各省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團發展改革委（能源局）、環保廳、工信廳（經信委、經委）、煤炭行業管理部門，煤炭工業協會，神華集團公司、中煤集團公司：
為貫徹中央財經領導小組第六次會議和國家能源委員會第一次會議精神，落實“節約、清潔、安全”的能源戰略方針，促進能源生產和消費革命，進一步提升煤炭開發利用水平，提出以下意見：
一、重要意義,二、指導思想和發展目標,三、主要任務,四、保障措施,
一、重要意義
煤炭是重要的基礎能源和工業原料，為保障我國經濟社會快速健康發展作出了重要貢獻。今後一個時期，煤炭仍將是我國的主體能源。近年來，我國煤炭產業取得了長足發展，為國民經濟和社會發展提供了可靠能源保障，但自身存在的開發布局不合理、增長方式粗放、安全保障能力不足、效率低、污染嚴重等突出問題仍未得到根本性解決。黨的十八大對能源產業發展提出了更高要求，中央財經領導小組第六次會議和國家能源委員會第一次會議明確了煤炭開發利用的發展方向。推進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用，是煤炭工業可持續發展的必由之路，是改善民生和建設生態文明的必然要求。
二、指導思想和發展目標
（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照統籌規劃、科學布局，集約開發、綠色開採，高效轉化、清潔利用的發展方針，堅持政府引導、企業為主、市場推進、科技支撐、法律規範、公眾參與的原則，積極推進煤炭發展方式轉變，提高煤炭資源綜合開發利用水平，實現煤炭工業安全、綠色、集約、高效發展。
（二）發展目標。到2020年，煤炭工業生產力水平大幅提升，資源適度合理開發，全國煤礦採煤機械化程度達到85%以上，掘進機械化程度達到62%以上；煤礦區安全生產形勢根本好轉，煤炭百萬噸死亡率下降到0.15以下；資源開發利用率大幅提高，資源循環利用體系進一步完善，生態環境顯著改善，綠色礦山建設取得積極成效，資源節約型和環境友好型生態文明礦區建設取得重大進展；煤炭清潔高效利用水平顯著提高，燃煤發電技術和單位供電煤耗達到世界先進水平，電煤占煤炭消費比重提高到60%以上；燃煤工業鍋爐平均運行效率在2013年基礎上提高7個百分點，煤炭轉化能源效率在2013年基礎上提高2個百分點以上，低階煤炭資源的開發和綜合利用研究取得積極進展，新型煤化工產業實現高效、環保、低耗發展；實現資源利用率高、安全有保障、經濟效益好、環境污染少和可持續的發展目標。
三、主要任務
（一）科學規劃煤炭開發利用規模。按照統一規劃、合理開發、綜合利用的發展方針，促進煤炭資源集約安全綠色開發和集中清潔高效利用。統籌煤炭資源條件、礦山地質環境、水資源承載力和生態環境容量，確定合理的科學產能。重點建設資源儲量豐富、開採技術條件好、發展潛力大的神東等14個大型煤炭基地，最佳化煤炭生產開發布局。統籌地區經濟發展水平、產業轉移步伐和大氣環境容量，結合全國主體功能區定位，合理規劃建設煤電、煤炭深加工等主要耗煤項目和能源輸送通道，最佳化煤炭消費布局。京津冀、長三角、珠三角等重點區域嚴格實行煤炭消費總量控制。
到2020年，大型煤炭基地煤炭生產能力占全國總生產能力的95%左右；煤炭占一次能源消費比重控制在62%以內。
（二）大力推行煤礦安全綠色開採。以建設大型現代化煤礦、改造現有大中型煤礦、淘汰落後產能為重點，按照“安全、科學、經濟、綠色”的理念，全面提升生產技術水平和安全保障能力。積極支持企業按照安全綠色開發礦區標準規劃、設計、建設和改造煤礦，新建煤礦要從設計源頭入手，採用高新技術和先進適用綠色開採技術，實現裝備現代化、系統自動化、管理信息化。生產煤礦要最佳化開拓部署，簡化、最佳化生產系統，減少工作面個數，做到生產系統可靠、節能，提高生產效率和資源回收率，實現高效集約化生產。關閉不具備安全生產條件和煤與瓦斯突出等災害嚴重的小煤礦，淘汰落後產能及裝備，限制高硫煤礦開採。因地制宜推廣使用“充填開採”、“保水開採”和“煤與瓦斯共采”等綠色開採技術。遵循礦區生態環境內在規律，結合區域自然地理特徵，科學制定礦區生態環境治理與恢復規劃及實施方案，嚴格執行相關礦產資源開發生態環境保護技術標準和指南，建立完善礦山環境治理和生態恢復責任機制，促進資源開發與環境保護協調發展。
