青海省實施《中華人民共和國草原法》辦法

為了實施《中華人民共和國草原法》（以下簡稱草原法），結合本省實際，制定本辦法。

本辦法由2007年9月28日青海省第十屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過。

基本介紹

• 中文名：青海省實施《中華人民共和國草原法》辦法
• 簡稱：草原法
• 通過時間：2007年9月28日
• 實施時間：自2008年1月1日起

修訂的條例

（2007年9月28日青海省第十屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過根據2010年5月27日青海省第十一屆人民代表大會常務委員會第十五次會議《關於修改部分地方性法規的決定》修正根據2018年9月18日青海省第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議《關於修改〈青海省礦產資源管理條例〉等三部地方性法規的決定》第二次修正）

目 錄

第一章 總則
第二章 草原權屬
第三章 草原規劃與建設
第四章 草原利用
第五章 草原保護
第六章 監督管理
第七章 法律責任
第八章 附則

第一章 總則

第一條 為了實施《中華人民共和國草原法》(以下簡稱草原法)，結合本省實際，制定本辦法。
第二條 在本省行政區域內從事草原規劃、保護、建設、利用和管理活動，適用本辦法。
本辦法所稱草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山、草坡及疏林草地、灌叢草地；人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮草地。
第三條 各級人民政府應當加強對草原保護、建設和利用的管理，將草原保護、建設和利用納入本級國民經濟和社會發展計畫，發展生態畜牧業，逐步推行草原生態補償機制，採取綜合措施保持草畜平衡，促進草原的可持續利用。
第四條 縣級以上人民政府草原主管部門負責本行政區域內的草原監督管理工作。
縣級以上人民政府草原主管部門設立草原監督管理機構，依法負責草原監督管理的具體工作。
第五條 縣級以上人民政府林業、環保、水利、國土資源、發展改革、公安、氣象、工商行政管理、建設、交通、旅遊等有關部門應當按照職責分工，做好草原保護、建設和利用的有關工作。
鄉級人民政府應當加強本行政區域內草原保護、建設和利用情況的監督檢查，根據需要可以設專職或者兼職人員負責具體監督檢查工作。
國有農牧場應當配備專職人員，負責所屬草原的監督和管理工作，並接受草原主管部門的監督。
第六條 村(牧)民委員會應當組織、支持農牧民進行草原保護、建設和利用。
草原承包經營者或者草原使用者應當依法履行保護、建設和合理利用草原的義務。
第七條 縣級以上人民政府對在草原保護、建設、利用和監督管理等工作中做出顯著成績的單位和個人，給予表彰獎勵。

第二章 草原權屬

第八條 本省行政區域內依法確定給全民所有制單位和集體經濟組織使用的國家所有的草原，由縣級以上人民政府登記，核發使用權證，確認草原使用權。
依法改變草原權屬的，應當辦理草原權屬變更登記手續。
第九條 對在國務院和省人民政府批准規劃範圍內實施退耕還草的土地，由縣級以上人民政府草原主管部門核實登記，依法履行土地用途變更手續，發放草原使用證。
第十條 全民所有制單位固定使用的草原可以由單位統一經營，也可以由職工承包經營。集體經濟組織使用的草原可以承包到家庭或者聯戶經營。農區的草山、草坡可由集體經濟組織統一經營，也可以承包到家庭或者聯戶經營。
第十一條 草原承包經營期限一般為五十年。承包經營草原，發包方應當與承包方簽訂書面承包經營契約。
草原承包期內，草原承包經營者依照國家和省有關規定實施退牧還草後的草原承包經營權不變。
第十二條 縣、鄉(鎮)人民政府和村(牧)民委員會，不得留有機動草原。除寄宿學校和寺院使用的草原外，現有機動草原應當承包到牧戶。
第十三條 在草原承包經營期內，不得對承包經營者使用的草原進行調整。因自然災害嚴重毀損承包草原等特殊情況，需要適當調整的，必須經本村(牧)民會議三分之二以上村(牧)民或者三分之二以上村(牧)民代表的同意，並報鄉級人民政府和縣級人民政府草原主管部門批准。
第十四條 草原承包經營者自願交回或者發包方依法收回的草原，發包方應當重新發包。在退包、重新發包時，屬於原承包者所有的草原建設設施的處置、補償等事宜，由當事人共同商定。
第十五條 草原承包經營權流轉應當簽訂契約，並遵循以下原則：
(一)平等協商、自願、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行草原承包經營權流轉；
(二)不得改變草原所有權的性質和草原的牧業用途；
(三)流轉的期限不得超過承包期的剩餘期限；
(四)受讓方必須有牧業經營能力；
(五)在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。
第十六條 草原承包經營權出讓方應當對受讓方使用流轉草原的情況進行監督，受讓方破壞草原植被或者嚴重超載放牧，造成草原等級下降的，草原承包經營權出讓方有權要求受讓方停止侵害，也可以要求草原主管部門或者草原監督管理機構依法查處。
第十七條 草原承包經營契約、草原承包經營權流轉契約等有關資料由鄉級人民政府或者全民所有制單位負責管理，並報縣級人民政府草原監督管理機構備案。
第十八條 草原權屬發生爭議時， 當事人應當本著互諒互讓，有利於團結和發展生產的原則協商解決；協商不成的，依法由有關人民政府處理；當事人對處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。
草原權屬爭議未解決前，當事人應當維持草原利用現狀，不得在有爭議的地區進行下列活動：
(一)遷入居民；
(二)新建房屋、圍欄、棚圈、道路等生產生活設施以及其他建築物；
(三)破壞原有的生產生活設施；
(四)其他改變草原利用現狀的活動。

