青海省實施《中華人民共和國農村土地承包法》辦法是2009年11月30日青海省第十一屆人民代表大會常務委員會第12次會議通過的。
基本介紹
- 書名：青海省實施《中華人民共和國農村土地承包法》辦法
- 出版時間：2009年11月30日
- 裝幀：平裝
- 開本：16
實施辦法,修改情況的匯報,草案的說明,審議意見,審議結果的報告,
實施辦法
第一章 總 則
第一條 為了實施《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱農村土地承包法），結合本省實際，制定本辦法。
第二條 本辦法適用於本省行政區域內的農村牧區土地承包及其管理。
地方性法規對林地、草地承包另有規定的，從其規定。
第三條 本辦法所稱農村牧區土地，是指農牧民集體所有和國家所有依法由農牧民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用於農牧業的土地。
第四條 農村牧區土地承包採取農村牧區集體經濟組織內部的家庭承包方式。不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等其他農村牧區土地，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包。
農村牧區集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村牧區土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村牧區集體經濟組織成員承包土地的權利。
第五條 縣級以上人民政府農牧、林業等行政主管部門依照各自的職責，負責本行政區域內農村牧區土地承包及承包契約、土地承包經營權流轉及流轉契約的監督管理工作。鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村牧區土地承包及承包契約、土地承包經營權流轉及流轉契約的管理工作。
各級農村經營管理機構承擔土地承包及承包契約管理的具體工作。
第六條 縣級以上人民政府應當將農村牧區土地承包管理工作經費列入本級財政預算，不得向農牧民收取。
第二章 家庭承包
第七條 農牧民集體所有的農村牧區土地依法屬於村農牧民集體所有的，由村集體經濟組織或者村（牧）民委員會發包；已經分別屬於村內兩個以上農村牧區集體經濟組織的農牧民集體所有的，由村內各該農村牧區集體經濟組織或者村（牧）民小組發包。村集體經濟組織或者村（牧）民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農牧民集體所有的土地的所有權。國家所有依法由農牧民集體使用的農村牧區土地，由使用該土地的農村牧區集體經濟組織、村（牧）民委員會或者村（牧）民小組發包。
家庭承包的承包方為本集體經濟組織內部的農牧戶。
第八條 符合下列條件之一的人員，為本集體經濟組織成員：
（一）出生戶口登記在本村，戶口未遷出的；
（二）基於婚姻關係或者收養關係依法將戶口遷入本村的；
（三）經政府組織調莊移民並遷入戶口的；
（四）在大中專院校學習遷出戶口的；
（五）其他依法將戶口遷入本村的。
第九條 耕地的承包期為三十年。草地的承包期為五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，按照國家有關規定執行。
前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。
第十條 發包方應當與承包方簽訂書面土地承包契約。土地承包契約一式三份，由發包方、承包方和鄉（鎮）人民政府各執一份。
第十一條 土地承包契約簽訂後，由縣級以上人民政府依法向承包方頒發農村土地承包經營權證、草原使用權證或者林權證等證書，並登記造冊，確認土地承包經營權。
第十二條 已承包的耕地實施退耕還林（還草）的，原承包關係不變，由縣級以上人民政府依法變更其農村土地承包經營權證，發放林權證或者草原使用權證。
第十三條 承包期內，發包方不得收回承包地。
承包期內，承包方家庭成員部分死亡、在大中專院校學習、服兵役及勞動教養、服刑的，發包方不得收回其承包地。
第十四條 發包方不得以村規民約等形式，剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權。承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。
因結婚，男方到女方家落戶的，適用前款規定。
第十五條 承包期內，發包方不得調整承包地。有下列特殊情形之一，需要對個別農牧戶之間的承包耕地或者草地進行適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村（牧）民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農牧等行政主管部門批准。承包契約中約定不得調整的，按照其約定。
（一）因自然災害嚴重毀損承包地的；
（二）土地被徵收或者占用，農牧戶自願將征地補償等費用交集體經濟組織，要求繼續承包土地的；
（三）政府組織調莊移民的。
第十六條 下列土地應當承包給新增人口或者用於個別調整承包土地：
（一）集體經濟組織依法預留的機動地；
（二）通過依法開墾等方式增加的土地；
（三）承包方依法、自願交回的土地；
（四）發包方依法收回的土地。
第十七條 有下列情形之一的，應當變更土地承包契約和農村土地承包經營權證等證書：
（一）承包的土地部分被依法徵收或者占用的；
（二）依照農村土地承包法和本辦法規定對承包土地進行調整的；
（三）由於自然災害等不可抗力的原因，致使承包土地位置、面積發生變動的；
（四）承包方自願交回部分承包地的；
（五）法律、法規規定的其他情形。
第十八條 有下列情形之一的，終止土地承包契約，依法收回農村土地承包經營權證等證書：
（一）承包方提出書面申請，自願交回全部承包土地的；
（二）承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的；
（三）政府組織調莊的遷出農牧戶，在遷入地落戶並取得土地承包經營權的；
（四）承包期內，承包方家庭成員全部死亡的；
（五）承包的土地被全部依法徵收或者占用的。
（六）法律、法規規定的其他情形。
第十九條 承包方分戶或者離婚需要對原承包地進行分割承包的，分戶各方或者離婚雙方可分別與發包方重新簽訂書面承包契約，並申請換髮農村土地承包經營權證、草原使用權證或者林權證。分割後的承包期限為家庭承包的剩餘期限。
第二十條 承包方不得閒置、荒蕪承包耕地。承包方暫時不能耕種的，應當委託他人代耕；代耕一年以上的應當簽訂書面契約。
承包方連續二年閒置、荒蕪承包耕地的，發包方應當終止承包契約，收回發包的耕地。
第二十一條 農村土地承包法實施前已經預留機動地的，機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之三。
農村土地承包法實施前未預留機動地的，不得再留機動地。
第三章 其他方式的承包
第二十二條 不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村牧區土地，由村集體經濟組織或者村（牧）民委員會通過招標、拍賣、公開協商等方式（以下簡稱其他方式）發包。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先承包權。
第二十三條 以其他方式承包農村牧區土地的，應當簽訂承包契約。當事人的權利和義務、承包期限等，由雙方協商確定。承包契約簽訂前，應當向本集體經濟組織成員公布，公布時間不得少於十五日。
第二十四條 發包方將農村牧區土地通過其他方式發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人的，應當事先經本集體經濟組織成員的村（牧）民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表同意，報鄉（鎮）人民政府批准後，依法簽訂土地承包契約。
第二十五條 通過其他方式承包取得的土地承包經營權可以採取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。
第二十六條 承包方以其他方式承包或者通過流轉方式取得荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地承包經營權，未按契約約定進行開發治理超過三年的，發包方或者原承包方有權終止承包契約。