到2020年，厚及特厚煤層、中厚煤層、薄煤層採區回採率分別達到70%、85%和90%以上；鼓勵對“三下一上（建築物、鐵路、水體下，承壓水體上）”煤炭資源、煤柱和邊角殘煤實施充填開採。
（三）深入發展礦區循環經濟。按照減量化、資源化、再利用的原則，科學利用礦井水、煤矸石、煤泥、粉煤灰等副產品，綜合開發利用煤系共伴生資源，大力推進礦山機械再製造，構建煤基循環經濟產業鏈，提高產品附加值和資源綜合利用率。鼓勵利用矸石、灰渣等對沉陷區進行立體生態整治和土地復墾，發展生態農業和旅遊業等適宜產業。積極探索大型礦區園區化集中高效管理模式，鼓勵因地制宜建設礦區循環經濟園區，最佳化園區內產業結構和布局，提高集約化生產利用水平。建設一批煤炭安全綠色開發示範礦區，努力實現礦產開發經濟、生態、社會效益最大化。
到2020年，煤矸石綜合利用率不低於75%；在水資源短缺礦區、一般水資源礦區、水資源豐富礦區，礦井水或露天礦礦坑水利用率分別不低於95%、80%、75%；煤礦穩定塌陷土地治理率達到80%以上，排矸場和露天礦排土場復墾率達到90%以上。
（四）加快煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用。煤炭遠景區實施“先採氣、後採煤”，加快沁水盆地和鄂爾多斯盆地東緣等煤層氣產業化基地建設，加強新疆、遼寧、黑龍江、河南、四川、貴州、雲南、甘肅等地區煤層氣資源勘探，在河北、吉林、安徽、江西、湖南等地區開展勘探開發試驗，推動煤層氣產業化發展。煤炭規劃生產區實施“先抽後采”、“採煤採氣一體化”，所有應抽采瓦斯的礦井要按照有關規定建立完善的抽采系統，抽采達標，鼓勵煤礦實施井上下立體化聯合抽采，推動煤礦瓦斯規模化抽采利用礦區建設，提高瓦斯抽采利用率。煤層氣以管道輸送為主，就近利用，餘氣外輸，統籌建設煤層氣輸送管網，適度發展煤層氣壓縮和液化。煤礦瓦斯以就地發電和民用為主，嚴禁高濃度瓦斯直接排放，支持低濃度瓦斯發電、熱電冷聯供或濃縮利用，鼓勵乏風瓦斯發電或供熱等利用，提高瓦斯利用率。加大煤層氣勘查開發利用技術和裝備研發，提升科技創新能力和技術裝備水平。
到2020年，新增煤層氣探明儲量1萬億立方米。煤層氣（煤礦瓦斯）產量400億立方米。其中：地面開發200億立方米，基本全部利用；井下抽采200億立方米，利用率60%以上。
（五）提高煤炭產品質量和利用標準。大力發展煤炭洗選加工，所有大中型煤礦均應配套建設選煤廠或中心選煤廠，開展井下選煤廠建設和運營示範，提高原煤入選比重。積極推廣先進的型煤和水煤漿技術。在礦區、港口、主要消費地等煤炭集散地建設大型煤炭儲配基地和大型現代化煤炭物流園區，實現煤炭精細化加工配送。落實國家有關商品煤質量的規定，建立健全煤炭質量管理體系，完善煤炭清潔儲運體系，加強煤炭質量全過程監督管理。京津冀及周邊、長三角、珠三角等重點區域，限制使用灰分高於16%、硫分高於1%的散煤，在北京、天津、河北等農村地區建設潔淨煤配送中心，鼓勵北方地區使用型煤等潔淨煤。
到2020年，原煤入選率達到80%以上，實現應選盡選；重點建設環渤海、山東半島、長三角、海西、珠三角、北部灣、中原、長株潭、泛武漢、環鄱陽湖、成渝等11個大型煤炭儲配基地及一批物流園區。
（六）大力發展清潔高效燃煤發電。
逐步提高電煤在煤炭消費中的比重，推進煤電節能減排升級改造。
根據水資源、環境容量和生態承載力，在新疆、內蒙古、陝西、山西、寧夏等煤炭資源富集地區，按照最先進的節能、節水、環保標準，科學推進鄂爾多斯、錫盟、晉北、晉中、晉東、陝北、寧東、哈密、準東等9個以電力外送為主的千萬千瓦級清潔高效大型煤電基地建設。
認真落實《煤電節能減排升級改造行動計畫》各項任務要求，進一步加快燃煤電站節能減排改造步伐，提升煤電高效清潔利用水平，打造煤電產業升級版。
（七）提高燃煤工業爐窯技術水平。實施爐窯改造工程，鼓勵發展熱電聯供、集中供熱等供熱方式，以天然氣、電力等清潔燃料和生物質能替代落後的分散中小燃煤鍋爐。加快推廣高效煤粉工業鍋爐等高效節能環保鍋爐，加快淘汰低效層燃爐等落後設備。推廣先進適用的工業爐窯餘熱、余能回收利用技術，實現餘熱、余能高效回收及梯級利用。
到2020年，現役低效、排放不達標爐窯基本淘汰或升級改造，先進高效鍋爐達到50%以上。
