黑龍江省唐渤海國上京龍泉府遺址保護條例在2006年10月1日起施行，範圍是黑龍江省，共33條
基本介紹
- 中文名：黑龍江省唐渤海國上京龍泉府遺址保護條例
- 施行時間：2006年10月1日起
- 施行地區：黑龍江省
- 相關遺址：唐渤海國上京龍泉府遺址
- 條數：33條
修訂的條例,審議意見,審議結果的報告,條例（草案）的說明,
修訂的條例
（2006年6月9日黑龍江省第十屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過 根據2015年4月17日黑龍江省第十二屆人民代表大會常務委員會第十九次會議《關於廢止和修改〈黑龍江省文化市場管理條例〉等五十部地方性法規的決定》修正 根據2016年12月16日省十二屆人大常委會第三十次會議《黑龍江省人民代表大會常務委員會關於廢止和修改<黑龍江省特種設備安全監察條例>等44部地方性法規的決定》第二次修正）
第一條為加強唐渤海國上京龍泉府遺址的保護和利用，根據《中華人民共和國文物保護法》等有關法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。
第二條本條例所稱唐渤海國上京龍泉府遺址（以下簡稱渤海上京遺址），是指位於寧安市境內的唐渤海國上京龍泉府都城遺址和渤海鎮、三靈鄉涉及的三靈墳等渤海遺蹟。
第三條渤海上京遺址是全國重點文物保護單位。對渤海上京遺址的保護以及在渤海上京遺址保護區域內從事生產、建設、旅遊和其他活動的單位和個人，應當遵守本條例。
第四條渤海上京遺址的保護應當堅持保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針，確保渤海上京遺址的真實性和完整性。
第五條省人民政府應當加強對渤海上京遺址的保護工作，並實行統一領導。
牡丹江市人民政府、寧安市人民政府和渤海鎮及三靈鄉人民政府應當做好與渤海上京遺址保護相關的工作。
渤海上京遺址的保護事業應當納入省、牡丹江市、寧安市國民經濟和社會發展規劃。
第六條省文化（文物）行政部門是渤海上京遺址保護工作的主管部門。
牡丹江市、寧安市文化（文物）行政部門協助省文化（文物）行政部門做好渤海上京遺址保護的業務指導和監督工作。
建設（規劃）、交通、財政、發展與改革、國土資源、環境保護、水務、旅遊、公安、農業、科技、林業等部門和鏡泊湖風景名勝區、自然保護區管理機構在各自職責範圍內，做好渤海上京遺址保護工作。
第七條寧安市人民政府具體負責渤海上京遺址的保護、管理和利用等工作。
寧安市渤海上京遺址保護管理機構負責對渤海上京遺址的日常檢查、養護、修繕、安全保衛等工作。
第八條省文化（文物）行政部門應當組織編制渤海上京遺址保護規劃，經國務院文物行政部門同意後，由省人民政府批准。
渤海上京遺址保護規劃應當與土地利用總體規劃、城鄉建設規劃和鏡泊湖風景名勝區總體規劃相銜接。
任何單位和個人應當遵守渤海上京遺址保護規劃，不得擅自改變。
第九條渤海上京遺址的保護經費以政府投入為主。鼓勵、支持社會力量和個人捐贈。
第十條渤海上京遺址的保護經費、專項資金、事業性收入、國內外捐贈的資金和物品以及其他款項，應當專門用於渤海上京遺址保護，不得挪作他用。
第十一條對保護渤海上京遺址做出突出貢獻的單位和個人，政府和有關部門應當給予表彰或者獎勵。
第十二條渤海上京遺址的保護區域分為保護範圍和建設控制地帶。保護範圍分為特別保護區、重點保護區和一般保護區。
省人民政府應當依照保護區域的規定，設定保護標誌、界樁或者說明。
第十三條特別保護區：
（一）外城垣、內城垣及其內外兩側各5米以內；
（二）宮城、宮城垣及其外側10米以內；
（三）御花園及其園牆外側5米以內；
（四）外城內外渤海時期建築台基及其周邊5米以內；
（五）現興隆寺圍牆內全部及其圍牆外側5米以內；
（六）三靈墳陵園圍牆內全部及其圍牆外側5米以內；
（七）內城中“橫街”、“天街”及其兩側5米以內；
（八）內城中“點將台”、“水牢”外圍5米以內；
（九）外城二處舍利函出土址及其外圍5米以內。
第十四條重點保護區：
（一）外城垣兩側、內城垣兩側、御花園圍牆外側距垣牆5至20米的範圍；
（二）宮城外至內城內的全部區域；
（三）外城內外渤海時期建築台基周邊5至10米的範圍；
（四）外城內主要道路與街坊遺址；
（五）外城內南北中軸線大街，南北長2822米，東西寬110.5米；
（六）南北中軸線大街東200米西500米以內的里坊遺址；
（七）內城“天街”、“橫街”兩側5至10米的範圍；
（八）內城“點將台”、“水牢”及其外城二處舍利函址外圍5至10米的範圍；
（九）御花園東側500米以內；
（十）三靈墳陵園圍牆外5至10米以及神道的範圍。
第十五條一般保護區：
（一）除特別保護區和重點保護區的都城遺址外城垣外側20米以內的全部區域；
（二）三靈墳陵園圍牆外圍10至50米的範圍。
第十六條建設控制地帶：
（一）渤海上京外城垣起，東界至201國道渤海路口公路建築控制區邊線、向南依201國道公路建築控制區邊線為界、向北直線至牡丹江河道管理範圍外緣。南界從201國道公路建築控制區邊線向西轉彎處起向西，沿外城南垣外800米距離平行向西至牡丹江河道管理範圍外緣。西界、北界均至牡丹江河道管理範圍外緣。河道管理範圍外緣，有堤防的，以堤防背水面坡腳以外30米確定；無堤防的按歷史最高洪水位或者設計洪水位確定。
（二）渤海至沙蘭公路以東，現三星村建制範圍。
第十七條新發現的遺蹟，需要劃入保護區域的，由省人民政府批准公布，並對渤海上京遺址保護規劃做出相應調整。
第十八條 在特別保護區內，禁止進行與文物保護無關的一切動土及其他影響文物安全的活動。
第十九條 在重點保護區內，禁止與文物保護無關的下列行為：
（一）挖溝、取土、築路、打井、建房、修墳、深翻、平整土地、採伐樹木、放牧等；
（二）存放易燃品、爆炸品；
（三）破壞地貌、文化層及危及文物安全的其他活動。
因特殊情況需要進行上述活動的，必須由省文化（文物）行政部門徵得國務院文物行政部門同意後，報省人民政府批准。
建築物、構築物損毀或者滅失，按照渤海上京遺址保護規劃的有關規定在保護區外異地重建。
第二十條在一般保護區內，不得修建與渤海上京遺址保護規劃相違背的建築物和構築物，因特殊情況需要建設的，按照本條例第十九條第二款的規定辦理。