第四章 土地承包經營權的流轉
第二十七條 通過家庭承包取得的土地承包經營權的流轉適用本章規定。
第二十八條 通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓、入股等形式流轉。
土地承包經營權流轉不得改變土地所有權的性質和土地的農業（牧業）用途，流轉期限不得超過承包期的剩餘期限。
第二十九條 土地承包經營權流轉的主體是承包方。
土地承包經營權流轉的受讓方可以是承包農牧戶，也可以是其他依法從事農牧業生產經營的單位或者個人。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。
第三十條 採取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；採取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當向發包方備案。
承包方將土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織外的單位和個人的，在簽訂流轉契約前，發包方應當向本集體經濟組織成員公布。
第三十一條 承包方流轉土地承包經營權，應當與受讓方在協商一致的基礎上籤訂書面契約。承包地集中連片流轉，涉及多個承包方的，受讓方應當與每個承包方簽訂土地承包經營權流轉契約。土地承包經營權流轉契約一式四份，流轉各方各執一份，發包方和農村經營管理機構各備案一份。
第三十二條 通過轉讓、互換方式依法取得土地承包經營權後，可以依法再流轉。以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉，應當取得原承包方的同意。
第三十三條 土地承包經營權流轉時，承包方或者受讓方要求發包方提供協助的，發包方應當提供協助。發包方可以指導承包方進行土地承包經營權流轉，但不得違背承包方的意願，不得截留、扣繳承包方的流轉收益。
第三十四條 農村經營管理機構應當為土地承包經營權流轉提供業務指導和服務，加強對土地承包經營權流轉的監督，維護流轉各方的合法權益。
鼓勵依託縣（市、區）、鄉（鎮）農村經營管理機構建立土地承包經營權流轉服務組織，有條件的地方，可以建立土地承包經營權流轉有形市場，為流轉雙方提供交易場所，儲備和發布流轉信息，集中辦理流轉手續。
第五章 爭議的解決和法律責任
第三十五條 農村牧區土地承包經營糾紛調解仲裁依照《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定執行。
第三十六條 違反本辦法規定的行為，農村土地承包法及其他法律、法規已有處罰規定的，從其規定。
第三十七條 發包方有下列行為之一的，由鄉（鎮）人民政府或者縣級人民政府農牧、林業行政主管部門責令其限期改正，並依法承擔民事責任：
（一） 剝奪、侵害本集體經濟組織成員土地承包經營權的；
（二） 未經法定程式調整承包土地的；
（三） 擅自變更或者終止承包契約的；
（四） 強迫、阻礙承包方進行土地承包經營權流轉的；
（五）未經法定程式擅自或者越權發包土地的；
（六） 以其他方式承包農村牧區土地，未通過招標、拍賣、公開協商等方式發包的；
（七） 其他侵害土地承包經營權的行為。
第三十八條 國家機關及其工作人員有下列行為之一，給承包方造成損失的，應當依法承擔損害賠償的責任；情節嚴重的，依法給予直接責任人員行政處分：
（一）擅自更改農村土地承包經營權證、草原使用權證、林權證的；
（二）違反規定辦理農村土地承包經營權證等證書的登記、頒發、變更、收回等手續的；
（三）對有關農村牧區土地承包的投訴、舉報不及時受理的；
（四）其他玩忽職守、徇私舞弊，侵害農牧民土地承包經營權或者非法干預土地承包經營活動的行為。
第六章 附 則
第三十九條 國有農（牧）場實行承包經營的，參照本辦法的規定執行。
第四十條 本辦法套用中的具體問題，由省人民政府農牧、林業行政主管部門負責解釋。
第四十一條 本辦法自2010年3月1日起施行。2000年5月26日青海省第九屆人民代表大會常務委員會第十七次會議通過的《青海省農村土地承包條例》同時廢止。
修改情況的匯報
省人大常委會：
本次常委會會議審議了《青海省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法（草案修改稿）》。常委會組成人員認為，草案修改稿充分吸收了上次常委會會議審議時大家提出的意見、建議及各方面意見，已基本成熟。同時也提出了一些修改意見，建議根據這次會議的審議意見再作修改完善後提請本次會議表決。11月29日，法制委員會召開第十六次會議，在逐條研究常委會組成人員意見的基礎上，提出了草案表決稿。經主任會議同意，現將主要修改情況匯報如下：
一、有的常委會組成人員提出，辦法可以僅就耕地承包方面的事項作出規範，不要涉及草原和林地承包方面的內容。我們經研究認為，農村土地承包法中規定的農村土地是一個廣義的概念，既包括農村的耕地，也包括牧區的草原，還有林地、養殖水面等各類依法用於農業的土地。農村土地承包法是規範農村土地承包活動的專門法律，對農村土地承包的主要方面作了全面的規定，各省區的農村土地承包包括耕地、草地（草原）和林地的承包都應當適用該法。本辦法作為農村土地承包法的實施辦法，必須嚴格按照農村土地承包法的規定，將各類農村土地的承包都納入適用範圍。為了使本辦法中“農村土地”一詞的含義更加明確，建議將其修改為“農村牧區土地”。
二、有的常委會組成人員提出，草案修改稿第七條關於發包主體的規定與上位法不一致，應作修改。根據這個意見，建議將草案修改稿第七條第一款按照農村土地承包法第十二條的規定進行調整。（草案表決稿第七條第一款）
三、根據有些常委會組成人員的意見，建議將草案修改稿第十六條第（二）項修改為：“通過依法開墾等方式增加的土地”。（草案表決稿第十六條第（二）項）
四、有些常委會組成人員提出，草案修改稿中對荒蕪耕地行為的處理不夠嚴厲，不足以體現加強耕地保護的精神。因此，根據土地管理法的相關規定，建議將草案修改稿第二十條第二款修改為：“承包方連續二年閒置、荒蕪承包耕地的，發包方應當終止承包契約，收回發包的耕地。”（草案表決稿第二十條第二款）
五、建議本辦法自2010年3月1日起施行。
同時，根據常委會組成人員的意見，對草案修改稿的個別文字進行了修改。草案表決稿已按上述意見進行了修改。
以上匯報連同草案表決稿，請一併審議。
本次常委會會議審議了《青海省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法（草案修改稿）》。常委會組成人員認為，草案修改稿充分吸收了上次常委會會議審議時大家提出的意見、建議及各方面意見，已基本成熟。同時也提出了一些修改意見，建議根據這次會議的審議意見再作修改完善後提請本次會議表決。11月29日，法制委員會召開第十六次會議，在逐條研究常委會組成人員意見的基礎上，提出了草案表決稿。經主任會議同意，現將主要修改情況匯報如下：
一、有的常委會組成人員提出，辦法可以僅就耕地承包方面的事項作出規範，不要涉及草原和林地承包方面的內容。我們經研究認為，農村土地承包法中規定的農村土地是一個廣義的概念，既包括農村的耕地，也包括牧區的草原，還有林地、養殖水面等各類依法用於農業的土地。農村土地承包法是規範農村土地承包活動的專門法律，對農村土地承包的主要方面作了全面的規定，各省區的農村土地承包包括耕地、草地（草原）和林地的承包都應當適用該法。本辦法作為農村土地承包法的實施辦法，必須嚴格按照農村土地承包法的規定，將各類農村土地的承包都納入適用範圍。為了使本辦法中“農村土地”一詞的含義更加明確，建議將其修改為“農村牧區土地”。
二、有的常委會組成人員提出，草案修改稿第七條關於發包主體的規定與上位法不一致，應作修改。根據這個意見，建議將草案修改稿第七條第一款按照農村土地承包法第十二條的規定進行調整。（草案表決稿第七條第一款）
三、根據有些常委會組成人員的意見，建議將草案修改稿第十六條第（二）項修改為：“通過依法開墾等方式增加的土地”。（草案表決稿第十六條第（二）項）
四、有些常委會組成人員提出，草案修改稿中對荒蕪耕地行為的處理不夠嚴厲，不足以體現加強耕地保護的精神。因此，根據土地管理法的相關規定，建議將草案修改稿第二十條第二款修改為：“承包方連續二年閒置、荒蕪承包耕地的，發包方應當終止承包契約，收回發包的耕地。”（草案表決稿第二十條第二款）