（八）切實提高煤炭加工轉化水平。加快煤炭由單一燃料向原料和燃料並重轉變。按照節水、環保、高效的原則，繼續推進煤炭焦化、氣化、煤炭液化（含煤油共煉）、煤制天然氣、煤制烯烴等關鍵技術攻關和示範，提升煤炭綜合利用效率，降低系統能耗、資源消耗和污染物排放，實現清潔生產。適度發展現代煤化工產業。在滿足最嚴格的環保要求和保障水資源供應的前提下，統一規劃，合理布局，統籌推進現代煤化工產業高標準、高水平發展。在條件適合地區，積極推進煤炭分級分質利用，最佳化褐煤資源開發，鼓勵低階煤提質技術研發和示範，推廣低階煤產地分級提質，提高煤炭利用附加值。
2020年，現代煤化工產業化示範取得階段性成果，形成更加完整的自主技術和裝備體系，具備開展更高水平示範的基礎。低階煤分級提質核心關鍵技術取得突破，實現百萬噸級示範套用。
（九）減少煤炭利用污染物排放。大力推廣可資源化的煙氣脫硫、脫氮技術，開展細顆粒物（PM2.5）、硫氧化物、氮氧化物、重金屬等多種污染物協同控制技術研究及套用。嚴格執行排污許可制度，落實排放標準和總量控制要求，加強細顆粒物排放控制。研究煤炭深加工轉化廢棄物治理技術。
到2020年，燃煤固體廢棄物實現資源化利用率超過75%。
四、保障措施
充分發揮市場配置資源的決定性作用，完善政策制度保障體系，促進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用，形成煤炭企業優勝劣汰、煤炭產品優質優價的良性運行機制。
（一）建立完善實施和監管體系。完善煤炭安全綠色開發和清潔高效利用管理體系，研究建立協調、統一、高效的監管機制。各有關部門根據職責分工，協調配合，加快完善有利於煤炭安全綠色開發和清潔高效利用的資源管理、產業規劃、政策標準、技術裝備支撐等體系建設。制定發展規劃和行動計畫，將指標分解落實各部門、各地方，分步驟、有重點地推進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用。加強工業用煤排放監測與管理，杜絕不達標排放。各地要加強民用散煤治理，建立本地區民用散煤治理實施方案。
（二）建立完善標準和評價機制。加快制定煤炭安全綠色開發和清潔高效利用技術和裝備標準，研究建立煤炭安全綠色開發和清潔高效利用技術和裝備評價機制，及時向社會發布先進技術和裝備目錄。研究制定煤炭安全綠色開發礦區評價標準，積極推動煤炭安全綠色開發示範礦區（井）和清潔高效利用項目建設，並優先給予政策支持。建立和規範全過程用煤質量保障體系，完善煤炭加工轉化產品質量和能效標準。
（三）完善鼓勵政策措施。列入煤炭安全綠色開發和清潔高效利用先進技術和裝備目錄，以及符合《礦產資源節約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術目錄》的有關技術和裝備，可依法享受有關稅費減免、貸款支持等政策。進一步落實粉煤灰、煤矸石等資源綜合利用產品稅收優惠政策，改進規範煤炭安全綠色開發和高效利用園區規劃內相互配套項目的核准行為，按照“統籌規劃、同步設計、同步建設”的原則，確保園區相互配套項目協調發展，發揮整體循環經濟效益，推進礦區產業集群發展。積極推進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用技術國際合作與交流，鼓勵優質煤炭進口，最佳化煤炭產品結構。
（四）大力推進科技創新。做好煤炭安全綠色開發和清潔高效利用科研工作頂層設計，加強相關科技計畫（專項、基金）的統籌，著力推進新技術、新裝備等研發。重點加大對煤礦安全綠色開採、煤礦區循環經濟、煤層氣開發及煤炭清潔高效利用、煤矸石和粉煤灰綜合利用、礦山機械再製造等技術研發、示範及套用的支持，加快科技成果推廣套用。積極開展二氧化碳捕集、利用與封存技術研究和示範。
（五）加強宣傳交流。各地區、各部門要進一步提高認識，切實履行職責，加強協調配合，加大宣傳力度，以高度的責任感、使命感和改革創新精神，合力推進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用。科研機構、行業協會要加強技術研發、技術交流、市場推廣和信息諮詢服務等工作，為煤炭安全綠色開發和清潔高效利用創造有利條件。要充分發揮新聞媒體輿論引導和社會公眾的監督作用，為煤炭安全綠色開發和清潔高效利用創造良好的社會氛圍。
國家能源局 環境保護部 工業和信息化部
2014年12月26日