第三章 草原規劃與建設

第十九條 縣級以上人民政府草原主管部門會同有關部門，依據上一級草原保護、建設、利用規劃，編制本行政區域的草原保護、建設、利用規劃，報本級人民政府批准後實施。
草原保護、建設、利用規劃確需調整或者修改的，須經原批准機關批准。
第二十條 縣級以上人民政府草原主管部門會同有關部門每五年進行一次草原生態及基本狀況調查，建立草原資源檔案和資料庫，並依據國家草原等級評定標準對草原進行評等定級。
村(牧)民委員會、草原承包經營者、草原使用者應當支持、配合草原調查，提供有關資料或者信息。
第二十一條 縣級以上人民政府草原主管部門應當會同氣象、林業、環保、國土資源、水利等部門，對草原的面積、等級、植被構成、生產能力、生態狀況、自然災害、生物災害等草原基本狀況實行動態監測並共享監測信息成果，及時為本級人民政府和有關部門提供動態監測和預警信息。
縣級以上人民政府和有關部門接到預警信息後，應當及時採取相應的防止和控制措施。
第二十二條 縣級以上人民政府應當增加草原建設的投入，支持草原建設。鼓勵單位和個人投資建設草原，按照誰投資、誰受益的原則，保護草原投資建設者的合法權益。
第二十三條 各級人民政府應當結合當地草原生態狀況，對退化、沙化、鹽鹼化、荒漠化的草原組織實施專項治理。
第二十四條 各級人民政府應當支持、引導農牧民和其他組織進行以牧民定居、牲畜暖棚、飼草料基地、草原圍欄和人畜飲水等為主要內容的草原基本建設。（大法28條）
各級人民政府鼓勵單位和個人採用補播、撒播、飛播和草原施肥、灌溉等保護草原原生植被的方式改良草原。
第二十五條 縣級以上人民政府草原主管部門應當加強草種生產、加工、檢疫、檢驗的監督管理，鼓勵和支持選育、引進、推廣適合本地條件的優良草品種。
草原承包經營者或者草原使用者發現有病蟲害的草種，應當及時報告草原監督管理機構處理。
第二十六條 草原建設項目應當依據草原保護、建設、利用規劃實施，防治草原退化、沙化和水土流失。
縣級以上人民政府草原主管部門和草原監督管理機構應當加強對草原建設項目的監督檢查，防止因草原建設造成對植被的破壞。

第四章 草原利用

第二十七條 實行草畜平衡制度，逐步實施草畜平衡的各項措施。
第二十八條 省、州、市人民政府、海東地區行政公署草原主管部門應當根據國務院草原主管部門制定的草原載畜量標準，結合當地實際情況，制定並公布本行政區域內不同草原類型等級的具體載畜量標準，報上級草原主管部門備案。
第二十九條 縣級人民政府草原主管部門應當根據省、州、市人民政府、海東地區行政公署草原主管部門制定的具體載畜量標準和本行政區域內草原基本狀況、草地生產能力、動態監測結果，核定、公布草原載畜量，確定草原承包經營者或者草原使用者的牲畜飼養量。
第三十條 縣級以上人民政府草原主管部門核定草原載畜量時，應當聽取草原承包經營者或者草原使用者的意見，組織專家進行論證，確保草原載畜量核定的科學性和合理性。
草原承包經營者或者草原使用者對核定的草原載畜量有異議的，可以自收到核定通知之日起三十日內向縣級人民政府草原主管部門申請覆核，縣級人民政府草原主管部門應當在收到覆核申請之日起三十日內作出覆核決定。
第三十一條 草原承包經營者或者草原使用者應當合理利用草原，不得超載放牧。
草原承包經營者或者草原使用者應當採取人工補飼、舍飼圈養、加快牲畜出欄、最佳化畜群結構等措施，保持草畜平衡。
第三十二條 縣級人民政府應當與鄉級人民政府簽訂草畜平衡目標任務書。
縣級人民政府草原主管部門應當與草原承包經營者或者草原使用者簽訂草畜平衡責任書。草畜平衡責任書，載明以下事項：
(一)草原現狀：包括草原四至界線、面積、類型、等級，草原退化面積及程度；
(二)現有的牲畜種類和數量；
(三)核定的草原載畜量；
(四)實現草畜平衡的主要措施；
(五)草原承包經營者或者草原使用者的責任；
(六)責任書的有效期限；
(七)其他有關事項。
縣級人民政府草原主管部門應當建立健全草畜平衡管理檔案。
第三十三條 縣級以上人民政府草原主管部門應當每年組織對草畜平衡情況進行抽查，抽查的主要內容包括：
(一)測定和評估天然草原的利用狀況；
(二)測算飼草飼料總量，即當年天然草原、人工草地和飼草飼料基地以及其他來源的飼草飼料數量之和；
(三)核查牲畜數量。
第三十四條 草原承包經營者或者草原使用者應當實行劃區輪牧，合理配置畜群，均衡利用草原。
第三十五條 農區、半農半牧區以及具備飼草料種植條件的牧區發展舍飼、半舍飼圈養。
草原承包經營者或者草原使用者應當改進畜牧業生產經營方式，增強天然草原的可持續生產能力。
第三十六條 因建設使用國家所有草原的，應當依法辦理審核審批手續，並向草原承包經營者給予補償。
因建設使用國有草原的，應當繳納草原植被恢復費，由草原監督管理機構收取，並按照規定用於恢復草原植被。草原植被恢復費的徵收、使用和管理，按國家和省有關規定執行。
第三十七條 在草原上修路、修築地上地下工程、勘探、鑽井、旅遊等需要臨時占用草原的，按照下列規定的許可權辦理，並按照規定的時間、區域和作業方式進行：
(一)臨時占用草原十公頃以上的，由州級人民政府草原主管部門審核同意；
(二)臨時占用草原不足十公頃的，由縣級人民政府草原主管部門審核同意。
臨時占用草原的單位，應當按照規定給予草原承包經營者或者草原使用者一次性補償，並向草原監督管理機構繳納草原植被恢復費。
第三十八條 臨時占用草原的期限不得超過二年，占用期滿，用地單位應當到原批准機關辦理註銷登記。
臨時占用草原的，不得在草原上修建永久性建築物和構築物。
第三十九條 修建直接為草原保護和畜牧業生產服務的工程設施使用草原的，依照下列規定的許可權辦理審批：
(一)七十公頃以上的，由省人民政府草原主管部門審批；
(二)十公頃以上不足七十公頃的，由州級人民政府草原主管部門審批；
(三)不足十公頃的，由縣級人民政府草原主管部門審批。