五、建議本辦法自2010年3月1日起施行。
同時，根據常委會組成人員的意見，對草案修改稿的個別文字進行了修改。草案表決稿已按上述意見進行了修改。
以上匯報連同草案表決稿，請一併審議。
草案的說明
一、制定的必要性
2000年，省人大常委會制定了《青海省農村土地承包條例》(以下簡稱《條例》)，對完善土地承包關係，維護農村土地承包雙方當事人的合法權益，促進我省農村經濟社會發展和穩定發揮了重要作用。隨著以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制的不斷完善，我省農村土地承包經營也得到穩定的發展。截止2008年底，全省有耕地813萬畝，納入《農村土地承包經營權證》的土地面積為728．36萬畝，占全省耕地面積的89．5%，共發放農村土地承包經營權證64．6萬戶。全省可利用草原面積4．74億畝，承包4．25億畝，占全省可利用草原面積的89．66%，發放草原使用證8．34萬戶。特別是隨著農村經濟的發展和活躍，土地流轉速度逐年加快，2007年和2008年耕地流轉面積分別為24．70和45萬畝，分別占當年家庭承包耕地總面積的4.05%和6．88%，涉及農戶2．56萬戶和5．6萬戶，分別占當年家庭承包總戶數的3．68%和8．5%。與此同時，各級政府及相關部門積極探索新形勢下農村土地承包經營的管理和服務措施，逐步完善相關制度，積累了寶貴的經驗。
2002年8月，《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡稱《農村土地承包法》)頒布後，為農村土地承包提供了基本規範，2007年《中華人民共和國物權法》的頒布進一步明確了農村土地承包中的相關問題。同時，國家關於農村土地承包及農業發展的有關政策日趨完善。黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，更加明確了農村基本經營制度及新形勢下農村改革發展的目標任務。在這種形勢下，《條例》已不能適應新形勢、新情況的發展要求，突出表現在：一是《條例》適用範圍未包涵草地及其他農村土地，與《農村土地承包法》的規定不相一致；二是家庭承包及土地流轉等方面的部分規定過於原則，充分保障農村土地承包經營權的規定不夠全面；三是解決土地承包經營糾紛的途徑不夠健全等。因此，總結近年來農村土地承包工作經驗，進一步落實國家關於土地承包的制度規範，對《條例》進行修訂十分必要。
二、制定的過程
省農牧廳在深入調研，認真分析總結農村土地承包、換髮土地承包經營權證等工作經驗的基礎上，依據《農村土地承包法》等法律，起草了《條例(修訂)》送審稿。法制辦承辦後，書面徵求了省人大法制委、農牧環保委，省委政研室，省政協辦公廳，省政府有關工作部門，六州及西寧市人民政府和海東行署以及湟中等13個縣(市)人民政府及部分省政府立法諮詢專家、省政府參事的意見。先後到格爾木市、民和縣、大通縣、湟中縣進行了調研，召開座談會，聽取了基層人民政府及有關部門、村民委員會、部分民眾的意見和建議。召開了由省政府有關部門、部分市縣負責人及省政府立法諮詢專家參加的論證會。根據座談會和論證會的意見，進行了反覆修改。《農村土地承包法》第六十四條明確授權省人大常委會可根據該法制定實施辦法，為此，將《條例》更名為《青海省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》，形成了《青海省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法(草案)》(以下簡稱草案)。草案共六章四十三條，包括總則、家庭承包、土地承包經營權的流轉、其他方式的承包、爭議的解決和法律責任及附則。
三、幾個需要說明的問題
(一)關於農村土地的承包範圍及方式
《條例》中所稱農村土地，是指農民集體所有的用於農業生產的耕地、林地、園地、水域等。沒有把集體所有的草地和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用於農業的土地包括在內。草案第二條依照《農村土地承包法》的規定，將農村土地界定為：農村土地是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用於農業的土地。由於農村土地承包採取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，這種承包方式對我國農民具有福利和社會保障的作用，體現了公平原則，人人有份(第三條)。對不宜採取家庭承包方式承包的其他農村土地如荒山、荒溝、荒丘、荒灘、園地、養殖水面等，根據《農村土地承包法》的規定，草案第三十條作了可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包的規定。
(二)關於農村土地的承包期限
土地承包期是農村土地承包經營權存續的期間。《物權法》、《農村土地承包法》等法律規定：耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批准可以延長。我省1993年制定的政府規章《青海省草原承包辦法》規定：草原的承包經營期限一般不得少於五十年。為保持政策的連續性和貫徹國家“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變”的精神，草案第八條中明確了耕地的承包期為三十年。草地的承包期為五十年。林地的承包期為三十至七十年。並強調荒山、荒溝、荒丘、荒灘、園地、養殖水面等其他依法用於農業的土地的承包期由承包方和發包方依法協商確定。同時，根據《物權法》在第二款規定：前款規定的承包期屆滿，由承包方按照國家有關規定繼續承包。這樣既符合法律的規定和承包實際，有利於維護承包關係的長期穩定，也有利於保障土地承包經營權人的利益，更好地鼓勵承包人在承包期即將屆滿時，繼續向承包土地進行資金、勞力等方面的投入，促進農業、農村經濟的發展和農村社會的穩定。
(三)關於集體經濟組織成員的認定
集體經濟組織成員是農村土地承包的最基本要素，對其認定是否合理科學不僅是關係農村土地承包經營的基本方面，也直接關係著農民民眾的生產生活等切身利益。為此，草案第六條從我省農村生產生活實際出發，並借鑑其他省市立法的成功經驗，規定了六類人員為本集體經濟組織成員，有權依法承包本集體經濟組織發包的農村土地。
(四)關於農民土地承包權益的保護
保護農民的土地承包權益是促進農村穩定和農業發展的根本保障。草案根據《物權法》、《農村土地承包法》等法律，一是明確了承包方的權益。承包方依法承包農村土地並對承包的土地享有占有、使用、收益等權利(第三條)；有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和如何流轉(第二十二條至第二十九條)；在承包期內保留承包土地的情形(第十六條)；強調了對已婚婦女土地承包權的保護(第十九條)。二是嚴格了發包方的行為。規定了發包方可以終止承包契約並依法收回土地承包經營權證的五種情形及調整承包地的情形和條件，以防止發包方侵害農民合法權益(第十三條、第十七條)。三是對違犯土地承包經營權的行為規定了相應的法律責任(第三十八條、第三十九條)。
長期穩定農村土地承包關係，既是發展農業生產力的客觀要求，也是穩定農村社會的一項根本性措施。承包的土地是農戶享有的最基本的生產資料和最可靠的社會保障，對農民而言，土地是一項最大的社會保險，而人多地少又是我國農業最基本的特點。許多農民外出務工或經商，出現了承包地被撂荒、閒置的現象。本著穩定和以人為本的原則，對承包方閒置、荒蕪承包耕地的，草案第十四條規定：承包方不得閒置、荒蕪承包耕地。承包方暫時不能耕種的，應當委託他人代耕；代耕一年以上的，應當簽訂書面契約。承包方閒置、荒蕪承包耕地超過一年又不委託他人代耕的，發包方應當責令限期改正；逾期不改正的，發包方可以委託其他農戶耕種，並書面告知承包方。土地經營收益歸代耕者所有。承包方要求恢復耕種時，應當提前告知發包方，代耕者應當在作物收穫後歸還耕地。
(五)關於土地承包經營權的流轉
隨著市場經濟的發展和農民收入結構的日益多元化，農村勞動力大量轉移，土地承包經營權流轉已成為農村經濟發展中的經常現象，但流轉的內容、形式不夠規範。根據《農村土地承包法》和十七屆三中全會“允許農民以多種形式流轉土地承包經營權”的要求，草案第二十二條至第二十七條就流轉的形式和遵循的原則、流轉的主體及程式、契約的簽訂以及再流轉等問題作了具體規定。同時，為完善土地承包經營權流轉的管理和服務，草案第二十九條規定：鼓勵依託縣、鄉(鎮)農村經營管理機構建立農村土地承包經營權流轉服務組織，建立農村土地流轉信息庫，及時公布流轉供求信息，促進農村經濟的發展。農村經營管理機構應當為農村土地承包經營權流轉提供業務指導和服務，加強對土地承包經營權流轉的監督，維護流轉各方的合法權益。
