《濟南市濕地保護條例》2015年12月14日濟南市第十五屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過；2016年1月22 日山東省第十二屆人民代表大會常務委員會第十八次會議批准。
基本介紹
- 中文名：濟南市濕地保護條例
- 發布機關：濟南市第十五屆人大常務委員會
- 通過時間：2015年12月14日
- 批准時間：2016年1月22 日
- 實施時間：2016年2月2日
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檔案發布
2015年12月14日濟南市第十五屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過
2016年1月22 日山東省第十二屆人民代表大會常務委員會第十八次會議批准
條例全文
條例總則
第一條
為了加強濕地保護，維護和發揮濕地生態功能，改善生態環境，根據有關法律法規，結合本市實際，制定本條例。
第二條
本市行政區域內濕地的規劃、管理、保護、利用等活動，適用本條例。
第三條
本條例所稱濕地，是指常年或者季節性積水、適宜野生生物生存、具有生態調控功能，並經依法認定和公布的潮濕地帶、水域。
本條例所稱濕地資源，是指濕地以及依附濕地棲息、繁衍、生存的生物資源。
第四條
濕地保護應當遵循保護優先、科學修復、合理利用、持續發展的原則。
第五條
市、縣（市、區）人民政府應當將濕地保護納入國民經濟和社會發展規劃，建立濕地保護工作協調機制，將濕地保護經費列入財政預算。
鄉鎮人民政府、街道辦事處應當做好轄區內濕地保護的相關工作。
第六條
市人民政府應當建立濕地生態補償機制，制定生態補償辦法。
第七條
市、縣（市、區）人民政府林業主管部門負責本行政區域內濕地保護的監督管理。
市、縣（市、區）人民政府有關部門應當按照職責做好濕地保護相關工作。
第八條
市、縣（市、區）人民政府及其有關部門應當加強濕地保護宣傳教育，提高全社會的濕地保護意識。
第九條
鼓勵社會通過捐贈、投資、志願服務等形式參與濕地保護。
第十條
任何單位和個人都有保護濕地資源的義務，並有權對破壞或者侵占濕地資源的行為進行舉報和投訴。
對濕地保護做出重要貢獻的單位和個人，由市、縣（市、區）人民政府給予表彰和獎勵。
規劃認定
第十一條
市、縣（市）林業主管部門應當組織編制濕地保護規劃，經城鄉規劃主管部門審查同意，報同級人民政府批准後實施。
第十二條
編制濕地保護規劃應當符合城鄉規劃、土地利用規劃，並與其他專項規劃相銜接。
其他部門編制專項規劃涉及濕地保護的，應當徵求林業主管部門的意見。
第十三條
編制濕地保護規劃，應當明確濕地總體布局、保護和合理利用的目標、保護重點、保障措施和利用方式，依法劃定濕地保護範圍紅線，確定禁止開發建設區和限制開發建設區。
第十四條
濕地保護規劃是濕地管理、保護、修復、利用的依據，不得擅自修改；確需修改的，按照法定程式辦理。
各級人民政府及其有關部門應當加強對濕地保護規劃實施工作的監督檢查，嚴格執行規劃，不得違反規劃批准建設項目或者進行其他開發建設活動。
第十五條
濕地分為國家重要濕地、省級重要濕地、市級重要濕地和一般濕地。
國家重要濕地、省級重要濕地的認定按照國家、省有關規定執行。
市級重要濕地及其保護範圍由市林業主管部門會同有關部門組織認定，報市人民政府批准公布；一般濕地及其保護範圍由縣（市、區）林業主管部門組織認定，報同級人民政府批准公布。
市級重要濕地和一般濕地的認定標準由市人民政府制定。
第十六條
本市對國家重要濕地、省級重要濕地、市級重要濕地和一般濕地實行名錄管理。
林業主管部門對列入名錄的濕地應當明確名稱、類型、保護級別、管理責任單位、保護範圍和界限，並設立保護標誌。