第五章 草原保護

第四十條 實行基本草原保護制度，對基本草原實施嚴格保護管理。劃定的基本草原由縣級人民政府統一設立保護標誌，並予以公告。
第四十一條 任何單位和個人不得破壞草原保護標誌和圍欄等草原保護設施，不得擅自占用或者改變用途。
第四十二條 縣級以上人民政府應當依法加強對草原珍稀瀕危野生動植物、野生藥用植物和種質資源、野生動物棲息地的保護。建設工程應當為野生動物設定合理的遷徙通道。
第四十三條 本省依法實行退耕、退牧還草和禁牧、休牧制度。禁牧、休牧的地區和期限根據有關規定由縣級人民政府確定並予以公告。
第四十四條 草原承包經營者或者草原使用者應當加強疏林草地和灌叢草地的植被保護，遵守有關森林資源保護的規定，適時合理利用草地。
第四十五條 禁止開墾草原。對水土流失嚴重、有沙化趨勢、需要改善生態環境的已墾草原，應當有計畫、有步驟地退耕還草；已造成沙化、鹽鹼化、荒漠化的，應當限期治理。
建立人工草地、飼草飼料基地應當在種植條件適宜的已墾草原或者在原生植被破壞嚴重、不適宜採用封育措施恢復植被的土地上進行，並應當符合草原保護、建設、利用規劃。縣級以上人民政府草原主管部門應當加強對建立人工草地、飼草飼料基地的監督管理，防止草原沙化和水土流失。
第四十六條 禁止在荒漠、半荒漠和嚴重退化、沙化、鹽鹼化和水土流失的草原以及生態脆弱區的草原上採挖植物和從事破壞草原植被的其他活動。
第四十七條 在草原上從事采土、采砂、採石等作業活動，應當報縣級人民政府草原主管部門批准，並依據國家和省有關規定向草原承包經營者給予補償。作業活動結束後，應當限期恢復植被或者委託草原監督管理機構代為恢復。
第四十八條 在草原上開展經營性旅遊活動，應當符合有關草原保護、建設、利用規劃，經縣級以上人民政府草原主管部門批准後，方可辦理有關手續。
第四十九條 禁止採集、收購、出售草原上的國家一級保護野生植物。
採集、收購國家二級保護和省重點保護野生植物的，實行採集、收購證制度，採集、收購證按照國家有關規定辦理。
第五十條 在草原上採集國家二級保護和省重點保護野生植物的，應當按照採集證規定的區域和時間進行，做到隨挖隨填，保留植物母株，保護草原植被，並向草原承包經營者支付草原補償費，向草原監督管理機構交納草原植被恢復費。
第五十一條 禁止在草原上非法捕殺、買賣和運輸草原上的鷹、雕、隼、豹、狼、狐狸、鼬等草原鼠蟲害天敵。
第五十二條 縣級以上人民政府及其草原主管部門應當加強草原鼠蟲害、毒害草的監測和防治，組織農牧民開展科學防治活動，引導支持農牧民保護鼠蟲害的天敵，建立長效防治機制。
第五十三條 各級人民政府要加強草原生態環境的保護，防止對草原環境的污染。
任何單位和個人不得向草原及其水域棄置、堆放固體廢物和排放傾倒有毒有害的污染物。
第五十四條 各級人民政府應當建立和完善草原防火責任制，制定草原火災應急預案，加強草原火情監測，提高草原火災消防能力。
草原防火期為每年9月15日至翌年6月15日。

第六章 監督管理

第五十五條 縣級以上人民政府草原主管部門和草原監督管理機構的職責是：
(一)宣傳貫徹草原法律、法規和規章，監督檢查草原法律、法規和規章的貫徹執行；
(二)依法對違反草原法律、法規和規章的行為進行查處；
(三)負責辦理草原承包經營權、草原使用權的登記、造冊和發證的具體工作；
(四)負責草原權屬爭議的調解；
(五)負責草原動態監測工作，指導監督草畜平衡工作；
(六)協助有關部門做好草原防火的具體工作；
(七)辦理其他有關草原監督管理的事宜。
下級草原監督管理機構接受上級草原監督管理機構的工作監督和指導。
第五十六條 草原監督檢查人員履行監督檢查職責時，有權採取以下措施：
(一)要求被檢查單位或者個人提供相關的檔案和資料，進行查閱或者複製；
(二)要求被檢查單位或者個人對草原權屬等問題做出說明；
(三)進入違法現場進行拍照、攝像和勘測；
(四)責令被檢查單位或者個人停止違反草原法律、法規和規章的行為，履行法定義務。
第五十七條 縣級以上人民政府應當將草原監督管理機構的執法經費納入同級財政預算，保障草原監督管理工作經費。
第五十八條 縣級以上人民政府草原主管部門和草原監督管理機構應當加強執法隊伍建設，提高人員素質。草原監督管理機構從事執法工作的人員應當按有關規定考試、考核錄用。
第五十九條 草原行政執法人員在履行監督檢查職責時，應當佩帶明顯標誌，並出示行政執法證件。
有關單位和個人對草原行政執法人員的監督檢查工作應當給予支持和配合，不得拒絕或者阻礙草原行政執法人員依法執行公務。
第六十條 任何單位和個人都有對違反草原法律、法規和規章，破壞草原的行為進行監督、檢舉和控告的權利。
縣級以上人民政府草原主管部門應當建立舉報制度，公布舉報電話和通信地址，及時查處舉報案件。