在一般保護區內，城鎮和村屯以外的區域不得進行改變或者破壞地貌、風貌、環境等工程活動。
第二十一條在建設控制地帶內，禁止建設破壞渤海上京遺址歷史風貌和造成環境污染的設施。
在建設控制地帶內進行建設工程的，工程設計方案應當經國務院文物行政部門同意後，按照法定程式批准實施。
第二十二條在保護範圍內，不得污損、移動、拆除、破壞渤海上京遺址保護標誌、界樁或者說明，不得破壞、擅自砍伐花草樹木。
在保護範圍內進行爆破、鑽探、挖掘等作業以及其他建設工程的，應當經國務院文物行政部門同意後，由省人民政府批准。
第二十三條保護範圍內的現有土地沒有劃歸國有文物保護用地的，應當維持現有土地使用狀況；確需改變的須經省文化（文物）行政部門同意後，按照法定程式批准。
根據渤海上京遺址保護工作需要，可以依法動遷房屋，徵收農民集體所有的土地。動遷房屋，徵收農民集體所有的土地應當依法給予安置、補償。
保護範圍內的土地使用者應當依法承擔文物保護責任。
第二十四條在保護範圍內的建築物、構築物，危害文物安全、破壞渤海上京遺址歷史風貌的，應當限期拆除或者按照渤海上京遺址保護規劃改造。
第二十五條在保護範圍和建設控制地帶內，應當按照與渤海上京遺址保護規劃相協調的原則依法編制村鎮建設規劃。
未列入村鎮建設規劃的建設項目，應當經省文化（文物）行政部門同意後，按照法定程式批准實施。
第二十六條 在保護範圍和建設控制地帶內進行的建設項目，應當依法事先進行文物調查、勘探，其文物調查、勘探、發掘費用，由建設單位列入建設工程預算。
第二十七條在保護範圍和建設控制地帶內進行的考古發掘，由省文化（文物）行政部門報國務院文物行政部門審核，經國務院批准後，組織具有考古發掘資質的單位實施。
禁止任何單位或者個人私自發掘文物。
第二十八條因製作出版物、音像製品以及其他需要，在保護範圍內拍攝影像資料，應當在渤海上京遺址保護管理機構工作人員的監督下進行。
第二十九條渤海上京遺址的利用，應當按照有利於文物保護的原則進行。任何單位和個人不得將渤海上京遺址組成部分租賃、承包、轉讓、出借給個人、社會團體或者企事業單位經營。
第三十條違反本條例規定，由縣級以上人民政府文化（文物）行政部門按照下列規定予以處罰：
（一）在特別保護區內擅自動土施工的，責令停止施工，處五萬元以下罰款；造成嚴重後果的，處五萬元以上五十萬元以下罰款。
（二）在重點保護區內非法進行建設的，責令停止施工，拆除違法建築，恢復原貌，處一萬元以下罰款；造成嚴重後果的，處五萬元以上二十萬元以下罰款。
（三）在一般保護區和建設控制地帶內，未經批准進行工程建設的，責令停止施工，拆除違法建築，恢復原貌，處五千元以下罰款；造成嚴重後果的，處五萬元以上十萬元以下罰款。
（四）將渤海上京遺址組成部分租賃、承包、轉讓、出借給個人、社會團體或者企事業單位經營的，責令改正，沒收違法所得，違法所得一萬元以上的，處違法所得二倍以上五倍以下的罰款；違法所得不足一萬元的，處五千元以上二萬元以下的罰款。
第三十一條違反本條例規定，由寧安市渤海上京遺址保護管理機構按照下列規定予以處罰：
（一）非法污損、移動、拆除、破壞渤海上京遺址保護標誌、界樁或者說明，以及破壞、砍伐渤海上京遺址的花草樹木的，責令改正，處二百元以下罰款；造成損失的，應當依法予以賠償。
（二）在重點保護區除正常的農業生產外，擅自改變地貌、擴大耕種面積或者進行其他違法活動的，給予警告，處一百元以上一千元以下罰款。
第三十二條國家工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行為造成渤海上京遺址文物損毀、流失的，由其主管機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。
第三十三條本條例自2006年10月1日起施行。
審議意見
省人大常委會：
2006年3月25日上午，省十屆人大教科文衛委員會在寧安市召開會議，審議了省人民政府提請省人大常委會審議的《唐渤海國上京龍泉府遺址保護條例（草案）》〔以下簡稱《條例》（草案）〕。此前，教科文衛委員會介入了《條例（草案）》的起草、調研、論證和修改工作,組織考察學習外省立法經驗；分別召開了相關的省市縣人大代表、行政相對人、政府部門參加的立法座談會和文物保護專家學者論證會，認真聽取了他們的意見和建議；實地視察了遺址保護和文物發掘、整理、陳列情況，聽取了工作人員的現場介紹。
教科文衛委員會審議認為，立法保護唐渤海國上京龍泉府遺址十分必要。唐渤海國是我國唐代東北地區重要的少數民族政權，上京龍泉府是渤海國政治、經濟、文化中心。渤海上京城是盛唐時代亞洲大都市之一，渤海文化是盛唐文化在我國東北地區的重要分支，具有不可替代的歷史、藝術和科學價值。把遺址保護納入法制軌道，有利於保障遺址的真實性和完整性，依法規範遺址的保護和利用；有利於正確處理遺址保護與當地經濟社會發展的關係，在保護的前提下合理有序地開發利用；有利於展示黑龍江地區厚重綿長的文化歷史淵源，弘揚、傳承作為中華民族文化歷史一部分的北方少數民族文化歷史，增強民族自豪感和凝聚力，提高黑龍江地區知名度。《條例（草案）》符合遺址保護的實際需要，立法結構合理，可操作性比較強，已經基本成熟。教科文衛委員會建議提請省人大常委會第二十次會議審議。同時，根據國家文物法律法規和遺址保護的實際情況，對《條例（草案）》的個別條款提出以下修改意見和建議：
一、《條例（草案）》第二條遺址範圍規定得不夠確切，建議改為“位於牡丹江市所轄的寧安市渤海鎮內的唐渤海國上京龍泉府都城遺址以及三陵鄉渤海國陵園遺蹟”。
二、建議將《條例（草案）》第四條中的“保障”兩字改為“確保”。
三、《條例（草案）》第五條規定的管理部門職責沒有充分體現以“屬地化管理”為主，以“分級管理”為輔的模式，建議明確寧安市政府對遺址保護的法律責任。建議在該條第五款中加上“環境保護、科學技術”等部門。
2006年3月25日上午，省十屆人大教科文衛委員會在寧安市召開會議，審議了省人民政府提請省人大常委會審議的《唐渤海國上京龍泉府遺址保護條例（草案）》〔以下簡稱《條例》（草案）〕。此前，教科文衛委員會介入了《條例（草案）》的起草、調研、論證和修改工作,組織考察學習外省立法經驗；分別召開了相關的省市縣人大代表、行政相對人、政府部門參加的立法座談會和文物保護專家學者論證會，認真聽取了他們的意見和建議；實地視察了遺址保護和文物發掘、整理、陳列情況，聽取了工作人員的現場介紹。