(六)關於其他方式承包農村土地
荒山、荒溝、荒丘、荒灘、園地、養殖水面等其他農村土地承包不同於耕地、林地、草地等作為社會保障及體現社會公平的農村家庭承包，這些土地的承包重在開發治理，改善生態環境，促進可持續發展。承包方往往需要具備必要的經濟、技術能力，其承包經營也不限於本集體經濟組織內部成員，外部的單位或者個人經過法定程式也可以成為承包主體。草案第四章專門對其他方式的承包，就承包方案的公示、包括的內容、契約的簽訂、承包經營權的流轉、繼承及本集體經濟組織成員享有的優先承包權等內容做出了規定。
此外，草案第三十四條至第三十六條對農村土地承包糾紛的解決途徑，即協商、調解、仲裁、訴訟等作了明確的規定。
以上說明連同草案，請一併予以審議。
2000年，省人大常委會制定了《青海省農村土地承包條例》(以下簡稱《條例》)，對完善土地承包關係，維護農村土地承包雙方當事人的合法權益，促進我省農村經濟社會發展和穩定發揮了重要作用。隨著以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制的不斷完善，我省農村土地承包經營也得到穩定的發展。截止2008年底，全省有耕地813萬畝，納入《農村土地承包經營權證》的土地面積為728．36萬畝，占全省耕地面積的89．5%，共發放農村土地承包經營權證64．6萬戶。全省可利用草原面積4．74億畝，承包4．25億畝，占全省可利用草原面積的89．66%，發放草原使用證8．34萬戶。特別是隨著農村經濟的發展和活躍，土地流轉速度逐年加快，2007年和2008年耕地流轉面積分別為24．70和45萬畝，分別占當年家庭承包耕地總面積的4.05%和6．88%，涉及農戶2．56萬戶和5．6萬戶，分別占當年家庭承包總戶數的3．68%和8．5%。與此同時，各級政府及相關部門積極探索新形勢下農村土地承包經營的管理和服務措施，逐步完善相關制度，積累了寶貴的經驗。
2002年8月，《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡稱《農村土地承包法》)頒布後，為農村土地承包提供了基本規範，2007年《中華人民共和國物權法》的頒布進一步明確了農村土地承包中的相關問題。同時，國家關於農村土地承包及農業發展的有關政策日趨完善。黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，更加明確了農村基本經營制度及新形勢下農村改革發展的目標任務。在這種形勢下，《條例》已不能適應新形勢、新情況的發展要求，突出表現在：一是《條例》適用範圍未包涵草地及其他農村土地，與《農村土地承包法》的規定不相一致；二是家庭承包及土地流轉等方面的部分規定過於原則，充分保障農村土地承包經營權的規定不夠全面；三是解決土地承包經營糾紛的途徑不夠健全等。因此，總結近年來農村土地承包工作經驗，進一步落實國家關於土地承包的制度規範，對《條例》進行修訂十分必要。
二、制定的過程
省農牧廳在深入調研，認真分析總結農村土地承包、換髮土地承包經營權證等工作經驗的基礎上，依據《農村土地承包法》等法律，起草了《條例(修訂)》送審稿。法制辦承辦後，書面徵求了省人大法制委、農牧環保委，省委政研室，省政協辦公廳，省政府有關工作部門，六州及西寧市人民政府和海東行署以及湟中等13個縣(市)人民政府及部分省政府立法諮詢專家、省政府參事的意見。先後到格爾木市、民和縣、大通縣、湟中縣進行了調研，召開座談會，聽取了基層人民政府及有關部門、村民委員會、部分民眾的意見和建議。召開了由省政府有關部門、部分市縣負責人及省政府立法諮詢專家參加的論證會。根據座談會和論證會的意見，進行了反覆修改。《農村土地承包法》第六十四條明確授權省人大常委會可根據該法制定實施辦法，為此，將《條例》更名為《青海省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》，形成了《青海省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法(草案)》(以下簡稱草案)。草案共六章四十三條，包括總則、家庭承包、土地承包經營權的流轉、其他方式的承包、爭議的解決和法律責任及附則。
三、幾個需要說明的問題
(一)關於農村土地的承包範圍及方式
《條例》中所稱農村土地，是指農民集體所有的用於農業生產的耕地、林地、園地、水域等。沒有把集體所有的草地和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用於農業的土地包括在內。草案第二條依照《農村土地承包法》的規定，將農村土地界定為：農村土地是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用於農業的土地。由於農村土地承包採取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，這種承包方式對我國農民具有福利和社會保障的作用，體現了公平原則，人人有份(第三條)。對不宜採取家庭承包方式承包的其他農村土地如荒山、荒溝、荒丘、荒灘、園地、養殖水面等，根據《農村土地承包法》的規定，草案第三十條作了可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包的規定。
(二)關於農村土地的承包期限
土地承包期是農村土地承包經營權存續的期間。《物權法》、《農村土地承包法》等法律規定：耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批准可以延長。我省1993年制定的政府規章《青海省草原承包辦法》規定：草原的承包經營期限一般不得少於五十年。為保持政策的連續性和貫徹國家“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變”的精神，草案第八條中明確了耕地的承包期為三十年。草地的承包期為五十年。林地的承包期為三十至七十年。並強調荒山、荒溝、荒丘、荒灘、園地、養殖水面等其他依法用於農業的土地的承包期由承包方和發包方依法協商確定。同時，根據《物權法》在第二款規定：前款規定的承包期屆滿，由承包方按照國家有關規定繼續承包。這樣既符合法律的規定和承包實際，有利於維護承包關係的長期穩定，也有利於保障土地承包經營權人的利益，更好地鼓勵承包人在承包期即將屆滿時，繼續向承包土地進行資金、勞力等方面的投入，促進農業、農村經濟的發展和農村社會的穩定。
(三)關於集體經濟組織成員的認定
集體經濟組織成員是農村土地承包的最基本要素，對其認定是否合理科學不僅是關係農村土地承包經營的基本方面，也直接關係著農民民眾的生產生活等切身利益。為此，草案第六條從我省農村生產生活實際出發，並借鑑其他省市立法的成功經驗，規定了六類人員為本集體經濟組織成員，有權依法承包本集體經濟組織發包的農村土地。
(四)關於農民土地承包權益的保護
保護農民的土地承包權益是促進農村穩定和農業發展的根本保障。草案根據《物權法》、《農村土地承包法》等法律，一是明確了承包方的權益。承包方依法承包農村土地並對承包的土地享有占有、使用、收益等權利(第三條)；有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和如何流轉(第二十二條至第二十九條)；在承包期內保留承包土地的情形(第十六條)；強調了對已婚婦女土地承包權的保護(第十九條)。二是嚴格了發包方的行為。規定了發包方可以終止承包契約並依法收回土地承包經營權證的五種情形及調整承包地的情形和條件，以防止發包方侵害農民合法權益(第十三條、第十七條)。三是對違犯土地承包經營權的行為規定了相應的法律責任(第三十八條、第三十九條)。
長期穩定農村土地承包關係，既是發展農業生產力的客觀要求，也是穩定農村社會的一項根本性措施。承包的土地是農戶享有的最基本的生產資料和最可靠的社會保障，對農民而言，土地是一項最大的社會保險，而人多地少又是我國農業最基本的特點。許多農民外出務工或經商，出現了承包地被撂荒、閒置的現象。本著穩定和以人為本的原則，對承包方閒置、荒蕪承包耕地的，草案第十四條規定：承包方不得閒置、荒蕪承包耕地。承包方暫時不能耕種的，應當委託他人代耕；代耕一年以上的，應當簽訂書面契約。承包方閒置、荒蕪承包耕地超過一年又不委託他人代耕的，發包方應當責令限期改正；逾期不改正的，發包方可以委託其他農戶耕種，並書面告知承包方。土地經營收益歸代耕者所有。承包方要求恢復耕種時，應當提前告知發包方，代耕者應當在作物收穫後歸還耕地。