第七章 法律責任

第六十一條 違反本辦法規定的行為，草原法和有關法律、行政法規有處罰規定的，從其規定。
第六十二條 違反本辦法規定，超過核定的載畜量放牧的，由縣級以上人民政府草原主管部門或者草原監督管理機構責令限期改正；逾期不改正的，按照下列規定進行處罰：
(一)超載不足百分之三十的，每個超載羊單位罰款十元；
(二)超載百分之三十以上不足百分之五十的，每個超載羊單位罰款二十元；
(三)超載百分之五十以上的，每個超載羊單位罰款三十元。
第六十三條 違反本辦法規定，破壞草原保護、建設設施的，由縣級以上人民政府草原主管部門或者草原監督管理機構責令其限期恢復或者折價賠償。
第六十四條 違反本辦法規定，不按規定期限繳納草原植被恢復費的，由縣級以上人民政府草原主管部門或者草原監督管理機構責令限期補繳；逾期仍未繳納的，每日加收千分之三的滯納金。
第六十五條 草原主管部門和其他國家機關工作人員有下列行為之一的，由有關部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)截留、挪用草原保護和建設資金或者草原植被恢復費的；
(二)超越批准許可權非法批准徵收、徵用和使用草原的，或者違反法定程式批准徵收、徵用和使用草原的；
(三)擅自對草原承包經營期內的草原進行調整的；
(四)未及時提供草原生產與生態監測預警信息，或者接到預警信息後未及時採取相應防止和控制措施的；
(五)在國家投資的草原保護、建設和生態治理中使用不合格草種的；
(六)其他違法違規行為。
第六十六條 擾亂草原保護管理秩序、阻礙草原執法人員依法執行公務的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第八章 附則

第六十七條 草原生態補償的具體辦法由省人民政府制定。
第六十八條 本辦法套用中的具體問題，由省人民政府草原主管部門負責解釋。
第六十九條 本辦法自2008年1月1日起施行。1989年11月1日青海省第七屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉細則》同時廢止。

草案的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人民政府的委託，現對《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法（草案）》作如下說明：

一、制定的必要性

我省是全國五大牧區之一，擁有天然草原5·4億畝，

可利用草原4·7億畝。草原既是農牧民的基本生產資料，又是重要的生態保護屏障。1989年，我省根據《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》），制定了《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉細則》（以下簡稱《細則》）。《細則》的頒布實施，對貫徹執行《草原法》，加強我省草原的保護、建設和合理利用，保護和改善生態環境發揮了積極的作用。但是隨著我省經濟社會的發展，《細則》的許多規定已不能適應新形勢、新情況發展變化的需要。主要表現在以下幾個方面：一是2002年12月第九屆全國人大常委會第三十一次會議重新修訂了《草原法》，《細則》的有些規定與新修訂的《草原法》的有關規定已不相符合；二是我省草畜矛盾突出，超載放牧成為造成草原退化的主要原因之一；三是在草原上濫采、濫占、濫挖、濫牧等現象還很嚴重，部分草原鼠蟲害、毒害草還未得到有效控制；四是重草原利用輕草原建設、重索取輕養護等掠奪性經營的現象仍然比較突出；五是對草原建設投入不足，草原基礎設施和服務體系建設滯後；六是草原監督檢查執法力度跟不上畜牧業生產和草原保護的要求，破壞草原的違法案件得不到及時查處；七是現行《細則》規定的法律責任比較原則，對破壞草原、超載、濫牧等違法行為缺少具體明確的處罰規定。因此，根據新修訂的《草原法》，制定實施辦法是十分必要的。

二、起草過程

2005年省政府將《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法》（以下簡稱《辦法》），列入2005年立法計畫。農牧廳在深入調查研究、認真總結《細則》實施經驗的基礎上，起草了《辦法》（初稿），並徵求了六個自治州和部分縣農牧局及草原監理站、青海大學、省人大農環委、省國土資源廳、省環保局等部門、單位及有關專家的意見，經多次修改，形成了《辦法（送審稿）》，於2005年5月報省政府法制辦審查。法制辦承辦後，省政府書面徵求了西寧市、六個自治州人民政府和海東行署以及省國土、財政、交通、建設、水利、發改、林業、旅遊、環保、氣象、公安、工商、經委的意見，還到海西、海南、海北、果洛進行了立法調研。之後，省政府法制辦會同省農牧廳對送審稿進行了反覆修改，並於2005年10月21日召開了由省人大農環委、省政府有關部門、省政府立法諮詢專家和省政府參事參加的論證會。論證會後省政府法制辦和省農牧廳根據論證會意見，做了修改，並再次徵求了省國土資源廳、省交通廳、省草原監督管理機構，部分草原專家和法學專家的意見，進一步修改後，形成了《辦法（草案）》（以下簡稱草案）。草案經2005年12月30日省人民政府第45次常務會議審議通過，於2006年3月16日提請省人大常委會審議。省人大農環委初審後，認為該草案的有些條款需作進一步修改和完善。省政府法制辦和省農牧廳對省人大農環委所提意見逐一進行了研究，認真作了修改，並再次徵求了省人大農牧環保委的意見。草案經過進一步修改和完善，並經省政府領導同意，現提請省人大常委會審議。

三、幾個主要問題的說明

（一）關於疏林草地、灌叢草地

疏林草地、灌叢草地傳統上是牧區牧民的放牧場，全省約有6747萬畝。按照《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉細則》和《青海省草原承包辦法》的規定，我省牧區草原承包時，大多數地區已將疏林草地和灌叢草地承包到牧戶。據此，草案在第二條第二款草原的概念中包含了疏林草地和灌叢草地的內容。另外，為保護疏林草地、灌叢草地，合理利用此類草原，草案第四十五條規定：“草地使用者或承包經營者應當加強疏林草地和灌叢草地的植被保護，遵守有關森林資源保護的規定，適時合理利用”。

（二）關於草原承包和草原使用權流轉

保持草原承包關係長期穩定，依法規範草原流轉行為，是促進農村牧區經濟社會可持續發展，穩定草原權屬，調動農牧民草原保護、建設積極性的基本保證。1993年我省在全國率先頒布了《青海省草原承包辦法》，規定草原承包期限一般不少於50年。2001年又頒布了《青海省草原使用權流轉辦法》，就草原流轉的範圍、形式、程式和監督管理作了明確規定。由於這兩個辦法已執行多年，並且產生了較好的效果，為了保持制度的穩定性、連續性，草案將兩個辦法中行之有效的內容補充到條文中，在第九條至第十八條就草原承包經營權的保護、草原承包期、簽訂草原承包契約、草原承包經營者的權利和義務、草原使用權流轉原則及條件、草原流轉後的保護責任等作了規定。