教科文衛委員會審議認為，立法保護唐渤海國上京龍泉府遺址十分必要。唐渤海國是我國唐代東北地區重要的少數民族政權，上京龍泉府是渤海國政治、經濟、文化中心。渤海上京城是盛唐時代亞洲大都市之一，渤海文化是盛唐文化在我國東北地區的重要分支，具有不可替代的歷史、藝術和科學價值。把遺址保護納入法制軌道，有利於保障遺址的真實性和完整性，依法規範遺址的保護和利用；有利於正確處理遺址保護與當地經濟社會發展的關係，在保護的前提下合理有序地開發利用；有利於展示黑龍江地區厚重綿長的文化歷史淵源，弘揚、傳承作為中華民族文化歷史一部分的北方少數民族文化歷史，增強民族自豪感和凝聚力，提高黑龍江地區知名度。《條例（草案）》符合遺址保護的實際需要，立法結構合理，可操作性比較強，已經基本成熟。教科文衛委員會建議提請省人大常委會第二十次會議審議。同時，根據國家文物法律法規和遺址保護的實際情況，對《條例（草案）》的個別條款提出以下修改意見和建議：
一、《條例（草案）》第二條遺址範圍規定得不夠確切，建議改為“位於牡丹江市所轄的寧安市渤海鎮內的唐渤海國上京龍泉府都城遺址以及三陵鄉渤海國陵園遺蹟”。
二、建議將《條例（草案）》第四條中的“保障”兩字改為“確保”。
三、《條例（草案）》第五條規定的管理部門職責沒有充分體現以“屬地化管理”為主，以“分級管理”為輔的模式，建議明確寧安市政府對遺址保護的法律責任。建議在該條第五款中加上“環境保護、科學技術”等部門。
四、《條例（草案）》第十條法理邏輯關係不清，建議改為“任何單位和個人應當遵守省人民政府批准的《渤海國上京龍泉府遺址保護規劃》，不得擅自改變。”
五、《條例（草案）》第十二條、第十三條、第十四條、第十五條的邏輯順序與第十七條、第十八條、第十九條、第二十條不協調，建議將後四條的順序顛倒過來。
六、建議將《條例（草案）》第十八條第二款中的“地方”改為“區域”，“進行”改為“隨意”。
七、建議在《條例（草案）》第二十三條中的“改造”前加上“按照遺址保護規劃”。
八、在《條例（草案）》第二十四條第一款中的“遺址總體風格”表述得不夠確切，建議改為“遺址保護規劃”。
九、《條例（草案）》第二十九條第（五）項沒有規定罰款金額，建議參照《黑龍江省文物管理條例》第三十六條加以規定。
此外，教科文衛委員會還對《條例（草案）》提出了一些文字修改意見。
以上意見和建議，請審議。
五、《條例（草案）》第十二條、第十三條、第十四條、第十五條的邏輯順序與第十七條、第十八條、第十九條、第二十條不協調，建議將後四條的順序顛倒過來。
六、建議將《條例（草案）》第十八條第二款中的“地方”改為“區域”，“進行”改為“隨意”。
七、建議在《條例（草案）》第二十三條中的“改造”前加上“按照遺址保護規劃”。
八、在《條例（草案）》第二十四條第一款中的“遺址總體風格”表述得不夠確切，建議改為“遺址保護規劃”。
九、《條例（草案）》第二十九條第（五）項沒有規定罰款金額，建議參照《黑龍江省文物管理條例》第三十六條加以規定。
此外，教科文衛委員會還對《條例（草案）》提出了一些文字修改意見。
以上意見和建議，請審議。
審議結果的報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
2006年4月11日，省十屆人大常委會第二十次會議分組審議了《唐渤海國上京龍泉府遺址保護條例（草案）》（以下簡稱草案）。組成人員認為,渤海國是中華民族歷史文化的重要組成部分，上京龍泉府是渤海國政治、經濟和文化中心，具有不可替代的歷史、科學和保護價值。為了將遺址保護工作納入科學化、規範化管理軌道，制定一部專門保護遺址的地方性法規是十分必要的。會後，法制工作委員會和教科文衛委員會、省政府法制辦、省文化廳認真研究了組成人員的意見。同時，法制委員會還成立了調研組，赴牡丹江市和寧安市進行實地調研，並召開了由牡丹江市人大常委會、鏡泊湖風景名勝區管理機構、牡丹江市文化局、寧安市人民政府和遺址保護管理機構等部門參加的座談會。根據組成人員的審議意見和各方面的修改建議，形成了草案修改稿初稿。5月23日，法制委員會召開了第四十四次會議對草案修改稿初稿進行了認真審議，形成了草案修改稿。法制委員會認為草案修改稿已基本成熟，建議本次常委會會議審議通過。現將草案修改的主要內容報告如下：
一、關於有關人民政府職責的內容
有的組成人員提出，草案應當明確有關人民政府對文物保護工作的職責。根據文物保護法第八條第二款“地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作”的規定，在草案中增加一條作為草案修改稿第五條，第一款為：“省人民政府應當加強對渤海上京遺址的保護工作，並實行統一領導。”第二款為：“牡丹江市人民政府、寧安市人民政府和渤海鎮及三靈鄉人民政府應當做好與渤海上京遺址保護相關的工作。”同時，將草案第六條遺址保護事業納入政府國民經濟和社會發展規劃的內容經過修改後作為本條第三款，表述為：“渤海上京遺址的保護事業應當納入省、牡丹江市、寧安市國民經濟和社會發展規劃。”（草案修改稿第五條）
二、關於政府主管部門和相關部門職責的內容
有的組成人員和有關部門提出，草案中應當明確鏡泊湖風景名勝區總體規劃與渤海上京遺址保護規劃之間的關係和鏡泊湖風景名勝區管理機構職責。法制委員會認為，應當充分考慮上述意見。為明確鏡泊湖風景名勝區管理機構的職責，在草案第五條第三款相關部門職責中增加了“鏡泊湖風景名勝區、自然保護區管理機構”的表述；同時，增加了一條為草案修改稿第八條，第一款為：“省文化（文物）行政部門應當組織編制渤海上京遺址保護規劃，經國務院文物行政部門同意後，由省人民政府批准。”第二款為：“渤海上京遺址保護規劃應當與土地利用總體規劃、城鄉建設規劃和鏡泊湖風景名勝區總體規劃相銜接。”（草案修改稿第六條、第八條）
三、關於屬地管理的內容