市人民政府可以根據濕地調查和動態監測結果，對濕地保護名錄適時進行調整。
第十七條
市、縣（市、區）人民政府應當按照濕地保護規劃，組織有關部門對自然退化和遭到破壞的濕地進行科學評估，並採取相應措施進行修復。
保護利用
第十八條
市、縣（市、區）人民政府應當採取建立濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區等方式，對濕地進行保護。
未建立濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區的濕地，市、縣（市、區）人民政府應當根據濕地實際情況，採取必要的政策、管理和技術措施，保持濕地的自然特性和生態特徵，防止濕地生態功能退化。
第十九條
市、縣（市）人民政府應當合理調配水資源，並充分利用雨洪水和再生水，維持濕地自然保護區、濕地公園和濕地保護小區的基本生態用水，維護濕地生態系統。
第二十條
濕地自然保護區的建立和管理依照有關法律、法規執行。
國家濕地公園、省級濕地公園的建立，按照國家、省有關規定執行。
第二十一條
生態特徵典型、自然景觀獨特、歷史和人文價值顯著，具有科普宣傳教育意義，並可供開展生態旅遊等活動的濕地，可以申報建立市級、縣級濕地公園。
建立市級濕地公園，由濕地所在地的縣（市、區）林業主管部門向市林業主管部門提出申請，並編制濕地公園規劃。市林業主管部門應當會同有關部門組織論證和認定，並向社會公布。
建立縣級濕地公園，由濕地所在地的縣（市）林業主管部門認定、公布，並報市林業主管部門備案。
第二十二條
尚不具備條件建立濕地自然保護區和濕地公園的濕地，可以建立濕地保護小區。
濕地保護小區的建立，由濕地所在地的縣（市、區）林業主管部門會同有關部門制定實施方案，報同級人民政府批准。
第二十三條
濕地公園規劃可以根據濕地保護的實際需要，分為濕地保育區、恢復重建區、宣教展示區、合理利用區和管理服務區等。
在濕地保育區和恢復重建區，除開展濕地資源保護、監測、培育和修復等必要活動外，不得進行與濕地生態系統保護和管理無關的其他活動。
在宣教展示區、合理利用區和管理服務區，可以開展適當的生態展示、科普教育、生態旅遊等活動，但不得損害濕地生態系統的基本功能。
第二十四條
濕地公園建設應當嚴格執行濕地公園規劃。濕地公園規劃確需變更、調整的，應當報原認定濕地公園的機關批准。
第二十五條
濕地公園的利用應當維護原有的自然生態及人文歷史風貌，限制用作商業活動。
第二十六條
濕地公園周邊區域內，建設項目的高度、體量等應當與濕地公園景觀和環境相協調；禁止建設污染環境的建設項目、生產設施，設定廢棄物傾倒或者填埋場地。
第二十七條
國家重要濕地以及位於自然保護區內的自然濕地，禁止開墾、占用或者擅自改變用途。
需要占用省級重要濕地的，按照省有關規定執行。
市級重要濕地和一般濕地保護範圍內，任何單位和個人不得擅自徵收、占用濕地或者改變濕地用途。因水利、能源、交通、環境保護等涉及公共利益的重大建設項目確需占用的，城鄉規劃主管部門在辦理規劃審批時應當徵求林業主管部門的意見。
第二十八條
因建設公益性設施或者從事與濕地保護管理有關的活動，需要臨時占用濕地的，占用單位應當向林業主管部門提交濕地恢複方案。國土資源主管部門在批准臨時占用濕地申請時，應當徵求林業主管部門的意見。
經批准臨時占用濕地的，不得修築永久性建（構）築物，不得改變濕地生態系統的基本功能。
臨時占用濕地的期限最長不得超過二年。臨時占用期限屆滿，占用單位應當按照濕地恢複方案及時恢復濕地。
第二十九條
因濕地保護和恢復需要使用農村集體土地的，應當在平等協商、自願有償的原則下，依法與土地所有者、承包者、經營者簽訂相關協定。
第三十條
濕地保護範圍內禁止從事下列活動：