（三）關於機動草原承包

我省各地在草原承包時，為支持縣、鄉政府和村（牧）民委員會的工作，留了一些機動草場。隨著牧區經濟的發展和交通等基礎設施條件的改善，機動草場已失去了當初的作用，且容易引起基層民眾的不滿，影響幹群關係。為此，草案第十一條規定：“除寄宿學校和寺院使用的草原外，縣、鄉（鎮）人民政府和村（牧）民委員會，不得留有機動草原，現有機動草原應當依照草原承包程式的規定承包到牧戶。”

（四）關於草原規劃與建設

草原規劃是保護、建設和合理利用草原的重要依據，草案依據《草原法》，在第二十一條規定，草原的保護、建設、利用實行統一規劃制度，還明確了規劃編制的職責分工和報批程式，並強調規劃一經批准必須嚴格執行，確需調整或修改的，須經原批准機關批准。

草案第二十二條、第二十三條依法規定了建立草原調查制度，建立草原資源與生態監測預警系統等基本制度，這些制度的建立，為科學管理、合理利用草原提供了準確的依據。

針對當前普遍存在的對草原重利用輕建設以及草原基礎設施和服務體系建設滯後的現狀，草案第二十四條規定，各級人民政府應當增加草原建設的投入，支持草原建設。鼓勵農牧民和其他組織投資建設草原，按照誰投資、誰收益的原則，保護草原投資者的合法權益。第二十五、第二十六條規定了草原建設的方式和防止因草原建設造成草原退化，並加強對草原建設項目的監管。

（五）關於草原利用

實行草畜平衡是一項對保護草原十分有效的草原利用制度，草案規定了實現草畜平衡的幾項措施。一是制定並公布不同草原類型的具體載畜量標準（第二十七條）；二是核定草原載畜量（第二十八條）；三是草原承包經營者和草原使用者應當履行合理利用草原的義務，採取必要措施實現草畜平衡（第三十條），並規定了簽訂草畜平衡責任書、建立草畜平衡管理檔案和進行草畜平衡抽查的制度（第三十一條、第三十二條）。

為了對草原的利用實行嚴格的監管，對臨時占用草原和在草原上修建直接為草原保護、畜牧業生產服務的工程設施的活動，規定了報批程式和審批許可權（第三十八條、第四十條）。

（六）關於草原保護

草案結合我省實際，總結以往草原保護建設經驗，規定了一系列草原保護措施。一是實行基本草原保護制度，並對基本草原實施嚴格保護管理（第四十一條、第四十二條）；二是依法實行退耕、退牧還草和禁牧、休牧制度（第四十四條）；三是禁止開墾草原制度，規定建立人工草地、飼草飼料基地應當在種植條件適宜的已開墾草原或在原生植被破壞嚴重、無法用封育措施恢復植被的土地上進行，並應當符合草原保護、建設、利用規劃（第四十六條）；四是根據《草原法》的規定，對在草原上開展的經營性旅遊活動做了規定（第四十八條）；五是加強對草原生態環境管理，防止對草原環境的污染（第五十四條）；六是規定了保護草原上珍稀瀕危野生動物植物和鼠蟲害天敵的規定（第四十九條至第五十二條）；七是規定了草原防火制度（第五十五條）。

（七）關於監督管理

草原行政執法監督工作，是草原管理的重要環節。草案第六章根據《草原法》的規定，確定省人民政府草原行政主管部門和縣級以上人民政府草原行政主管部門設立草原監督管理機構，負責草原法律、法規和規章執行情況的監督檢查。對違反草原法律、法規和規章的行為進行查處，並規定縣級以上人民政府應當將草原監督管理機構的執法經費納入同級財政預算，保證草原監督管理工作經費。

（八）關於法律責任

為了保證法律的實施，草案完善了對違法行為的責任追究制度，草案根據我省實際，對超過核定載畜量放牧，在休牧、輪牧區搶牧、濫牧以及破壞草原保護、建設設施等違法行為設定了相關的處罰。同時，對國家機關工作人員和草原監督管理機構工作人員的行政不作為、濫用職權等違法行為也設定了相應的行政責任。

以上說明和草案，請一併予以審議。

修改情況的匯報

省人大常委會：

本次常委會會議審議了《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法（草案修改稿）》（以下簡稱草案修改稿）。常委會組成人員認為，草案修改稿符合法律、行政法規和我省實際，具有較強的操作性，已基本成熟，建議提請本次會議表決。同時，也提出了一些修改意見。9月26日法制委員會召開第五十四次會議，邀請省人大農牧環保委員會、常委會法工委、省政府法制辦負責人列席，會議根據常委會組成人員的意見，對草案修改稿進行了審議，提出了草案表決稿。經主任會議同意，現將修改的主要情況匯報如下：

一、有的部門提出，發展生態畜牧業是省政府根據我省實際提出的發展畜牧業的一個重要方向和目標，應在辦法中體現這方面的內容。根據這個意見，建議在第三條中增加“發展生態畜牧業”的內容。

二、根據有的常委會組成人員的意見，建議將草案修改稿第七條修改為：“本省行政區域內依法確定給全民所有制單位和集體經濟組織使用的國家所有的草原，由縣級以上人民政府登記，核發使用權證，確認草原使用權。依法改變草原權屬的，應當辦理草原權屬變更登記手續。”

三、根據有的常委會組成人員的意見，建議刪去草案修改稿第九條中“職工承包經營的，單位為發包方，職工為承包方。”“集體經濟組織為發包方，家庭或者聯戶為承包方。”以及第十條中“草原承包經營期屆滿，原承包經營者在同等條件下享有優先承包權”的內容。

四、有的常委會組成人員提出實行草畜平衡是草原建設、保護和利用的一項重要制度，應在辦法中明確提出。根據這個意見，建議增加一條規定：“實行草畜平衡制度，逐步實施草畜平衡的各項措施。”