2006年4月11日，省十屆人大常委會第二十次會議分組審議了《唐渤海國上京龍泉府遺址保護條例（草案）》（以下簡稱草案）。組成人員認為,渤海國是中華民族歷史文化的重要組成部分，上京龍泉府是渤海國政治、經濟和文化中心，具有不可替代的歷史、科學和保護價值。為了將遺址保護工作納入科學化、規範化管理軌道，制定一部專門保護遺址的地方性法規是十分必要的。會後，法制工作委員會和教科文衛委員會、省政府法制辦、省文化廳認真研究了組成人員的意見。同時，法制委員會還成立了調研組，赴牡丹江市和寧安市進行實地調研，並召開了由牡丹江市人大常委會、鏡泊湖風景名勝區管理機構、牡丹江市文化局、寧安市人民政府和遺址保護管理機構等部門參加的座談會。根據組成人員的審議意見和各方面的修改建議，形成了草案修改稿初稿。5月23日，法制委員會召開了第四十四次會議對草案修改稿初稿進行了認真審議，形成了草案修改稿。法制委員會認為草案修改稿已基本成熟，建議本次常委會會議審議通過。現將草案修改的主要內容報告如下：
一、關於有關人民政府職責的內容
有的組成人員提出，草案應當明確有關人民政府對文物保護工作的職責。根據文物保護法第八條第二款“地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作”的規定，在草案中增加一條作為草案修改稿第五條，第一款為：“省人民政府應當加強對渤海上京遺址的保護工作，並實行統一領導。”第二款為：“牡丹江市人民政府、寧安市人民政府和渤海鎮及三靈鄉人民政府應當做好與渤海上京遺址保護相關的工作。”同時，將草案第六條遺址保護事業納入政府國民經濟和社會發展規劃的內容經過修改後作為本條第三款，表述為：“渤海上京遺址的保護事業應當納入省、牡丹江市、寧安市國民經濟和社會發展規劃。”（草案修改稿第五條）
二、關於政府主管部門和相關部門職責的內容
有的組成人員和有關部門提出，草案中應當明確鏡泊湖風景名勝區總體規劃與渤海上京遺址保護規劃之間的關係和鏡泊湖風景名勝區管理機構職責。法制委員會認為，應當充分考慮上述意見。為明確鏡泊湖風景名勝區管理機構的職責，在草案第五條第三款相關部門職責中增加了“鏡泊湖風景名勝區、自然保護區管理機構”的表述；同時，增加了一條為草案修改稿第八條，第一款為：“省文化（文物）行政部門應當組織編制渤海上京遺址保護規劃，經國務院文物行政部門同意後，由省人民政府批准。”第二款為：“渤海上京遺址保護規劃應當與土地利用總體規劃、城鄉建設規劃和鏡泊湖風景名勝區總體規劃相銜接。”（草案修改稿第六條、第八條）
三、關於屬地管理的內容
有的組成人員和教科文衛委員會提出，根據遺址屬地管理的原則，應當明確規定寧安市人民政府和相關部門的具體職責。鑒於遺址保護工作涉及編制規劃、土地徵收徵用、移民搬遷等重大問題，這項工作應當由政府負總責，遺址保護管理機構依照文物保護法實施條例的規定具體負責遺址的管理工作。據此，增加一條作為草案修改稿的第七條，第一款為：“寧安市人民政府具體負責渤海上京遺址的保護、管理和利用等工作。”第二款為：“寧安市渤海上京遺址保護管理機構負責對渤海上京遺址的日常檢查、養護、修繕、安全保衛等工作。”（草案修改稿第七條）
四、關於保護農民利益的內容
有的組成人員和渤海鎮人民政府提出，遺址保護工作關係到農民土地、房屋動遷等問題，應當給予妥善安置和補償。據此，在草案第二十二條中增加一款為第二款，表述為：“根據渤海上京遺址保護工作需要，可以依法動遷房屋，徵收農民集體所有的土地。動遷房屋，徵收農民集體所有的土地應當依法給予安置、補償。”（草案修改稿第二十三條）
五、關於有關部門法律責任的內容
根據組成人員的意見，按照文物保護法的規定，將草案第二十九條修改後分為兩條，分別規定了縣級以上文化（文物）行政部門和渤海上京遺址保護管理機構的處罰內容：
1.縣級以上人民政府文化（文物）行政部門負責草案第二十九條一、二、三項規定的處罰。同時增加一項為第四項，規定了對遺址組成部分禁止租賃、承包、轉讓等行為的法律責任。（草案修改稿第三十條）
2.渤海上京遺址保護管理機構負責草案第二十九條第四、五項和第二項中部分內容的處罰。（草案修改稿第三十一條）
六、關於草案中修改的其他內容
1.法制委員會提出，條例名稱應當冠寫“黑龍江省”字樣，使人們明晰遺址所在省份。因此，將條例名稱修改為：“黑龍江省唐渤海國上京龍泉府遺址保護條例”。
四、關於保護農民利益的內容
有的組成人員和渤海鎮人民政府提出，遺址保護工作關係到農民土地、房屋動遷等問題，應當給予妥善安置和補償。據此，在草案第二十二條中增加一款為第二款，表述為：“根據渤海上京遺址保護工作需要，可以依法動遷房屋，徵收農民集體所有的土地。動遷房屋，徵收農民集體所有的土地應當依法給予安置、補償。”（草案修改稿第二十三條）
五、關於有關部門法律責任的內容
根據組成人員的意見，按照文物保護法的規定，將草案第二十九條修改後分為兩條，分別規定了縣級以上文化（文物）行政部門和渤海上京遺址保護管理機構的處罰內容：
1.縣級以上人民政府文化（文物）行政部門負責草案第二十九條一、二、三項規定的處罰。同時增加一項為第四項，規定了對遺址組成部分禁止租賃、承包、轉讓等行為的法律責任。（草案修改稿第三十條）
2.渤海上京遺址保護管理機構負責草案第二十九條第四、五項和第二項中部分內容的處罰。（草案修改稿第三十一條）
六、關於草案中修改的其他內容
1.法制委員會提出，條例名稱應當冠寫“黑龍江省”字樣，使人們明晰遺址所在省份。因此，將條例名稱修改為：“黑龍江省唐渤海國上京龍泉府遺址保護條例”。
2.有的組成人員和法制委員會提出，草案第三條表述的適用範圍不全面，且應當明確文物保護單位級別。據此，將本條修改為：“渤海上京遺址是全國重點文物保護單位。對渤海上京遺址的保護以及在渤海上京遺址保護區域內從事生產、建設、旅遊和其他活動的單位和個人，應當遵守本條例。”（草案修改稿第三條）
3.根據教科文衛委員會的意見，在草案第五條第三款相關部門職責中增加“環境保護”、“農業”和“科技”的表述，並將此款作了修改。（草案修改稿第六條）
4.有的組成人員提出，應當在草案中規定對保護區域設定保護標誌和界樁的內容。據此，在草案第十一條中增加一款，為本條第二款：“省人民政府應當依照保護區域的規定，設定保護標誌、界樁或者說明。”（草案修改稿第十二條）
5.有的組成人員提出，草案第十八條中規定“現有的城鎮和村屯的建設範圍不得擴大”的涵義已包括在本條第三款規定之中。據此，刪去此內容。（草案修改稿第二十條）