（一）放牧、燒荒、採挖濕地植物；
（二）排放未經處理的污水、有毒有害物質或者傾倒固體廢棄物；
（三）破壞野生動物的重要繁殖區及棲息地；
（四）破壞、損毀、擅自移動濕地保護、監測設施和保護標誌；
（五）建設與濕地保護和利用無關的建（構）築物；
（六）擅自砍伐林木、挖沙取土、圍墾、填埋濕地；
（七）擅自獵捕、採集國家和省重點保護的野生動植物，撿拾、破壞鳥卵或者採用滅絕性方式捕撈魚類及其他水生生物；
（八）擅自引進外來物種、放生動物；
（九）擅自抽采、排放濕地蓄水，截斷濕地水源或者阻截濕地與外圍水系的聯繫；
（十）其他破壞濕地的行為。
監督管理
第三十一條
市、縣（市、區）人民政府應當建立和完善濕地保護工作綜合考核制度，將濕地保護工作作為有關部門和下一級人民政府生態保護年度目標責任考核的內容。
第三十二條
林業主管部門應當加強對濕地保護管理工作的監督檢查，建立濕地動態監測體系，定期組織開展濕地資源、濕地利用狀況和濕地生態系統的綜合評價，編制濕地生態系統評價報告，報送同級人民政府和上一級林業主管部門，並向社會公布。
第三十三條
林業、國土資源、城鄉規劃、城鄉建設、城管執法、環保、水利、農業、城市園林等部門，應當依照各自職責對濕地保護範圍內的違法行為依法查處；對不屬於其職責範圍的，應當及時告知有關部門予以查處。
第三十四條
林業主管部門應當建立投訴舉報受理機制，自接到投訴、舉報之日起十日核心查、處理並予以答覆。
第三十五條
濕地管理責任單位應當履行下列職責：
（一）制定濕地建設和管理制度；
（二）負責濕地建設、管理、保護和修復工作；
（三）調查濕地資源並建立檔案，組織濕地資源動態監測；
（四）進行濕地資源保護的科普教育；
（五）配合有關部門開展濕地的科學研究工作；
（六）開展濕地有害生物防治工作；
（七）制定污染、火災、溺水、極端天氣等應急預案，設定安全設施，發生事故時，及時採取救援措施；
（八）制止、報告並配合有關部門查處破壞濕地的違法行為。
法律責任
第三十六條
違反本條例規定，在濕地保護範圍內，有下列行為的，由林業或者漁業主管部門責令停止違法行為，採取相應補救措施，並按照下列規定進行處罰：
（一）放牧、燒荒、採挖濕地植物的，並處二百元以上一千元以下罰款；
（二）砍伐林木的，處砍伐木材價值二倍以上五倍以下罰款；
（三）破壞野生動物的重要繁殖區及棲息地，處一千元以上五千元以下罰款；情節嚴重的，處五千元以上二萬元以下罰款；
（四）破壞、損毀、擅自移動濕地保護、監測設施和保護標誌，處一千元以上五千元以下罰款；
（五）違法獵捕、採集國家和省重點保護的野生動植物，撿拾、破壞鳥卵或者採用滅絕性方式捕撈魚類及其他水生生物的，處五百元以上三千元以下罰款；情節嚴重的，處三千元以上一萬元以下罰款；
（六）擅自引進外來物種、放生動物的，處一千元以上五千元以下罰款；情節嚴重的，處五千元以上三萬元以下罰款；對濕地內原有動植物造成損害或者損失的，按照所造成直接損失的三倍計算罰款。
第三十七條
違反本條例規定，在濕地保護範圍內，有下列行為的，由林業、國土資源或者水利主管部門責令停止違法行為，並按照下列規定進行處罰：
（一）擅自圍墾、填埋濕地或者改變濕地用途的，責令恢復原狀，處每平方米十元以上三十元以下罰款；
（二）擅自挖沙取土的，處每立方米十元罰款；
（三）擅自抽采、排放濕地蓄水，截斷濕地水源或者阻截濕地與外圍水系的聯繫的，處三千元以上一萬元以下罰款；情節嚴重的，處一萬元以上三萬元以下罰款。
第三十八條
違反本條例規定，臨時占用濕地期限屆滿，占用單位未按照濕地恢複方案進行恢復的，由林業主管部門責令限期改正；拒不改正的，由林業主管部門委託第三方進行恢復，所需費用由占用單位承擔。
第三十九條