五、根據有的常委會組成人員的意見，建議在草案修改稿第二十七條關於確定載畜量的依據中增加草原基本狀況的內容。

六、有的常委會組成人員提出，應在草案修改稿第二十九條中明確規定不得超載放牧。根據這個意見建議將這一條修改為：“草原承包經營者或者草原使用者應當合理利用草原，不得超載放牧。草原承包經營者或者草原使用者應當採取人工補飼、舍飼圈養、加快牲畜出欄、最佳化畜群結構等措施，保持草畜平衡。”

七、草案修改稿第四十九條是關於設定臨時公路檢查站方面的規定。有的常委會組成人員提出，國家對設定公路檢查站有嚴格的要求，一般不允許設立，並且在地方性法規中規定這方面的內容也不妥當。根據這個意見，建議刪去這一條。

八、建議辦法的施行日期規定為2008年1月1日。

此外，還對草案修改稿的個別文字作了修改。

以上匯報連同草案表決稿，請一併審議。

審議意見

省人大常委會：

《青海省實施<中華人民共和國草原法>辦法(草案)》（以下簡稱辦法草案），是在原《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉細則》（以下簡稱實施細則）的基礎上起草的，在起草過程中，農牧環保委員會提前介入，參與了相關工作。2006年4月，省政府將辦法草案正式報請省人大常委會審議。為了做好辦法草案的審議工作，農牧環保委員會組成調研組，赴有關州縣進行了調研，廣泛徵求了對辦法草案的修改意見和建議。在此基礎上，召開委員會會議對辦法草案進行了認真審議。委員會認為，隨著我省經濟社會的快速發展，實施細則中的許多規定已不適應新形勢、新情況發展變化的需要，也不符合修訂後的草原法的有關規定。因此，根據新修訂的草原法制定我省的實施辦法很有必要。同時認為，辦法草案中沒有處理好保護生態和維護農牧民利益、促進畜牧業持續發展之間的關係，對一些重要問題沒有作出具體規定，部分條款的規定比較原則，可操作性不強，有些內容需要進一步修改、補充和完善，建議常委會主任會議暫緩審議辦法草案，主任會議同意暫緩審議辦法草案，將辦法草案退回省政府作進一步修改後，再報請省人大常委會審議。

根據省人大常委會主任會議的意見，省政府對辦法草案進行了認真修改，並徵求了我委意見，我委就草原“兩證”、預留機動草場、草原承包期、征占用草原補償等問題向省政府法制辦反饋了修改意見。省政府根據我委反饋的修改意見，對辦法草案修改後，再次報請省人大常委會審議。7月10日，我委召開委員會會議，對辦法草案進行了認真審議。委員會認為，辦法草案符合有關法律法規的規定，符合我省實際，經省政府再次修改後，已基本可行，經主任會議同意，建議提請本次常委會會議予以審議。同時，提出以下修改意見和建議：

一、原則性意見

（一）關於草畜平衡問題。辦法草案第四章對實行草畜平衡問題作了具體規定。農牧環保委員會認為，實行草畜平衡是一項保護草原的重要制度，但目前超載過牧問題在牧區普遍存在，產生的原因也較複雜，草原載畜量標準和具體管理辦法尚未出台，在本辦法中規定統一法律責任的條件尚不成熟。可以在有條件的地方先行實施，然後在全省範圍內逐步解決草原超載過牧的問題。因此，建議在草案第二十七條中增加一款作為第一款，即：“對草原逐步實行草畜平衡制度”。同時，在牧區實行草畜平衡，改變傳統的草原畜牧業生產方式是一項艱巨的任務，各級政府對此應有一定的投入，除了對實行草畜平衡的農牧民給予一些補助外，還應採取一些相應的措施，幫助引導農牧民發展其他產業，逐步改變依賴天然草場放牧的生產方式。

（二）關於用城鄉統籌的理念解決草原保護與農牧民脫貧致富的問題。當前中央把推進社會主義新農村建設、促進城鄉協調發展作為社會主義和諧社會建設的首要任務，並提出了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針政策。隨著我國綜合國力的不斷增強，國家支農惠農政策的力度也在不斷加大。因此，在辦法草案中應貫穿這個指導思想，為以後農牧區的改革發展留有空間。同時建議在第四章中增加各級政府在草原禁牧、休牧、輪牧區，對實行草畜平衡的農牧民給予飼料和資金補助的內容。

（三）關於建立草原生態補償機制問題。今年中央1號檔案指出要“探索建立草原生態補償機制”。我省地處三江源區，草原的生態地位尤為重要，建立草原生態補償機制，是落實科學發展觀的具體表現，也有利於保護草原生態環境，保障農牧民利益。因此，建議在第四章中增加各級政府要逐步探索建立草原生態補償機制的原則性規定。

二、具體修改意見和建議

1、建議將辦法草案第一條中的“發展生態畜牧業”修改為“發展現代畜牧業”。

2、在第二條第二款中的“疏林草地”之前增加“沼澤草地”；在該款“改良草地”之前增加“人工種植飼草料地”幾字。

3、草原的合理利用和保護，是一項公益性很強的工作，僅僅靠牧民和有關科研單位自身的投入是不夠的，各級政府除加大投入外，還應支持有關科研、技術推廣和人才培養。因此，建議在第四條之後增加一條作為第五條，即：“各級政府鼓勵和支持開展草原保護、建設、利用和監測方面的科學研究，推廣先進技術和先進成果，培養科學技術人才”。