此外，根據組成人員和有關專門委員會的意見，對草案中的部分文字表述和條款的順序進行了修改和調整。
草案修改稿和以上報告是否妥當，請審議。
3.根據教科文衛委員會的意見，在草案第五條第三款相關部門職責中增加“環境保護”、“農業”和“科技”的表述，並將此款作了修改。（草案修改稿第六條）
4.有的組成人員提出，應當在草案中規定對保護區域設定保護標誌和界樁的內容。據此，在草案第十一條中增加一款，為本條第二款：“省人民政府應當依照保護區域的規定，設定保護標誌、界樁或者說明。”（草案修改稿第十二條）
5.有的組成人員提出，草案第十八條中規定“現有的城鎮和村屯的建設範圍不得擴大”的涵義已包括在本條第三款規定之中。據此，刪去此內容。（草案修改稿第二十條）
此外，根據組成人員和有關專門委員會的意見，對草案中的部分文字表述和條款的順序進行了修改和調整。
草案修改稿和以上報告是否妥當，請審議。
條例（草案）的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受省人民政府的委託，現就《唐渤海國上京龍泉府遺址保護條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）作如下說明：
一、制定本條例的必要性
唐代渤海國上京龍泉府遺址（以下簡稱遺址）位於我省寧安市境內，是國務院1961年批准公布的第一批全國重點文物保護單位。本條例所稱遺址，包括渤海國上京龍泉府都城遺址及渤海鎮、三靈鄉涉及的渤海遺蹟。唐代渤海國建於公元698年，亡於公元926年，歷史長達229年，是當時我國東北地方以粟末靺鞨族為主體，結合靺鞨諸部及其他各民族而建立的少數民族政權，其君主歷來受唐王朝的冊封，是唐王朝的邊州郡國。渤海國全盛時期，“地有五京、十五府、六十二州”，境域遼闊，地方五千里，跨越今我國東北地區和朝鮮、俄羅斯。渤海上京為渤海五京（上京、中京、東京、西京、南京）之首，是渤海國從鼎盛時期直至最後衰亡的都城，歷史長達160餘年，是渤海國的政治、經濟、文化中心。渤海上京城外城周長16.3公里，總面積16.4平方公里，大於其他四京占地面積之和，遺址布局合理，遺存豐富。上京城以唐朝長安城為模式規劃設計，由外城、內城、宮城三部分組成，為長安城的五分之一，是盛唐時代亞洲最大的都市之一。目前，三道城垣和宮城內主體建築遺址保存基本完整，是唐宋時期都城中保存最完整的城牆，現存的五重殿址也是唐宋時期遺留下來最完整的宮殿基址。全城除宮城座落於北部中心區之外，其餘以中軸大街為線，分為東、西兩半城，作棋盤狀布局。宮室、衙署與里坊居住區嚴格區分，功能分明，規模宏偉，是我國城市發展史上不可多得的現存實例，具有不可替代的歷史、藝術和科學價值。三靈墳為渤海時期王陵區，位於上京城北，是上世紀九十年代初新發現的一處渤海時期規模最大、等級最高、很富觀賞性的王陵區，其中三陵2號墓壁畫墓的發掘，被評為“1991年全國考古十大發現”。多年來，省委、省政府和國家都十分重視遺址的保護工作。自上世紀90年代以來，省文化廳便著手組織制定《渤海國上京龍泉府遺址保護規劃》（以下簡稱《保護規劃》）。目前，《保護規劃》已經國家文物局論證通過，省政府即將批准。2003年，李長春同志視察我省時，對遺址的保護工作給予了高度重視，並提出了遺址保護管理工作的具體要求。此外，上京城遺址地處哈爾濱——金代上京會寧府遺址——亞布力國際滑雪場——牡丹江——鏡泊湖——俄羅斯海參崴黃金旅遊幹線上，航空、鐵路、公路交通發達，且人文與自然景觀集中，便於人們觀賞，對旅遊業發展具有很高價值。為了預防和控制日益加快的生產、生活活動對遺址及其環境的破壞，提高遺址保護、管理的法制化、規範化與科學化水平，確保遺址的真實性和完整性，同時也為了合理利用遺址，發揮其對地方經濟和社會發展的應有作用，制定一部專門保護遺址的地方性法規是十分必要的。
二、本條例的起草過程
2004年3月，根據國家文物局的要求，省文化廳在《渤海上京龍泉府遺址管理規定》（2004年初由寧安市政府頒布實施）基礎上，經過省文博專家組和其他文博單位專家的多次修改、論證，形成《渤海國上京龍泉府遺址保護條例》初稿。2004年6月初，按照省政府領導的批示，省政府法制辦、省文化廳和省人大有關專門委員會組成了立法調研小組，赴遺址所在地寧安市進行實地考察，並召開了牡丹江、寧安等地人大、政府相關部門參加的座談會，廣泛徵求意見。2005年6月初，立法調研小組赴甘肅和新疆進行立法考察，借鑑外省經驗。8月22日，省政府法制辦召集了省直有關部門參加的會議徵求意見。8月23日，省政府法制辦又召開了牡丹江、寧安兩市政府和省文化廳參加的協調會，並邀請省人大有關專門委員會同志參加會議，再次徵求意見。目前，《條例（草案）》已經省政府常務會議討論通過。
三、需要說明的幾個問題
（一）關於遺址的保護範圍
遺址的保護範圍是《條例（草案）》的核心內容。一是明確規定適用範圍。渤海時期遺址分布較廣，本條例僅適用於寧安市境內的上京龍泉府都城遺址和渤海鎮、三靈鄉涉及的渤海遺蹟的保護、管理和利用。因此，《條例（草案）》第二條、第三條分別規定：“本條例所稱唐渤海國上京龍泉府遺址，是指位於黑龍江省寧安市境內的唐渤海國上京龍泉府都城遺址和渤海鎮、三靈鄉涉及的渤海遺蹟。”“在遺址保護範圍和建設控制地帶內從事生產、建設、旅遊和其他活動的單位和個人，應當遵守本條例。”二是科學劃定保護範圍。《條例（草案）》第十一條規定，遺址的具體保護範圍劃分為特別保護區、重點保護區和一般保護區三個級別，並在保護範圍外劃出建設控制地帶。特別保護區為《渤海國上京龍泉府遺址保護範圍圖》（以下簡稱《保護範圍圖》）中粉色部分（詳見附圖，下同），包括內外城垣、宮城、宮城垣、御花園、興隆寺、三靈墳、橫街、天街、點將台、水牢等；重點保護區為《保護範圍圖》中黃色部分，包括內外城垣兩側、御花園圍牆外、宮城外至內城；一般保護區為《保護範圍圖》中褐色部分，包括外城垣外20米範圍內，除特別保護區和重點保護區以外的全部區域，三靈墳陵園外10至50米；建設控制地帶為《保護範圍圖》中紅色虛線內的綠色部分，具體為外城坦起，東界至201國道，南至201國道公路建築控制區邊線，西界、北界至牡丹江河道管理範圍外緣。另外，鑒於部分遺址位於村民生活區，遺址有遭到人為損壞或者坡壞的可能性。為了便於居民熟知遺址的保護範圍和建設控制地帶，更好地保護遺址，《條例（草案）》在第十二條至第十五條對遺址的三個保護範圍和建設控制地帶做了詳細規定。這些詳細規定也與《保護規劃》中的規定相一致。同時，《條例（草案）》第十條再次強調：“遺址的保護、利用和管理應當嚴格執行省人民政府批准的《渤海國上京龍泉府遺址保護規劃》，任何單位和個人不得擅自改變。”
