指令，它的工作只是起草和承發諭旨。清時六部尚書雖仍對國務負責，有些也參加軍機處，但職權較明朝削弱。例如，吏部的用人權，由於軍機處秉承聖旨直接發布重要官職的任免而受到嚴重侵削，只限於稽考中級以下的官員資歷。清時六科給事中也因六部職權的削弱而併入中央最高監察機關都察院。
在地方，從進入戰國以後,便普遍實行郡縣制度,由國君任用郡縣守令管理地方。秦始皇分天下為三十六郡，郡下設縣，縣下有鄉官。漢初，統治者“懲戒亡秦孤立之敗”，大封子弟為王侯，出現了郡縣制與封國制並存的局面。漢武帝時為防止地方官與豪強勢力相勾結，形成不利於中央集權的割據,劃分全國為十三部監察區,派出部刺史為監察官，直隸於丞相。至東漢，隨著州的行政區劃的確立，刺史成了地方最高行政長官。
魏、晉、南北朝時期，繼承東漢末年形成的州、郡、縣三級制度。由於當時戰爭頻繁，州刺史、郡太守多兼領兵權。
唐朝實行州、縣二級制，州對於鞏固地方的封建統治起著最重要的作用,因此對州刺史的選任極為重視;為了加強中央對地方的控制，劃分全國為十道（後改為十五道）監察區，由皇帝派遣巡按使考察州、縣官的吏治；還建立了嚴密的驛傳制度以加強中央和地方的聯繫。唐中葉以後，節度使兼管地方行政，州刺史變成了節度使的兼職或下屬，由此發展成與中央抗衡的藩鎮割據。
宋時，州、縣官或為臨時“差遣”，或為朝官外補，稱作“知州”、“知縣”，並分全國為十五路監察區。路也逐漸發展成地方最高一級政權。宋朝實行的嚴格中央集權制，如同范祖禹所說：“收鄉長、鎮長之權悉歸於縣，收縣之權悉歸於州，收州之權悉歸監司，收監司之權悉歸於朝廷”，因而沒有像唐代那樣出現地方割據的情況。
元初,在地方設行中書省作為中央臨時派遣機關,不久遂為常設，形成省、路、州、縣4級。
明朝以承宣布政使司、都指揮使司和提刑按察使司共同組成省級政權機關，分別管理各省行政、軍事和司法。省下設府、縣2級。明代以省為監察區,派監察御史前往稽查。代宗時又創設總督制度，由總督統轄一省或幾省的軍政大權和監察權。
清朝地方機關分為省、道、府、縣4級。
明、清時期由於實行“八股”取士，擔任地方府、州、縣的長官大多不熟悉民情政務，因此不能不依賴幕友胥吏代為處理，遂使幕吏乘機擅權。這是明、清行政管理中的一大弊症。
綜括封建時代地方行政體制的演變，都是以加強中央集權為基本線索的。隨著專制主義的強化，地方的權力處於下降的趨勢。但由於封建自給自足的自然經濟是地方割據勢力存在的物質基礎，因此封建國家的中央集權只能是相對的，不可能徹底消除地方割據的狀態。
