行政處罰辦法（修訂徵求意見稿）

《行政處罰辦法（修訂徵求意見稿）》是銀監會為進一步規範行政處罰行為、適應經濟新常態下依法行政工作的需要制定的辦法。

基本介紹

為進一步規範行政處罰行為，適應經濟新常態下依法行政工作的需要，近日銀監會對《中國銀行業監督管理委員會行政處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）進行了修訂，形成修訂徵求意見稿，在中國政府法制信息網和銀監會網站公開徵求意見。

遵循原則

此次修訂旨在全面貫徹落實十八屆四中全會精神，將依法行政、職權法定、權責統一、正當程式、高效便民、公開透明等現代法治原則和精神及時轉化為依法監管的具體制度和行動指南。修訂主要遵循以下原則：落實國務院依法行政要求，借鑑先進成熟法治經驗和做法，著力體現先進性、科學性和前瞻性；立足銀行業實際，體現行業執法特色，確保針對性、務實性和有效性；加強自我約束，加大執法處罰力度，強調處罰工作的嚴格性、嚴肅性和嚴厲性。

修改內容

《辦法》的修訂既是適應當前銀行業監管執法體制改革，進一步簡政放權，強化事中事後監管的需要，也是著力解決行政處罰實踐中存在的突出困難，提高銀監會系統依法監管能力的需要。此次修訂對《辦法》的框架結構和內容進行了較大調整與修改，由原來的7章49條增加到11章97條，主要修改內容集中體現在以下七個方面：

一是調整行政處罰職責分工，最佳化處罰流程，建立“調查、審理、決定”相分離的新型行政處罰工作機制。規定監督檢查部門負責立案、調查取證、提出行政處罰建議，行政處罰委員會辦公室負責行政處罰案件的審理、組織聽證和行政處罰委員會審議會議，行政處罰委員會負責審議決定行政處罰案件。

二是加大處罰懲戒力度，強調行政處罰“雙處”原則。明確規定對金融機構進行處罰時，要一併對有關責任人員進行監管問責，嚴肅追究法律責任，提高監管有效性和權威性。

三是嚴格立案程式，完善行政處罰立案監督管理制度。明確立案標準和立案責任、建立不立案說明理由制度，加強對立案環節的監督與約束，防止處罰立案隨意性，從源頭上規範和推進行政處罰工作。

四是細化調查取證規定，強化程式和證據意識。為提高行政處罰質量，避免調查程式和證據瑕疵，保護處罰相對人的合法權益，降低法律風險，修訂後的《辦法》對調查和取證環節做了全面、細緻規定，提出了明確要求。

五是加強決策民主化，建立行政處罰委員會集體審議決定處罰案件制度。規定設立行政處罰委員會，明確規定行政處罰委員會職責、議事規則、工作程式和決策機制，保障行政處罰的合法性、科學性和公正性。

六是提高處罰工作效率，嚴格工作時限要求，構建證據承認和轉化制度。規定處罰各環節的工作時限，要求執法人員依法及時履責。同時，為提高執法效率、避免重複取證，修訂後的《辦法》確認了執法證據轉化承認制度，規定其他執法機關移送的案件證據，經審查認定真實合法的，可作為行政處罰的證據。

七是公開透明、警示告誡，建立行政處罰信息公開制度。明確要求行政處罰信息應當公開，規定了信息公開的範圍與方式，提高處罰工作透明度。

修訂目的

《辦法》的修訂，是銀監會推進簡政放權改革後在監管執法領域中的又一次自我革命。修訂後的《辦法》對行政處罰提出了更嚴、更高、更全面的要求，通過不斷加強自我約束，主動將權力關進制度籠子。

解讀

為什麼要修訂《辦法》？

答：2004年，銀監會頒布了《辦法》，並於2006年進行過小幅修改，對規範和提升行政處罰工作發揮了重要作用。近年來，隨著銀行業發展改革和依法治國方略實施，黨中央、國務院對全面推進依法治國、依法行政工作提出了更高的要求。黨的十八屆四中全會提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”法治建設方針，為此次修訂工作提供了有力指導和具體遵循。此次修訂旨在全面貫徹落實十八屆四中全會精神，將依法行政、職權法定、權責統一、正當程式、高效便民、公開透明等現代法治原則和精神及時轉化為依法監管的具體制度和行動指南，更好地規範和指導行政處罰工作，進一步提高依法監管水平。

《辦法》修訂的主要思路和內容是什麼？

答：《辦法》在修訂過程中既注重與上位法、相關法規及司法解釋的銜接，又突出銀行業監管行政處罰的行業特點，有效落實“三嚴”即“嚴格要求,嚴肅執法,嚴控風險”的修訂思路。修訂後《辦法》由原來的7章49條增加到11章97條。在內容上主要體現為：一是調整行政處罰職責分工，最佳化處罰流程，建立“調查、審理、決定”相分離的新型行政處罰工作機制；二是加大處罰懲戒力度，強調行政處罰“雙處”原則；三是嚴格立案程式，完善行政處罰立案監督管理制度；四是細化調查取證規定，強化程式和證據意識；五是加強決策民主化，建立行政處罰委員會集體審議決定處罰案件制度；六是提高處罰工作效率，嚴格工作時限要求，構建證據承認和轉化制度；七是公開透明、警示告誡，建立行政處罰信息公開制度。