（二）關於遺址保護管理體制
由於遺址是位於牡丹江市管轄的寧安市境內的全國重點文物保護單位，對遺址保護採取何種管理體制是本條例的焦點。據調查，目前我國主要有三種遺址保護管理體制，一是“屬地化管理”，即遺址的保護管理工作主要由其所在地人民政府或有關部門負責，省人民政府或省直有關部門負責對遺址保護管理工作實施監督和指導。如新疆吐魯番交河故城遺址、瀋陽“一宮兩陵”的保護管理採取此種模式；二是成立專門的管理機構來管理。如鄭州市人民政府成立鄭州商代遺址保護工作委員會，協調解決遺址保護管理工作中的重大問題。重慶市市級有關部門、渝中等區人民政府共同組建紅岩遺址保護區管理委員會，負責統籌、協調、指導、監督紅岩遺址保護區的管理工作；三是“分級管理”模式，即明確規定各級人民政府及其有關部門在遺址保護管理工作中的具體職責。如甘肅省文物行政部門是敦煌莫高窟保護工作的主管部門，敦煌市人民政府負責相關的保護工作，其他有關的人民政府文化（文物）、公安、工商、城鄉建設、環保等行政部門在各自的職責範圍內，做好敦煌莫高窟的保護工作。這三種模式都是針對當地實際情況確定的。綜合上述遺址保護管理體制的特點，結合渤海國上京龍泉府遺址保護的實際情況，我們採取了以“屬地化管理”為主，以“分級管理”為輔的模式。這樣規定主要是考慮，如果將遺址的管理權完全歸省，不便調動地方積極性；同時，由於遺址地處較遠，不利於今後的管理工作，容易出現“管得著的看不見”和“看得見的管不著”的情況。而如果將遺址這樣一個“國家級文物保護單位”的管理權完全下放到寧安市，實行完全的“屬地化管理”，又會出現寧安市在開發、維護和發掘等方面存在執法協調、技術力量以及與國家文物局工作銜接等諸多問題，難以實施有效管理。如果成立專門機構管理，容易形成專門管理機構與寧安市政府管理職責的協調、分工問題，將增加管理層次，加大管理成本，容易出現“扯皮”現象。為此，採取以遺址所在地文物保護機構“屬地管理”為主，省、牡丹江市、寧安市文化（文物）主管部門三級“分級管理”為輔的模式，科學合理地劃分省文物主管部門、牡丹江市和寧安市的管理職責和許可權，更能充分調動三級政府主管部門的積極性，便於遺址保護過程中相關事宜的協調，更好地保護遺址。因此，《條例（草案）》第五條規定：“省文化（文物）行政部門是遺址保護工作的主管部門。牡丹江市、寧安市文化行政部門協助省文化（文物）行政部門做好遺址的業務指導和監督工作。遺址所在地文物保護機構具體負責遺址的保護、管理和利用等工作。建設（規劃）、交通、財政、發展與改革、國土資源、水務、旅遊、公安、林業等部門以及渤海鎮、三靈鄉政府在各自職責範圍內，做好遺址保護工作。”這樣，確定了省文化（文物）行政部門對遺址文物保護工作領導職責，強調了牡丹江市、寧安市文化行政部門對遺址保護工作在業務上的指導、監督職責，明確了寧安市文物保護機構在日常管理工作中對遺址的保護、管理和利用等具體管理職責，做到領導和指導職責上升，具體管理職責下移，既解決了寧安市在開發、維護和發掘等方面存在的技術力量薄弱，執法部門過多，不易協調，以及難以與國家文物局銜接工作等問題，又解決了遺址所在地文物保護機關“看得見的管不著”的問題。
（三）關於遺址保護的措施
遺址的保護措施是本條例的重要內容。《條例（草案）》主要從以下兩個方面對保護措施做了明確規定：一是明確了保護的級別和層次。《條例（草案）》第十一條明確了遺址的保護範圍劃分為特別、重點和一般三個保護區以及建設控制地帶，並在第十二條至第十五條對此作了具體規定。二是明確了具體保護措施。《條例（草案）》第十七條至二十一條，按照遺址保護的級別和層次，分別規定了在建設控制地帶內及一般、重點和特別三個保護區禁止從事的生產、建設及相關活動，如規定在建設控制地帶內，禁止建設破壞遺址歷史風貌和造成環境污染的設施（第十七條）；在一般保護區內，規定現有村鎮的建設範圍不得擴大，不得修建與遺址保護規劃相違背的建築物和構築物（第十八條）；在重點保護區內禁止與文物保護無關的挖溝、取土等破壞或威脅地貌、文化層和危及文物安全的行為（第十九條）；在特別保護區內禁止進行與文物保護無關的一切動土及其他影響文物安全的活動（第二十條）。另外，第二十八條對遺址的利用也作了明確規定，如利用遺址應當按照有利於遺址保護的原則進行，不得將遺址組成部分租賃、承包、轉讓、租借給個人、社會團體或企事業單位經營。三是明確了保護範圍和建設控制地帶內可以從事的活動及其程式。為了增加條例的可操作性，解決遺址保護與居民生產、生活活動之間的矛盾，《條例（草案）》規定：現有的城鎮和村屯的建設範圍不得擴大，因特殊情況需要建設的，由省文化（文物）行政部門徵得國家文物主管部門同意，報省人民政府批准（第十八條第一款）；確需改變遺址保護範圍內沒有劃歸國有文物保護用地的，須經省文化（文物）行政部門同意（第二十二條第一款）；“在遺址保護範圍內進行爆破、鑽探、挖掘等作業以及其他建設工程的，應當經國家文物主管部門同意後，由省人民政府批准。在遺址建設控制地帶內進行建設工程的，工程設計方案應當經國家文物主管部門同意後，按照法定程式批准實施。未列入規劃的建設項目，建設單位應當向寧安市文化行政部門申請，報省文化（文物）行政部門，按照法定程式批准實施。”（第二十四條第二款、第三款、第四款）四是明確了重點保護區房屋建設控制原則。目前，三個級別保護區和建設控制地帶中，特別保護區內已無人居住，根據《保護規劃》，一般保護區和建設控制地帶允許居民居住。重點保護區則按照國家發改委批覆，除188戶居民不動遷外，其餘442戶居民和部分單位及兩塊墓地全部遷出。對不予動遷的居民，我們在條例中採取“房屋損毀異地重建”的原則，規定：“現有的建築物、構築物損毀或者滅失，按照《渤海國上京龍泉府遺址保護規劃》的有關規定在保護區外異地重建”（第十九條第三款），使重點保護區內的居民逐步遷出，最終達到無居民居住，這樣可以使重點保護區的文物得到更好的保護。