4、將第四條第四款“國有農牧場和部隊農牧場”修改為“國有農牧場、部隊農牧場和其他所有權性質的農牧場”。

5、將第六條第一款中的“草原屬於國家所有”修改為“草原屬於國家和集體所有”；在該款“可依法確定”之前增加“國家所有草原”幾字。

6、將第八條第二款中的“集體經濟組織使用的草原可以承包到家庭或者聯戶經營”一句修改為“集體經濟組織所有或使用的草原可以承包到家庭或者聯戶經營”。

7、建議在第十四條第（二）項“調查”之前增加“畜群”二字。

8、將第十五條中的“適應調整”修改為“適當調整”。

9、將第十八條中的“侵奪式經營”修改為“掠奪式經營”。

10、在第二十條第二款第（二）項“棚圈”之後增加“開通道路”幾字。

11、第二十三條第二款“生態狀況”之前增加“生物多樣性”幾字；將該款中“氣象…等部門”修改為“相關部門”；刪去“實現監測信息成果共享”中的“實現”二字。

12、在第二十四條第二款“相關部門”之後增加“單位和個人”一語。

13、第二十五條第二款“鼓勵”之後增加“和支持”幾字；刪去“免耕”一詞；在“施肥”之後增加“灌溉”一詞。

14、將第二十六條“防止因草原建設造成破壞”修改為“防止因草原建設造成對草場的破壞”。

15、第二十八條第二款關於草畜平衡核定每5年進行一次的規定難以做到，建議作修改。

16、在第三十一條第二款中增加一項作為第（七）項，即：“（七）獎罰內容”。

17、在第三十四條第二款“改進畜牧業生產”之後加上“和經營”幾字。

18、將第三十五條“縣級人民政府”修改為“縣級以上人民政府”；並在該條最後加上“植被恢復費由作業者承擔”一語。

19、在第四十條第（三）項“州”之後增加“（地、市）”幾字；第（四）項中的“低於十公頃”修改為“少於十公頃”。

20、建議在第五章中增加禁止機動車輛離開道路隨意在草原上行駛，破壞草原植被的內容。

21、在第四十六條第二款“無法用封育措施”之後增加“短期內”幾字。

22、對違反第四十七條規定的行為，應在法律責任一章做出相應的處罰規定。

23、建議刪去第四十九條第二款中“收購”二字。

24、刪去第五十一條中“草原行政主管部門”幾字。

25、將第五十二條修改為“禁止非法捕殺、買賣和運輸草原上的鷹、雕、貓頭鷹、狐狸和鼬科動物等草原有害鼠蟲天敵及其他益鳥、益蟲”。

26、在第五十三條中增加各級政府應安排一定的滅鼠專項經費的內容，並將該條中的“引導支持…長效機制”修改為“引導支持農牧民保護有害鼠蟲的天敵，建立有害鼠蟲、毒害草防治的長效機制。”

27、建議刪去第六十三條“行政法規”中的“行政”二字。

28、第六十七條“建設設施造價3至5倍的罰款”修改為“建設設施現行造價3至5倍的罰款”。

29、建議在法律責任一章中對草原監督機構及其工作人員違法行為做出相應的處罰規定。

30、建議在法律責任一章中對草原使用權流轉後，第三方不履行草原保護和建設義務，造成草原等級下降的，應做出相應的處罰規定。

此外，建議對辦法草案中的一些文字表述、標點作必要的修改。

以上意見，供審議時參考。

審議結果的報告

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

省十屆人大常委會第三十一次會議初次審議了省人民政府提出的《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法（草案）》。常委會組成人員認為，《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉細則》是1989年制定實施的，至今已快20年。細則的實施對於加強我省草原的保護、建設和合理利用發揮了積極的作用，但隨著我省經濟社會的發展，細則的許多規定已不能適應新形勢、新情況的需要，並且細則的有些規定與2002年新修訂的草原法的規定不一致，因此，在細則的基礎上，制定《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法（草案）》（以下簡稱草案）是必要的。草案基本符合法律、行政法規的規定和我省的實際，有一定的操作性和地方特色。同時也提出了一些修改意見。會後，法制委、法工委就常委會組成人員提出的主要問題，同省農牧廳、省政府法制辦交換了意見；將草案傳送給各自治州人大常委會和省人大常委會海東地區工委徵求意見；赴祁連、共和、貴南等縣進行了調研；召開了兩個座談會聽取了草案涉及的有關部門和法制諮詢組專家的意見。9月7日法制委員會召開會議，邀請省人大農牧環保委員會負責同志列席，根據常委會組成人員和有關方面的意見，對草案進行了逐條審議，提出了草案修改稿，經主任會議同意，現將修改的主要情況報告如下：

一、關於總則一章內容的調整

（一）增加建立草原生態補償機制的規定。有的常委會組成人員和農牧環保委員會提出，為了在保護草原生態環境的同時，保障農牧民的利益，應當建立草原生態補償機制，包括對根據草畜平衡的要求將牲畜飼養量減下的農牧民給予一定的補償。經研究認為，建立生態補償機制是落實科學發展觀的具體體現，是保護草原生態環境和保障農牧民利益的重要措施，並且國家已明確提出要建立生態補償機制，現在正在進行前期調研工作，在草案中對此作出原則規定是可行的。因此，建議在第三條中增加建立草原生態補償機制的內容，將這一條修改為：“各級人民政府應當加強對草原保護、建設和利用的管理，將草原保護、建設和利用納入本級國民經濟和社會發展計畫，逐步推行草原生態補償機制，採取綜合措施保持草畜平衡，促進草原的可持續利用。”另外，增加一條作為第六十六條，規定：“草原生態補償的具體辦法由省人民政府制定。”

（二）調整草原監督管理機構基本職責的原則規定。有的常委會組成人員提出草原監督管理機構是執行草原法和本辦法的主要的執法主體，應在總則中對其職責作原則規定。經研究認為，根據草原法第五十六條關於草原面積較大的省區可以設立草原監督管理機構的規定，我省縣級以上人民政府基本都設立了草原監督管理機構，對草原監督管理機構的職責在總則中作原則規定是必要的。因此，建議將草案第五十六條修改後調整到總則中作為第四條第二款，規定：“縣級以上人民政府草原行政主管部門設立草原監督管理機構，依法負責草原監督管理的具體工作。”

（三）增加村（牧）民委員會職責的規定。草案沒有對村（牧）民委員會在草原保護、建設和合理利用方面提出要求。有的常委會組成人員提出，充分發揮村（牧）民委員會的作用，對於草原的保護和合理利用具有重要的意義。根據這個意見，建議在總則中增加“村（牧）民委員會應當組織農牧民參加草原保護、建設和利用的各項活動。”的內容，作為第五條第三款。