“查處分離”工作機制如何設計，主要變化是什麼？

答：“查處分離”既是權力運行分工制約的客觀規律，也是《行政處罰法》提出的明確要求。修訂後的《辦法》在總結銀監會多年監管經驗的基礎上，結合當前監管架構改革和監管業務實際，設計並建立“調查、審理、決定”相分離的行政處罰工作機制。在這個程式設計過程中，最主要體現並強調了審理的制度模式，進一步發揮法律部門在處罰工作中的專業優勢。修訂後的《辦法》對處罰職責分工作出調整，將處罰職責適當分解，調查工作由監督檢查部門負責，審理及文書製作等處理工作由法律部門負責。通過職責分工調整，既可以提升監督檢查部門發現問題的能力，又能發揮法律部門專業優勢。

為什麼要強調行政處罰“雙處”原則？

答：強調行政處罰“雙處”原則，主要是為了加大對違法責任人的監管問責力度。紀律處分與行政處罰是兩種不同的法律責任，紀律處分是一種團體內部責任，行政處罰是一種國家責任，兩者不能混淆。實踐中，存在忽略或放鬆了對個人的行政處罰，以紀律處分代替行政處罰的情況。為進一步加大處罰力度，嚴肅市場紀律、培養行業合規意識，修訂後的《辦法》對行政處罰“雙處”原則作了進一步明確與強調，規定在對銀行業金融機構依法實施行政處罰時，要查清有關責任人的責任，依法對其實施行政處罰。

為何將禁止從事銀行業工作作為行政處罰的種類進行規制？

答：為加強銀行業監管，《銀監法》賦予了銀監會禁止從事銀行業工作這一監管措施，但並沒有明確其法律性質。此次修改將其作為行政處罰的一種類型加以規定，主要考慮是：禁止從事銀行業工作在性質上與取消高管任職資格相同，但在嚴厲程度上要超過取消高管任職資格。由於這種懲戒措施關係到相對人的重大人身和財產權益，將其納入行政處罰種類，通過嚴格的行政處罰程式，可以給予當事人較好的保護和救濟，更能體現人權保護精神。

現場檢查程式與行政處罰調查程式是兩種不同性質的執法程式，但在處罰實踐中兩者存在一定交叉，修訂後的《辦法》是如何進行銜接的？

答：現場檢查目的在於發現問題，行政處罰調查程式目的在於查處問題。兩者目的性質不同，對調查取證要求存在較大差異，相比而言，行政處罰調查對違法違規的調查範圍更廣，調查程度更深，對證據的要求更高。因此，不能簡單以現查檢查取證程式代替行政處罰取證程式。但兩者在證明違法違規問題上存在一定共通之處，為做好二者間銜接，避免重複調查取證，提高處罰工作效率，修訂後的《辦法》規定，現查檢查取證程式和取證要求符合行政處罰要求的，可以不再啟動行政處罰調查程式。當事人對現查檢查事實確認書認定的違法違規事實予以確認的，視為自認，可以直接作為行政處罰證據使用，無需另行取證。

如何從源頭加強行政處罰工作，如何有效規範和約束立案行為？

答：立案是啟動處罰程式的起點和關鍵環節，不立案就不能實施處罰，抓好立案工作，有助於從源頭上規範和推進處罰工作。修訂後的《辦法》加強了對立案環節的管理與監督，從立案標準、立案責任、銷案程式、立案監督等方面作了全面規範。從推進依法行政角度看，完善立案程式具有重要法律意義：一是通過“立案”程式，明確規範監督檢查部門及時作為的期限，督促監督檢查部門積極履職；二是通過“立案”程式，便於明確和固定調查人員及其職責，防止調查人員之間推諉；三是通過“立案”程式，加強對調查活動的監督。調查人員要對立案以後的調查活動負責，對是否存在違法行為以及是否給予行政處罰作出充分說明，通過立案約束提高依法處罰意識。四是建立不立案說明理由制度，強化監督約束，可以有效防止執法人員濫用裁量權，督促執法人員公平公正執法，提高監管執法的公信力。

為何建立行政處罰委員會工作機制，其功能與定位如何？

答：《行政處罰法》規定處罰由行政機關集體討論決定。由於行政處罰涉及大量法律問題，專業性很強，為提高行政處罰的科學性，降低法律風險，修訂後的《辦法》新設了行政處罰委員會。為充分貫徹落實十八屆四中全會關於重大決策民主化精神，修訂後的《辦法》將行政處罰委員會的職能定位於審議決策機構。賦予行政處罰委員會決策職能符合《行政處罰法》規定，既有利於發揮行政處罰委員會委員的專業知識、經驗和能力，也有利於進一步提升科學決策、民主決策水平。

修訂後的《辦法》為貫徹從嚴執法精神，從哪些方面對監管執法人員的裁量權進行了嚴格控制與約束？

答：強調嚴格執法，加大處罰懲戒力度，不僅是依法監管、公正執法的要求，也是目前銀監會提高監管有效性，有效發揮處罰威懾力，提升銀行從業人員依法合規意識的重要策略與手段。為防止監管執法人員濫用裁量權，選擇性執法，弱化監管執法效力，修訂後的《辦法》進行了全面規制，可以用“六個不能替代”來概括：一是不能以監管糾正措施替代行政處罰；二是不能以機構處罰替代個人處罰；三是不能以機構內部處罰替代監管處罰；四是不能以行政處罰替代審慎監管強制措施；五是不能以行政處罰替代刑事處罰；六是不能以內部通報替代公開披露。