(五)關於土地承包經營權的流轉
隨著市場經濟的發展和農民收入結構的日益多元化，農村勞動力大量轉移，土地承包經營權流轉已成為農村經濟發展中的經常現象，但流轉的內容、形式不夠規範。根據《農村土地承包法》和十七屆三中全會“允許農民以多種形式流轉土地承包經營權”的要求，草案第二十二條至第二十七條就流轉的形式和遵循的原則、流轉的主體及程式、契約的簽訂以及再流轉等問題作了具體規定。同時，為完善土地承包經營權流轉的管理和服務，草案第二十九條規定：鼓勵依託縣、鄉(鎮)農村經營管理機構建立農村土地承包經營權流轉服務組織，建立農村土地流轉信息庫，及時公布流轉供求信息，促進農村經濟的發展。農村經營管理機構應當為農村土地承包經營權流轉提供業務指導和服務，加強對土地承包經營權流轉的監督，維護流轉各方的合法權益。
(六)關於其他方式承包農村土地
荒山、荒溝、荒丘、荒灘、園地、養殖水面等其他農村土地承包不同於耕地、林地、草地等作為社會保障及體現社會公平的農村家庭承包，這些土地的承包重在開發治理，改善生態環境，促進可持續發展。承包方往往需要具備必要的經濟、技術能力，其承包經營也不限於本集體經濟組織內部成員，外部的單位或者個人經過法定程式也可以成為承包主體。草案第四章專門對其他方式的承包，就承包方案的公示、包括的內容、契約的簽訂、承包經營權的流轉、繼承及本集體經濟組織成員享有的優先承包權等內容做出了規定。
此外，草案第三十四條至第三十六條對農村土地承包糾紛的解決途徑，即協商、調解、仲裁、訴訟等作了明確的規定。
以上說明連同草案，請一併予以審議。
審議意見
省人大常委會：
在《青海省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法（草案）》（以下簡稱辦法草案）起草過程中，農牧環保委員會提前介入，參與了相關工作。今年7月中旬，收到省人民政府提請審議的辦法草案議案後，農牧環保委員會書面徵求了各州（地）市人大常委會（工委）的意見。8月19日，又組織召開了由省人大常委會法制諮詢組成員、省人大常委會法工委、省農牧廳負責人參加的座談會，廣泛徵求了對辦法草案的意見和建議。9月16日，農牧環保委員會召開第十次委員會會議，對辦法草案進行了認真審議。
委員會認為，土地是農業最基本的生產資料，是農民的生存之本。以家庭聯產承包責任制為基礎統分結合的雙層經營體制，是我國農村經濟的一項基本制度。穩定和完善農村土地承包關係，是黨的農村政策的核心內容。從1998年開始，我省進行了農村土地第二輪承包。2002年《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱農村土地承包法）頒布實施，2007年《中華人民共和國物權法》頒布實施，2000年我省頒布實施了《青海省農村土地承包條例》，這些法律法規在指導全省農村土地承包工作中起到了積極作用，但隨著形勢的發展，原條例的適用範圍以及關於土地流轉的規定、土地承包經營糾紛解決途徑等方面的內容已不適應。因此，為進一步穩定我省農村土地承包制度，維護農民民眾的合法權益，促進農業和農村社會和諧發展，適時制定該辦法草案十分必要。委員會認為，省人民政府提請的辦法草案符合國家現行法律法規和我省實際，具有可操作性，基本成熟。經主任會議同意，建議提請本次會議予以審議。同時，提出以下修改意見和建議：
一、關於立法依據問題。建議在辦法草案總則第一條“結合本省實際”之前增加“根據《中華人民共和國農村土地承包法》和國家有關法律、法規的規定”的內容。
二、關於實施原則問題。辦法草案除了農村土地承包經營權流轉所要堅持的“依法、自願、有償”原則外，對其他必須要堅持的原則未作規定。建議在條文中按照章節內容闡明在實施農村土地承包法中所必須堅持的土地保護和合理利用原則、承包期長期不變原則、土地承包經營糾紛調處“公正、公平、公開”原則、保護婦女兒童老人合法權益原則等。
三、關於適用範圍問題。建議在第二條第一款後面增加一條作為本辦法草案適用範圍的規定，即：“本省行政區域內的農村土地承包及其管理適用本辦法。”
四、關於集體經濟組織成員的認定問題。建議在認定集體經濟組織成員時，從個人土地承包申請、遷入年限、從業狀況、居住現狀、本集體經濟組織成員意見、上級政府審批等方面設定較為完善的前提條件，將無地遷入農戶成員也納入進去，專門列項規定。建議在辦法草案第六條認定集體經濟組織成員的規定中，增加“在大專院校學習遷出戶口，但畢業後沒有固定工作和穩定經濟來源”一項。
五、關於承包方土地承包共有人認定問題。建議對農村土地承包經營權合法共有人的認定作出詳細的規定（如以戶口為準），並對農村婦女合法的土地承包經營權予以重點保障。
六、關於土地承包經營權證依法收回期限問題。辦法草案第十三條第四款只規定“承包期內承包方家庭成員全部消亡的”應依法終止土地承包契約，並收回其承包經營權證，但是以何時為界，卻沒有明確規定。是以家庭成員全部消亡之時為限，還是以家庭成員全部消亡後的若干生產周期為限，建議予以明確規定。
七、關於土地承包經營糾紛調解仲裁問題。今年6月由全國人大常委會制定的《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》已就農村土地承包經營爭議的解決和法律責任作出了明確規定。因此，建議辦法草案中對土地承包經營糾紛的調解仲裁不再作具體規定，有關條款合寫一條，即：“農村土地承包經營糾紛調解仲裁依《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定”。
八、關於土地徵用和補償注意事項問題。現在有的地方在制定農村土地徵用規劃、補償標準、被征地農民安置方案以及發放征地補償費時存在不公開、不民主、不統一、不規範、不按時等問題，建議辦法草案對其予以明確規定，重點要求在制定征地規劃、補償標準、安置方案等時，應聽取當地農村集體經濟組織及其成員的意見；征地補償費也應按時、足額發放給承包方，任何單位和個人均不得截留、挪用或拖欠。
九、關於保護耕地和基本農田問題。為了有效防止土地承包方擅自採用取土、挖砂、開渠、築路或修建永久性建築等方式，破壞耕地和基本農田，改變土地的農業用途，建議在辦法草案中予以明確規定，從而保障耕地及基本農田的保護和合理利用。
十、幾點具體修改意見和建議。1、辦法草案第六條中的第（六）項因與第（一）項的內容重複，建議刪去第（六）項。2、建議將辦法草案第九條第二款與第三款進行相互調換；對原第三款土地承包契約具備內容進行列項表述。3、建議將辦法草案第二十四條與第二十五條相互調換，並將原第二十五條第一款中“農村土地承包經營權流轉契約一式三份，流轉雙方各執一份，發包方和農村經營管理機構各備案一份”一句單列成一款，調整為該條第三款。4、建議將辦法草案第三十三條的內容調整為第三十二條的第二款，而將第三十二條第二款的內容調整為第三十三條。
建議對辦法草案中的一些文字表述、標點符號作必要的修改。
以上意見，供審議時參考。
在《青海省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法（草案）》（以下簡稱辦法草案）起草過程中，農牧環保委員會提前介入，參與了相關工作。今年7月中旬，收到省人民政府提請審議的辦法草案議案後，農牧環保委員會書面徵求了各州（地）市人大常委會（工委）的意見。8月19日，又組織召開了由省人大常委會法制諮詢組成員、省人大常委會法工委、省農牧廳負責人參加的座談會，廣泛徵求了對辦法草案的意見和建議。9月16日，農牧環保委員會召開第十次委員會會議，對辦法草案進行了認真審議。
委員會認為，土地是農業最基本的生產資料，是農民的生存之本。以家庭聯產承包責任制為基礎統分結合的雙層經營體制，是我國農村經濟的一項基本制度。穩定和完善農村土地承包關係，是黨的農村政策的核心內容。從1998年開始，我省進行了農村土地第二輪承包。2002年《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱農村土地承包法）頒布實施，2007年《中華人民共和國物權法》頒布實施，2000年我省頒布實施了《青海省農村土地承包條例》，這些法律法規在指導全省農村土地承包工作中起到了積極作用，但隨著形勢的發展，原條例的適用範圍以及關於土地流轉的規定、土地承包經營糾紛解決途徑等方面的內容已不適應。因此，為進一步穩定我省農村土地承包制度，維護農民民眾的合法權益，促進農業和農村社會和諧發展，適時制定該辦法草案十分必要。委員會認為，省人民政府提請的辦法草案符合國家現行法律法規和我省實際，具有可操作性，基本成熟。經主任會議同意，建議提請本次會議予以審議。同時，提出以下修改意見和建議：