二、關於草原權屬和草原規劃與建設二章內容的調整

（一）關於所有權方面規定的修改。草案第六條第一款規定本省行政區域內的草原屬於國家所有。有的常委會組成人員和有的部門提出，對照物權法和草原法的有關規定，草案關於草原所有權方面的規定是不全面的，考慮到法律對草原所有權已有明確規定，並且地方性法規也不宜對此作規定，因此，建議將第六條第一款修改為：“本省行政區域內國家所有的草原，可以依法確定給全民所有制單位和集體經濟組織使用。”

（二）刪除草原承包經營契約內容的規定。有的部門提出，草案第十條關於草原承包經營契約內容的規定，與土地承包經營法的相關規定完全一樣，沒有必要重複。根據這個意見，建議刪去這一條。

（三）刪去草原承包經營者權利義務的規定。草案第十三條、第十四條對草原承包經營者的權利義務作了規定。經研究認為，農村土地承包經營法對承包經營者的權利義務已作了具體規定，並且明確規定承包經營者的其他權利義務由法律、行政法規規定，作為地方性法規對此不作規定為妥，因此，建議刪去草案第十三條、第十四條。

（四）增加草種管理方面的規定。有的部門提出，加強對草種的管理是保護草原生態環境的重要措施，草案中應增加這方面的內容。根據這個意見，建議增加一條，規定：“縣級以上人民政府草原行政主管部門應當加強草種生產、加工、檢疫、檢驗的監督管理，鼓勵和支持選育、引進、推廣適合本地條件的優良草品種。任何單位和個人不得引進、推廣和使用未經檢疫、檢驗或者檢疫、檢驗不合格的草種。發現有病蟲害的草種，應當及時報告草原監督管理機構處理。”

三、關於草原利用一章內容的調整

（一）草案第二十八條規定草原的載畜量由縣級人民政府草原行政主管部門根據省、州制定的具體載畜量標準核定。有的常委會組成人員提出，載畜量的核定關係到農牧民的切身利益，應當向民眾公布，這樣既保證了民眾的知情權，也有利於草原監督管理部門的執法工作。根據這個意見，建議在這條中增載入畜量向民眾公布的內容，將這一條修改為：“縣級人民政府草原行政主管部門應當根據省、州、市人民政府、海東地區行政公署草原行政主管部門制定的具體載畜量標準和本行政區域內草地生產能力、動態監測結果，核定、公布草原載畜量，確定草原使用者的牲畜飼養量。”

（二）草案第三十六條是關於草原上建設項目環境影響評價的規定，有的部門提出環境影響評價法對建設項目的環境影響評價已有詳細規定，草案沒有必要再作規定，根據這個意見建議刪去這一條。

（三）草案第三十八條規定臨時占用草原由縣級以上人民政府草原行政主管部門批准。根據有的部門的意見，按照草原法的規定，將這條中的“批准”改為“審核同意”。

四、關於草原保護一章內容的調整

（一）草案第四十九條第二款規定：“採集、收購國家二級保護草原野生植物的，實行採集、收購證制度……”有的常委會組成人員提出，為了便於辦法的執行，應將我省草原上常見的國家二級保護野生植物列舉出來。根據這個意見將這一款修改為：“採集、收購蟲草、髮菜等國家二級保護和省重點保護野生植物的，實行採集、收購證制度，採集、收購證按照國家有關規定辦理。”

（二）草案第五十五條第三款規定：“發生草原火災，各級人民政府應迅速組織力量撲滅，及時查明火災原因和損失情況，並逐級向上級主管部門報告。”有的部門提出，本條第一款中規定的防火責任制中就包含這方面的內容，這個規定沒有必要，根據這個意見，建議將這一款刪去。

五、關於法律責任一章內容的調整

（一）草案第六十五條對在禁牧期和禁牧區放牧以及搶牧、濫牧規定了罰款的處罰。有的常委會組成人員提出，現在我省除實施三江源保護工程設有禁牧區和禁牧期外，其他地區基本沒有禁牧期、禁牧區，並且農牧民在自己承包的草原上不存在濫牧、搶牧的問題，因此，這個處罰規定是不合適的，根據這個意見，建議刪去這一條。

（二）草案第六十六條、第六十七條對破壞草原保護標誌、草原保護、建設設施的行為規定了罰款的處罰。經研究認為，對於破壞公共設施和他人財物的行為，有關法律法規已經規定有處罰的措施，本辦法沒有必要再專門對此作出罰款的規定，因此，建議將這二條中罰款的處罰刪去，並將這二條合併修改為：“違反本辦法規定，破壞草原保護、建設設施的，由縣級以上人民政府草原行政主管部門或者草原監督管理機構責令其限期恢復或者折價賠償。”

（三）草案第六十九條是關於對草原造成污染的處罰規定。有的部門提出，環境保護方面的法律、法規對此已有明確規定，並且草案第六十二條也已規定違反本辦法規定的行為，草原法和有關法律、行政法規有規定的從其規定，因此，建議刪去這一條。

此外，還對草案的部分文字和結構作了調整。草案修改稿已按上述建議作了修改，草案由七十三條調整為六十八條。

另外，有一個問題需要說明：有的常委會組成人員提出，超載放牧的罰款應再斟酌。經研究認為，草原法明確規定對違反載畜量標準的行為的處罰，由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定，這項處罰規定是草原法授權地方性法規應當規定的事項。同時，草原法和草案都規定核定載畜量時，應當聽取草原承包經營者或使用者的意見，組織專家進行論證，確保草原載畜量核定的科學性和合理性。載畜量的核定是以保障農牧民民眾的正常的生產和生活為前提的，並且草案已增加建立生態補償機制的內容，在維護民眾利益方面進一步提出了要求。草案在規定草畜平衡措施時，充分考慮了保護環境和維護民眾利益這兩方面的因素。從根本上說，實行草畜平衡也是為了維護民眾的長遠利益，各級政府為農牧民民眾提供多方面的支持、服務和補償是實現草畜平衡的重要保障，但對嚴重違反載畜量規定的行為進行處罰也是保證草畜平衡和草原可持續利用得以實現的必要手段，並且我省的處罰規定和周邊省區的規定相比較是較輕的。因此，草案第六十四條關於超載放牧的處罰規定是合適的，建議不作修改為妥。

以上匯報連同草案修改稿，請一併審議。