（四）關於遺址保護的法律責任
根據上位法的規定，按照遺址保護區的級別和保護措施劃分，《條例（草案）》第二十九條對三個保護區和建設控制地帶內從事非法活動的法律責任作了相應的規定。另外，第三十條規定，不依法履行保護管理遺址職責的，由其主管機關給予行政處分。《條例（草案）》通過明確遺址保護管理範圍、管理體制，制定具體的保護措施和法律責任等內容，能夠有效的保護遺址的真實性和完整性。
以上說明及《條例（草案）》，請審議。
我受省人民政府的委託，現就《唐渤海國上京龍泉府遺址保護條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）作如下說明：
一、制定本條例的必要性
唐代渤海國上京龍泉府遺址（以下簡稱遺址）位於我省寧安市境內，是國務院1961年批准公布的第一批全國重點文物保護單位。本條例所稱遺址，包括渤海國上京龍泉府都城遺址及渤海鎮、三靈鄉涉及的渤海遺蹟。唐代渤海國建於公元698年，亡於公元926年，歷史長達229年，是當時我國東北地方以粟末靺鞨族為主體，結合靺鞨諸部及其他各民族而建立的少數民族政權，其君主歷來受唐王朝的冊封，是唐王朝的邊州郡國。渤海國全盛時期，“地有五京、十五府、六十二州”，境域遼闊，地方五千里，跨越今我國東北地區和朝鮮、俄羅斯。渤海上京為渤海五京（上京、中京、東京、西京、南京）之首，是渤海國從鼎盛時期直至最後衰亡的都城，歷史長達160餘年，是渤海國的政治、經濟、文化中心。渤海上京城外城周長16.3公里，總面積16.4平方公里，大於其他四京占地面積之和，遺址布局合理，遺存豐富。上京城以唐朝長安城為模式規劃設計，由外城、內城、宮城三部分組成，為長安城的五分之一，是盛唐時代亞洲最大的都市之一。目前，三道城垣和宮城內主體建築遺址保存基本完整，是唐宋時期都城中保存最完整的城牆，現存的五重殿址也是唐宋時期遺留下來最完整的宮殿基址。全城除宮城座落於北部中心區之外，其餘以中軸大街為線，分為東、西兩半城，作棋盤狀布局。宮室、衙署與里坊居住區嚴格區分，功能分明，規模宏偉，是我國城市發展史上不可多得的現存實例，具有不可替代的歷史、藝術和科學價值。三靈墳為渤海時期王陵區，位於上京城北，是上世紀九十年代初新發現的一處渤海時期規模最大、等級最高、很富觀賞性的王陵區，其中三陵2號墓壁畫墓的發掘，被評為“1991年全國考古十大發現”。多年來，省委、省政府和國家都十分重視遺址的保護工作。自上世紀90年代以來，省文化廳便著手組織制定《渤海國上京龍泉府遺址保護規劃》（以下簡稱《保護規劃》）。目前，《保護規劃》已經國家文物局論證通過，省政府即將批准。2003年，李長春同志視察我省時，對遺址的保護工作給予了高度重視，並提出了遺址保護管理工作的具體要求。此外，上京城遺址地處哈爾濱——金代上京會寧府遺址——亞布力國際滑雪場——牡丹江——鏡泊湖——俄羅斯海參崴黃金旅遊幹線上，航空、鐵路、公路交通發達，且人文與自然景觀集中，便於人們觀賞，對旅遊業發展具有很高價值。為了預防和控制日益加快的生產、生活活動對遺址及其環境的破壞，提高遺址保護、管理的法制化、規範化與科學化水平，確保遺址的真實性和完整性，同時也為了合理利用遺址，發揮其對地方經濟和社會發展的應有作用，制定一部專門保護遺址的地方性法規是十分必要的。
二、本條例的起草過程
2004年3月，根據國家文物局的要求，省文化廳在《渤海上京龍泉府遺址管理規定》（2004年初由寧安市政府頒布實施）基礎上，經過省文博專家組和其他文博單位專家的多次修改、論證，形成《渤海國上京龍泉府遺址保護條例》初稿。2004年6月初，按照省政府領導的批示，省政府法制辦、省文化廳和省人大有關專門委員會組成了立法調研小組，赴遺址所在地寧安市進行實地考察，並召開了牡丹江、寧安等地人大、政府相關部門參加的座談會，廣泛徵求意見。2005年6月初，立法調研小組赴甘肅和新疆進行立法考察，借鑑外省經驗。8月22日，省政府法制辦召集了省直有關部門參加的會議徵求意見。8月23日，省政府法制辦又召開了牡丹江、寧安兩市政府和省文化廳參加的協調會，並邀請省人大有關專門委員會同志參加會議，再次徵求意見。目前，《條例（草案）》已經省政府常務會議討論通過。
三、需要說明的幾個問題
（一）關於遺址的保護範圍
遺址的保護範圍是《條例（草案）》的核心內容。一是明確規定適用範圍。渤海時期遺址分布較廣，本條例僅適用於寧安市境內的上京龍泉府都城遺址和渤海鎮、三靈鄉涉及的渤海遺蹟的保護、管理和利用。因此，《條例（草案）》第二條、第三條分別規定：“本條例所稱唐渤海國上京龍泉府遺址，是指位於黑龍江省寧安市境內的唐渤海國上京龍泉府都城遺址和渤海鎮、三靈鄉涉及的渤海遺蹟。”“在遺址保護範圍和建設控制地帶內從事生產、建設、旅遊和其他活動的單位和個人，應當遵守本條例。”二是科學劃定保護範圍。《條例（草案）》第十一條規定，遺址的具體保護範圍劃分為特別保護區、重點保護區和一般保護區三個級別，並在保護範圍外劃出建設控制地帶。特別保護區為《渤海國上京龍泉府遺址保護範圍圖》（以下簡稱《保護範圍圖》）中粉色部分（詳見附圖，下同），包括內外城垣、宮城、宮城垣、御花園、興隆寺、三靈墳、橫街、天街、點將台、水牢等；重點保護區為《保護範圍圖》中黃色部分，包括內外城垣兩側、御花園圍牆外、宮城外至內城；一般保護區為《保護範圍圖》中褐色部分，包括外城垣外20米範圍內，除特別保護區和重點保護區以外的全部區域，三靈墳陵園外10至50米；建設控制地帶為《保護範圍圖》中紅色虛線內的綠色部分，具體為外城坦起，東界至201國道，南至201國道公路建築控制區邊線，西界、北界至牡丹江河道管理範圍外緣。另外，鑒於部分遺址位於村民生活區，遺址有遭到人為損壞或者坡壞的可能性。為了便於居民熟知遺址的保護範圍和建設控制地帶，更好地保護遺址，《條例（草案）》在第十二條至第十五條對遺址的三個保護範圍和建設控制地帶做了詳細規定。這些詳細規定也與《保護規劃》中的規定相一致。同時，《條例（草案）》第十條再次強調：“遺址的保護、利用和管理應當嚴格執行省人民政府批准的《渤海國上京龍泉府遺址保護規劃》，任何單位和個人不得擅自改變。”
（二）關於遺址保護管理體制