一、關於立法依據問題。建議在辦法草案總則第一條“結合本省實際”之前增加“根據《中華人民共和國農村土地承包法》和國家有關法律、法規的規定”的內容。
二、關於實施原則問題。辦法草案除了農村土地承包經營權流轉所要堅持的“依法、自願、有償”原則外，對其他必須要堅持的原則未作規定。建議在條文中按照章節內容闡明在實施農村土地承包法中所必須堅持的土地保護和合理利用原則、承包期長期不變原則、土地承包經營糾紛調處“公正、公平、公開”原則、保護婦女兒童老人合法權益原則等。
三、關於適用範圍問題。建議在第二條第一款後面增加一條作為本辦法草案適用範圍的規定，即：“本省行政區域內的農村土地承包及其管理適用本辦法。”
四、關於集體經濟組織成員的認定問題。建議在認定集體經濟組織成員時，從個人土地承包申請、遷入年限、從業狀況、居住現狀、本集體經濟組織成員意見、上級政府審批等方面設定較為完善的前提條件，將無地遷入農戶成員也納入進去，專門列項規定。建議在辦法草案第六條認定集體經濟組織成員的規定中，增加“在大專院校學習遷出戶口，但畢業後沒有固定工作和穩定經濟來源”一項。
五、關於承包方土地承包共有人認定問題。建議對農村土地承包經營權合法共有人的認定作出詳細的規定（如以戶口為準），並對農村婦女合法的土地承包經營權予以重點保障。
六、關於土地承包經營權證依法收回期限問題。辦法草案第十三條第四款只規定“承包期內承包方家庭成員全部消亡的”應依法終止土地承包契約，並收回其承包經營權證，但是以何時為界，卻沒有明確規定。是以家庭成員全部消亡之時為限，還是以家庭成員全部消亡後的若干生產周期為限，建議予以明確規定。
七、關於土地承包經營糾紛調解仲裁問題。今年6月由全國人大常委會制定的《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》已就農村土地承包經營爭議的解決和法律責任作出了明確規定。因此，建議辦法草案中對土地承包經營糾紛的調解仲裁不再作具體規定，有關條款合寫一條，即：“農村土地承包經營糾紛調解仲裁依《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定”。
八、關於土地徵用和補償注意事項問題。現在有的地方在制定農村土地徵用規劃、補償標準、被征地農民安置方案以及發放征地補償費時存在不公開、不民主、不統一、不規範、不按時等問題，建議辦法草案對其予以明確規定，重點要求在制定征地規劃、補償標準、安置方案等時，應聽取當地農村集體經濟組織及其成員的意見；征地補償費也應按時、足額發放給承包方，任何單位和個人均不得截留、挪用或拖欠。
九、關於保護耕地和基本農田問題。為了有效防止土地承包方擅自採用取土、挖砂、開渠、築路或修建永久性建築等方式，破壞耕地和基本農田，改變土地的農業用途，建議在辦法草案中予以明確規定，從而保障耕地及基本農田的保護和合理利用。
十、幾點具體修改意見和建議。1、辦法草案第六條中的第（六）項因與第（一）項的內容重複，建議刪去第（六）項。2、建議將辦法草案第九條第二款與第三款進行相互調換；對原第三款土地承包契約具備內容進行列項表述。3、建議將辦法草案第二十四條與第二十五條相互調換，並將原第二十五條第一款中“農村土地承包經營權流轉契約一式三份，流轉雙方各執一份，發包方和農村經營管理機構各備案一份”一句單列成一款，調整為該條第三款。4、建議將辦法草案第三十三條的內容調整為第三十二條的第二款，而將第三十二條第二款的內容調整為第三十三條。
建議對辦法草案中的一些文字表述、標點符號作必要的修改。
以上意見，供審議時參考。
審議結果的報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
省十一屆人大常委會第十一次會議初次審議了《青海省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法（草案）》。常委會組成人員認為，草案文字精煉，內容全面，具有較強的可操作性，符合農村土地承包法等法律的規定和我省土地承包的實際。同時，也提出了一些修改意見和建議。會後，法工委根據常委會組成人員提出的主要問題與省農牧廳交換了意見，赴樂都縣、門源縣和西寧市城北區、大通縣進行了立法調研，在大通縣塔爾鄉塔爾村召開了村民代表座談會，面對面地聽取了村民和村幹部的意見；召開了由省政府相關部門、省法學會、西寧市人大常委會、西寧市政府相關部門和省人大常委會法制諮詢組成員參加的徵求意見座談會。在此基礎上，法制委員會於11月13日召開第十五次會議，根據常委會組成人員和各方面的意見對草案進行了審議，提出了草案修改稿。經主任會議同意，現將主要修改情況匯報如下：
一、增加適用範圍的規定
省人大農環委建議在總則中對草案的適用範圍作出規定。經研究認為，農村土地承包涉及的法律較多，我省的土地管理法辦法、草原法辦法等地方性法規也涉及土地承包方面的內容，處理好本辦法同這些法律和地方性法規的銜接是制定辦法需要解決的重要問題。因此，建議在草案第二條第二款的基礎上，增加：“本辦法適用於本省行政區域內的農村土地承包及其管理。”“地方性法規對林地、草地承包另有規定的，從其規定”的內容，作為草案修改稿第三條。
二、增加“牧區”、“牧業”、“牧民”的表述，突出辦法的地方特色
按照農村土地承包法的表述方式，草案中的“農村”是大農村的概念，既包括農村，也包括牧區。有些法制諮詢組成員提出，農村土地承包涉及農村、牧區的廣大農牧民，草案中沒有關於“牧區”、“牧民”的明確表述，容易產生農村土地中不包括牧區土地的歧義，建議修改。考慮到我省牧區較多的實際，為了使辦法表述更為通俗，便於遵守和執行，建議在草案第二條“農村土地”的界定和相關條款中增加“牧區”、“牧業”和“牧民”的表述。
三、調整總則中農村土地承包方式的規定
有些法制諮詢組成員提出，從草案的整體內容看，土地承包有家庭承包和其他方式承包兩種，但總則第三條第一款只規定了農村集體經濟組織內部的家庭承包方式一種。這種表述易產生歧義，應作修改。因此，建議將此款修改為：“農村土地承包採取農村（牧區）集體經濟組織內部的家庭承包方式。不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等其他農村土地，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包。”（草案修改稿第四條第一款）
四、增加發包土地權屬方面的規定
有些地區和部門提出，在現實中，一些地區存在將權屬不明確的土地進行發包的問題，建議在草案中增加只有對權屬明確的農村土地發包方才能發包的規定。根據這一意見，按照農村土地承包法的有關規定，建議將草案第五條第一款修改為：“依法屬於村農牧民集體所有或者國家所有依法由村農牧民集體使用的農村土地，由村集體經濟組織、村（牧）民委員會或者村民小組發包。”（草案修改稿第七條第一款）
五、調整本集體經濟組織成員的認定條件
有的常委會組成人員和一些地區、部門提出，本集體經濟組織成員的資格認定條件是明確農牧民是否享有土地承包權的重要依據，草案第六條關於本集體經濟組織成員的認定條件的規定不是很全面、準確，應作調整。對這個意見我們進行了充分調研，根據調研了解的實際情況，參照其他省區的相關規定，建議對草案第六條本集體經濟組織成員的認定條件作以下修改：一是將第（一）項中的“本集體經濟組織所在地”修改為“本村”。二是將第（二）項、第（三）項合併修改為“基於婚姻關係或者收養關係依法將戶口遷入本村的”。三是將第（五）項修改為“在大中專院校學習遷出戶口的”。四是刪除“因外出務工經商等戶口未遷出的”內容。五是增加一項作為兜底項，即“其他依法將戶口遷入本村的”，以解決婦女離婚、喪偶等情況下戶口回遷後的問題。（草案修改稿第八條）
六、增加特殊林木的林地承包期方面的規定
草案第八條對特殊林木的林地承包期沒有作出具體規定，有的地區和部門建議增加。因此，根據農村土地承包法關於“特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批准可以延長”的規定，建議在本條中增加“特殊林木的林地承包期，按照國家有關規定執行”的內容。（草案修改稿第九條第一款）
七、增加對結婚婦女土地承包經營權保護方面的規定
有些常委會組成人員和地區提出，雖然農村土地承包法明確規定任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權，但在現實中，剝奪、侵害結婚婦女土地承包經營權的情況時有發生，特別是發包方以所謂的村規民約等形式剝奪、侵害結婚婦女土地承包經營權的情況比較突出，草案應當補充這方面的禁止性規定。根據這個意見，為了增強草案的針對性，建議將草案第十九條中的任何組織和個人不得剝奪、侵害結婚婦女的土地承包經營權方面的規定修改為：“發包方不得以村規民約等形式，剝奪、侵害婦女應當享有的農村土地承包經營權。”（草案修改稿第十四條第一款）
八、修改承包土地調整方面的規定
在調研中，有些地區提出，農村土地承包法將因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形作為個別調整承包地的限定條件，草案第十七條關於適當調整承包土地的規定，對上位法的原則性規定進行了細化，其中新增加的兩種情形符合我省實際，但該條規定沒有體現有關法律中調整土地只能個別調整的精神。另外，土地被徵用後能否調整承包地的問題也需斟酌。根據這個意見，建議對該條內容作以下修改：一是將“因下列特殊情形需對承包土地進行適當調整的”一句修改為“有下列特殊情形之一，需要對個別農牧戶之間的承包耕地或者草地進行適當調整的”。二是將第（二）項中的“徵用”一詞刪除。根據物權法的規定，徵用是因搶險救災等緊急需要，國家基於公共利益的需要，依法強制取得相對人的財產使用權，一旦緊急狀態結束，被徵用的財產將返還給原權利人，“徵用”不應當成為進行適當調整承包土地的特殊情形。同時，相應地刪除了草案其他條款中的“徵用”一詞。三是將第（三）項“落實國家移民政策的”修改為“政府組織調莊移民的”。（草案修改稿第十五條）
九、增加了土地承包經營權流轉中的優先權內容
有些法制諮詢組成員提出，在土地承包經營權流轉中，本集體經濟組織成員享有優先權是土地承包經營流轉的一個基本原則，應當予以明確規定，防止因私自流轉而侵害本集體經濟組織成員的優先權。因此，建議在草案第二十三條中增加“在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。”（草案修改稿第二十九條）
十、增加土地承包經營權流轉有形市場的規定
有些部門提出，當前我省農村土地承包經營權流轉的規模逐步擴大，為了更好地為土地承包經營權流轉雙方當事人提供服務，進一步促進農村土地承包經營權的流轉，建議在草案中增加建立農村土地承包經營權流轉有形市場方面的內容。因此，建議將草案第二十九條第一款修改為：“鼓勵依託縣、鄉（鎮）農村經營管理機構建立農村土地承包經營權流轉服務組織，有條件的地方，可以建立農村土地承包經營權流轉有形市場，為流轉雙方提供交易場所，儲備和發布流轉信息，集中辦理流轉手續。”（草案修改稿第三十四條第二款）
十一、調整其他農村土地的範圍
草案第三十條規定，不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘、園地、養殖水面等其他農村土地，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包；草案第三十二條規定取得這些土地的承包經營權後，可以採取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。我們經研究認為，上述將園地、養殖水面等同於“四荒地”進行承包和流轉的內容不符合有關法律的規定。一是根據農村土地承包法和土地管理法的規定，可以採取其他方式承包的土地主要是指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“未利用土地”，而園地、養殖水面則是屬於已經被利用的土地。二是根據擔保法的規定，在土地流轉過程中，荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以作為抵押物進行抵押，而園地、養殖水面不屬於荒地，是不可以抵押的。因此，建議刪除草案第三十條中的“園地、養殖水面”。（草案修改稿第二十二條）
十二、調整土地承包經營糾紛調解仲裁方面的規定
有些常委會組成人員和省人大農環委提出，今年6月由全國人大常委會制定的《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》將於2010年1月1日正式施行，該法已就農村土地承包經營糾紛的調解和仲裁作出了明確的規定，建議草案中對此內容不再作具體規定，避免重複。根據這個意見，建議將草案第三十四條、第三十五條、第三十六條刪除，增加一條規定：“農村土地承包經營糾紛調解仲裁依照《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定執行。”（草案修改稿第三十五條）
十三、刪除與農村土地承包法重複的部分內容
1、農村土地承包法對發包方和承包方的權利義務用一節的篇幅作了明確具體的規定，草案第七條只是重複了這些規定。鑒於此，建議刪除草案第七條關於發包方和承包方權利義務的規定。
2、關於土地承包契約、土地承包經營權流轉契約的內容，農村土地承包法作了明確具體規定，鑒於此，建議刪除草案第九條第三款、第二十六條關於契約內容的規定。
此外，根據一些常委會組成人員的意見和在立法調研、徵求意見座談會上徵求的意見，將草案第三章“土地承包經營權的流轉”調整為草案修改稿第四章，將草案第四章“其他方式的承包”調整為草案修改稿第三章，並對草案有關條款的順序和文字作了必要的調整、修改和完善。
另外，有一個問題需要說明：有的常委會組成人員提出，在草案中增加承包土地被徵收的相關程式及其補償標準和保護耕地、基本農田等方面的內容。經研究認為，草案作為農村土地承包法的實施辦法，主要是規範承包方、發包方和土地承包經營權流轉的受讓方的權利、義務關係。從調整範圍上講，這些內容屬於物權法、土地管理方面的法律法規調整的內容，不屬本辦法調整的主要內容。常委會組成人員提出增加的這些內容，已在物權法、土地管理法、草原法以及我省實施土地管理法辦法等法律法規中有明確具體的規定。因此，建議在辦法草案中不增加這方面的規定。
草案修改稿已按上述意見進行了修改。
以上匯報連同草案修改稿，請一併審議。
省十一屆人大常委會第十一次會議初次審議了《青海省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法（草案）》。常委會組成人員認為，草案文字精煉，內容全面，具有較強的可操作性，符合農村土地承包法等法律的規定和我省土地承包的實際。同時，也提出了一些修改意見和建議。會後，法工委根據常委會組成人員提出的主要問題與省農牧廳交換了意見，赴樂都縣、門源縣和西寧市城北區、大通縣進行了立法調研，在大通縣塔爾鄉塔爾村召開了村民代表座談會，面對面地聽取了村民和村幹部的意見；召開了由省政府相關部門、省法學會、西寧市人大常委會、西寧市政府相關部門和省人大常委會法制諮詢組成員參加的徵求意見座談會。在此基礎上，法制委員會於11月13日召開第十五次會議，根據常委會組成人員和各方面的意見對草案進行了審議，提出了草案修改稿。經主任會議同意，現將主要修改情況匯報如下：
一、增加適用範圍的規定
省人大農環委建議在總則中對草案的適用範圍作出規定。經研究認為，農村土地承包涉及的法律較多，我省的土地管理法辦法、草原法辦法等地方性法規也涉及土地承包方面的內容，處理好本辦法同這些法律和地方性法規的銜接是制定辦法需要解決的重要問題。因此，建議在草案第二條第二款的基礎上，增加：“本辦法適用於本省行政區域內的農村土地承包及其管理。”“地方性法規對林地、草地承包另有規定的，從其規定”的內容，作為草案修改稿第三條。
二、增加“牧區”、“牧業”、“牧民”的表述，突出辦法的地方特色
按照農村土地承包法的表述方式，草案中的“農村”是大農村的概念，既包括農村，也包括牧區。有些法制諮詢組成員提出，農村土地承包涉及農村、牧區的廣大農牧民，草案中沒有關於“牧區”、“牧民”的明確表述，容易產生農村土地中不包括牧區土地的歧義，建議修改。考慮到我省牧區較多的實際，為了使辦法表述更為通俗，便於遵守和執行，建議在草案第二條“農村土地”的界定和相關條款中增加“牧區”、“牧業”和“牧民”的表述。
三、調整總則中農村土地承包方式的規定