由於遺址是位於牡丹江市管轄的寧安市境內的全國重點文物保護單位，對遺址保護採取何種管理體制是本條例的焦點。據調查，目前我國主要有三種遺址保護管理體制，一是“屬地化管理”，即遺址的保護管理工作主要由其所在地人民政府或有關部門負責，省人民政府或省直有關部門負責對遺址保護管理工作實施監督和指導。如新疆吐魯番交河故城遺址、瀋陽“一宮兩陵”的保護管理採取此種模式；二是成立專門的管理機構來管理。如鄭州市人民政府成立鄭州商代遺址保護工作委員會，協調解決遺址保護管理工作中的重大問題。重慶市市級有關部門、渝中等區人民政府共同組建紅岩遺址保護區管理委員會，負責統籌、協調、指導、監督紅岩遺址保護區的管理工作；三是“分級管理”模式，即明確規定各級人民政府及其有關部門在遺址保護管理工作中的具體職責。如甘肅省文物行政部門是敦煌莫高窟保護工作的主管部門，敦煌市人民政府負責相關的保護工作，其他有關的人民政府文化（文物）、公安、工商、城鄉建設、環保等行政部門在各自的職責範圍內，做好敦煌莫高窟的保護工作。這三種模式都是針對當地實際情況確定的。綜合上述遺址保護管理體制的特點，結合渤海國上京龍泉府遺址保護的實際情況，我們採取了以“屬地化管理”為主，以“分級管理”為輔的模式。這樣規定主要是考慮，如果將遺址的管理權完全歸省，不便調動地方積極性；同時，由於遺址地處較遠，不利於今後的管理工作，容易出現“管得著的看不見”和“看得見的管不著”的情況。而如果將遺址這樣一個“國家級文物保護單位”的管理權完全下放到寧安市，實行完全的“屬地化管理”，又會出現寧安市在開發、維護和發掘等方面存在執法協調、技術力量以及與國家文物局工作銜接等諸多問題，難以實施有效管理。如果成立專門機構管理，容易形成專門管理機構與寧安市政府管理職責的協調、分工問題，將增加管理層次，加大管理成本，容易出現“扯皮”現象。為此，採取以遺址所在地文物保護機構“屬地管理”為主，省、牡丹江市、寧安市文化（文物）主管部門三級“分級管理”為輔的模式，科學合理地劃分省文物主管部門、牡丹江市和寧安市的管理職責和許可權，更能充分調動三級政府主管部門的積極性，便於遺址保護過程中相關事宜的協調，更好地保護遺址。因此，《條例（草案）》第五條規定：“省文化（文物）行政部門是遺址保護工作的主管部門。牡丹江市、寧安市文化行政部門協助省文化（文物）行政部門做好遺址的業務指導和監督工作。遺址所在地文物保護機構具體負責遺址的保護、管理和利用等工作。建設（規劃）、交通、財政、發展與改革、國土資源、水務、旅遊、公安、林業等部門以及渤海鎮、三靈鄉政府在各自職責範圍內，做好遺址保護工作。”這樣，確定了省文化（文物）行政部門對遺址文物保護工作領導職責，強調了牡丹江市、寧安市文化行政部門對遺址保護工作在業務上的指導、監督職責，明確了寧安市文物保護機構在日常管理工作中對遺址的保護、管理和利用等具體管理職責，做到領導和指導職責上升，具體管理職責下移，既解決了寧安市在開發、維護和發掘等方面存在的技術力量薄弱，執法部門過多，不易協調，以及難以與國家文物局銜接工作等問題，又解決了遺址所在地文物保護機關“看得見的管不著”的問題。
（三）關於遺址保護的措施
遺址的保護措施是本條例的重要內容。《條例（草案）》主要從以下兩個方面對保護措施做了明確規定：一是明確了保護的級別和層次。《條例（草案）》第十一條明確了遺址的保護範圍劃分為特別、重點和一般三個保護區以及建設控制地帶，並在第十二條至第十五條對此作了具體規定。二是明確了具體保護措施。《條例（草案）》第十七條至二十一條，按照遺址保護的級別和層次，分別規定了在建設控制地帶內及一般、重點和特別三個保護區禁止從事的生產、建設及相關活動，如規定在建設控制地帶內，禁止建設破壞遺址歷史風貌和造成環境污染的設施（第十七條）；在一般保護區內，規定現有村鎮的建設範圍不得擴大，不得修建與遺址保護規劃相違背的建築物和構築物（第十八條）；在重點保護區內禁止與文物保護無關的挖溝、取土等破壞或威脅地貌、文化層和危及文物安全的行為（第十九條）；在特別保護區內禁止進行與文物保護無關的一切動土及其他影響文物安全的活動（第二十條）。另外，第二十八條對遺址的利用也作了明確規定，如利用遺址應當按照有利於遺址保護的原則進行，不得將遺址組成部分租賃、承包、轉讓、租借給個人、社會團體或企事業單位經營。三是明確了保護範圍和建設控制地帶內可以從事的活動及其程式。為了增加條例的可操作性，解決遺址保護與居民生產、生活活動之間的矛盾，《條例（草案）》規定：現有的城鎮和村屯的建設範圍不得擴大，因特殊情況需要建設的，由省文化（文物）行政部門徵得國家文物主管部門同意，報省人民政府批准（第十八條第一款）；確需改變遺址保護範圍內沒有劃歸國有文物保護用地的，須經省文化（文物）行政部門同意（第二十二條第一款）；“在遺址保護範圍內進行爆破、鑽探、挖掘等作業以及其他建設工程的，應當經國家文物主管部門同意後，由省人民政府批准。在遺址建設控制地帶內進行建設工程的，工程設計方案應當經國家文物主管部門同意後，按照法定程式批准實施。未列入規劃的建設項目，建設單位應當向寧安市文化行政部門申請，報省文化（文物）行政部門，按照法定程式批准實施。”（第二十四條第二款、第三款、第四款）四是明確了重點保護區房屋建設控制原則。目前，三個級別保護區和建設控制地帶中，特別保護區內已無人居住，根據《保護規劃》，一般保護區和建設控制地帶允許居民居住。重點保護區則按照國家發改委批覆，除188戶居民不動遷外，其餘442戶居民和部分單位及兩塊墓地全部遷出。對不予動遷的居民，我們在條例中採取“房屋損毀異地重建”的原則，規定：“現有的建築物、構築物損毀或者滅失，按照《渤海國上京龍泉府遺址保護規劃》的有關規定在保護區外異地重建”（第十九條第三款），使重點保護區內的居民逐步遷出，最終達到無居民居住，這樣可以使重點保護區的文物得到更好的保護。
（四）關於遺址保護的法律責任
根據上位法的規定，按照遺址保護區的級別和保護措施劃分，《條例（草案）》第二十九條對三個保護區和建設控制地帶內從事非法活動的法律責任作了相應的規定。另外，第三十條規定，不依法履行保護管理遺址職責的，由其主管機關給予行政處分。《條例（草案）》通過明確遺址保護管理範圍、管理體制，制定具體的保護措施和法律責任等內容，能夠有效的保護遺址的真實性和完整性。
以上說明及《條例（草案）》，請審議。