有些法制諮詢組成員提出，從草案的整體內容看，土地承包有家庭承包和其他方式承包兩種，但總則第三條第一款只規定了農村集體經濟組織內部的家庭承包方式一種。這種表述易產生歧義，應作修改。因此，建議將此款修改為：“農村土地承包採取農村（牧區）集體經濟組織內部的家庭承包方式。不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等其他農村土地，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包。”（草案修改稿第四條第一款）
四、增加發包土地權屬方面的規定
有些地區和部門提出，在現實中，一些地區存在將權屬不明確的土地進行發包的問題，建議在草案中增加只有對權屬明確的農村土地發包方才能發包的規定。根據這一意見，按照農村土地承包法的有關規定，建議將草案第五條第一款修改為：“依法屬於村農牧民集體所有或者國家所有依法由村農牧民集體使用的農村土地，由村集體經濟組織、村（牧）民委員會或者村民小組發包。”（草案修改稿第七條第一款）
五、調整本集體經濟組織成員的認定條件
有的常委會組成人員和一些地區、部門提出，本集體經濟組織成員的資格認定條件是明確農牧民是否享有土地承包權的重要依據，草案第六條關於本集體經濟組織成員的認定條件的規定不是很全面、準確，應作調整。對這個意見我們進行了充分調研，根據調研了解的實際情況，參照其他省區的相關規定，建議對草案第六條本集體經濟組織成員的認定條件作以下修改：一是將第（一）項中的“本集體經濟組織所在地”修改為“本村”。二是將第（二）項、第（三）項合併修改為“基於婚姻關係或者收養關係依法將戶口遷入本村的”。三是將第（五）項修改為“在大中專院校學習遷出戶口的”。四是刪除“因外出務工經商等戶口未遷出的”內容。五是增加一項作為兜底項，即“其他依法將戶口遷入本村的”，以解決婦女離婚、喪偶等情況下戶口回遷後的問題。（草案修改稿第八條）
六、增加特殊林木的林地承包期方面的規定
草案第八條對特殊林木的林地承包期沒有作出具體規定，有的地區和部門建議增加。因此，根據農村土地承包法關於“特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批准可以延長”的規定，建議在本條中增加“特殊林木的林地承包期，按照國家有關規定執行”的內容。（草案修改稿第九條第一款）
七、增加對結婚婦女土地承包經營權保護方面的規定
有些常委會組成人員和地區提出，雖然農村土地承包法明確規定任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權，但在現實中，剝奪、侵害結婚婦女土地承包經營權的情況時有發生，特別是發包方以所謂的村規民約等形式剝奪、侵害結婚婦女土地承包經營權的情況比較突出，草案應當補充這方面的禁止性規定。根據這個意見，為了增強草案的針對性，建議將草案第十九條中的任何組織和個人不得剝奪、侵害結婚婦女的土地承包經營權方面的規定修改為：“發包方不得以村規民約等形式，剝奪、侵害婦女應當享有的農村土地承包經營權。”（草案修改稿第十四條第一款）
八、修改承包土地調整方面的規定
在調研中，有些地區提出，農村土地承包法將因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形作為個別調整承包地的限定條件，草案第十七條關於適當調整承包土地的規定，對上位法的原則性規定進行了細化，其中新增加的兩種情形符合我省實際，但該條規定沒有體現有關法律中調整土地只能個別調整的精神。另外，土地被徵用後能否調整承包地的問題也需斟酌。根據這個意見，建議對該條內容作以下修改：一是將“因下列特殊情形需對承包土地進行適當調整的”一句修改為“有下列特殊情形之一，需要對個別農牧戶之間的承包耕地或者草地進行適當調整的”。二是將第（二）項中的“徵用”一詞刪除。根據物權法的規定，徵用是因搶險救災等緊急需要，國家基於公共利益的需要，依法強制取得相對人的財產使用權，一旦緊急狀態結束，被徵用的財產將返還給原權利人，“徵用”不應當成為進行適當調整承包土地的特殊情形。同時，相應地刪除了草案其他條款中的“徵用”一詞。三是將第（三）項“落實國家移民政策的”修改為“政府組織調莊移民的”。（草案修改稿第十五條）
九、增加了土地承包經營權流轉中的優先權內容
有些法制諮詢組成員提出，在土地承包經營權流轉中，本集體經濟組織成員享有優先權是土地承包經營流轉的一個基本原則，應當予以明確規定，防止因私自流轉而侵害本集體經濟組織成員的優先權。因此，建議在草案第二十三條中增加“在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。”（草案修改稿第二十九條）
十、增加土地承包經營權流轉有形市場的規定
有些部門提出，當前我省農村土地承包經營權流轉的規模逐步擴大，為了更好地為土地承包經營權流轉雙方當事人提供服務，進一步促進農村土地承包經營權的流轉，建議在草案中增加建立農村土地承包經營權流轉有形市場方面的內容。因此，建議將草案第二十九條第一款修改為：“鼓勵依託縣、鄉（鎮）農村經營管理機構建立農村土地承包經營權流轉服務組織，有條件的地方，可以建立農村土地承包經營權流轉有形市場，為流轉雙方提供交易場所，儲備和發布流轉信息，集中辦理流轉手續。”（草案修改稿第三十四條第二款）
十一、調整其他農村土地的範圍
草案第三十條規定，不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘、園地、養殖水面等其他農村土地，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包；草案第三十二條規定取得這些土地的承包經營權後，可以採取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。我們經研究認為，上述將園地、養殖水面等同於“四荒地”進行承包和流轉的內容不符合有關法律的規定。一是根據農村土地承包法和土地管理法的規定，可以採取其他方式承包的土地主要是指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“未利用土地”，而園地、養殖水面則是屬於已經被利用的土地。二是根據擔保法的規定，在土地流轉過程中，荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以作為抵押物進行抵押，而園地、養殖水面不屬於荒地，是不可以抵押的。因此，建議刪除草案第三十條中的“園地、養殖水面”。（草案修改稿第二十二條）
十二、調整土地承包經營糾紛調解仲裁方面的規定
有些常委會組成人員和省人大農環委提出，今年6月由全國人大常委會制定的《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》將於2010年1月1日正式施行，該法已就農村土地承包經營糾紛的調解和仲裁作出了明確的規定，建議草案中對此內容不再作具體規定，避免重複。根據這個意見，建議將草案第三十四條、第三十五條、第三十六條刪除，增加一條規定：“農村土地承包經營糾紛調解仲裁依照《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定執行。”（草案修改稿第三十五條）
十三、刪除與農村土地承包法重複的部分內容
1、農村土地承包法對發包方和承包方的權利義務用一節的篇幅作了明確具體的規定，草案第七條只是重複了這些規定。鑒於此，建議刪除草案第七條關於發包方和承包方權利義務的規定。
2、關於土地承包契約、土地承包經營權流轉契約的內容，農村土地承包法作了明確具體規定，鑒於此，建議刪除草案第九條第三款、第二十六條關於契約內容的規定。
此外，根據一些常委會組成人員的意見和在立法調研、徵求意見座談會上徵求的意見，將草案第三章“土地承包經營權的流轉”調整為草案修改稿第四章，將草案第四章“其他方式的承包”調整為草案修改稿第三章，並對草案有關條款的順序和文字作了必要的調整、修改和完善。
另外，有一個問題需要說明：有的常委會組成人員提出，在草案中增加承包土地被徵收的相關程式及其補償標準和保護耕地、基本農田等方面的內容。經研究認為，草案作為農村土地承包法的實施辦法，主要是規範承包方、發包方和土地承包經營權流轉的受讓方的權利、義務關係。從調整範圍上講，這些內容屬於物權法、土地管理方面的法律法規調整的內容，不屬本辦法調整的主要內容。常委會組成人員提出增加的這些內容，已在物權法、土地管理法、草原法以及我省實施土地管理法辦法等法律法規中有明確具體的規定。因此，建議在辦法草案中不增加這方面的規定。
草案修改稿已按上述意見進行了修改。
以上匯報連同草案修改稿，請一併審議。