違反本條例規定，排放未經處理的污水、有毒有害物質或者傾倒固體廢棄物的；在濕地公園周邊區域內建設污染環境的生產設施、設定廢棄物傾倒或者填埋場地的，由環境保護主管部門依照環境保護法律法規有關規定予以處罰。
第四十條
違反濕地保護規劃，在濕地保護範圍內建設建（構）築物的，由城市管理行政執法部門依照城鄉規劃法律法規有關規定予以處罰。
第四十一條
違反本條例規定，林業主管部門和其他有關部門，有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）未按照規定製定和組織實施濕地保護規劃的；
（二）未依法採取濕地保護措施的；
（三）發現違反濕地保護規定的行為不依法查處的；
（四）對違法造成濕地嚴重污染制止不力的；
（五）其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為。
第四十二條
違反本條例規定的行為，法律、法規已作出處罰規定的，依照其規定執行。
條例附則
第四十三條
本條例自2016年2月2日起施行。
解讀說明
《濟南市濕地保護條例》將於2016年2月2日起正式施行，這是濟南市濕地保護管理工作一個新的里程碑，標誌著濟南市濕地保護管理工作從此將步入法制化、規範化的管理軌道。這部關於濕地保護的地方性法規，是針對濕地保護管理工作中存在的許多亟待依法規範和解決的問題，在總結濕地保護管理工作經驗，經過調查研究和廣泛、充分論證的基礎上制定的，市人大常委會審議通過並經省人大常委會批准。這是我省第一部有關濕地保護的地方性法規，它涉及濕地的規劃和認定、保護和利用、監督和管理以及法律責任等諸多方面，具有鮮明的地方特色。為了深入學習並貫徹落實好《濟南市濕地保護條例》，濟南市林業局對《條例》的出台背景、主要內容、章節亮點等方面進行了解讀，以便在今後的實施過程中，真正做到遵守《條例》、執行《條例》，讓全市濕地保護管理工作有法可依。
一、出台背景
濕地在淨化環境、調節氣候等方面起著極其重要的作用，被稱為“地球之腎”。我市濕地資源曾經十分豐富。小清河源頭曾是蘆葦茂盛的濕地，大明湖以北直至黃河南岸區域更是荷葉田田、蒲草青青，一派濕地盛景至今還縈繞在許多老濟南人的記憶里。但從上世紀80年代，隨著我市經濟社會快速發展以及人類生產生活對濕地資源依賴程度的提高，導致了濕地及其生物多樣性的普遍破壞，天然濕地面積迅速萎縮，濕地生態功能嚴重喪失。根據2012年全市濕地資源統計，我市現有濕地面積2.2萬公頃，占全市總面積的2.7%，遠低於全國5.6%和全省11%的濕地率水平，並且面臨被擠占、破壞和不合理開發的巨大威脅。
近年來，市政府高度重視濕地管理工作，重點開展了以各級濕地公園建設為主的濕地保護、恢復與利用工作。目前，全市已建立各級濕地公園17處，其中，國家級濕地公園3處；省級濕地公園10處；市級濕地公園4處。各級濕地公園總面積1.02萬公頃。其中，國家級濕地公園面積3442公頃；省級濕地公園面積6088公頃；市級濕地公園面積663.6公頃。
出台一部符合我市實際，規範濕地保護管理活動的地方性法規，通過地方立法的形式，切實加強濕地保護，必將對今後濕地保護工作起到重要的作用。
二、立法過程
2015年9月2日，市人大常委會召開濟南市濕地立法工作會議，傳達市委關於“加快濕地保護立法”有關部署，要求政府部門立即啟動立法程式。按照市人大常委會、市政府的要求，在認真學習相關上位法有關規定，分析論證我市濕地保護管理工作現狀的基礎上，研究立法思路，確定製度框架，明確重點內容。期間，市人大農經委、法制委積極進行工作協調，分別就立法思路、基本概念、基本邏輯特別是合法性、操作性問題進行指導。在起草過程中，多次召開座談會，徵求吸收上級業務部門、專家意見，書面徵求各縣（市）區及市發改、財政、國土、規劃、城鄉建設、環保、水利、農業、城市園林等部門意見，並加以充分吸收，經涉及的所有部門會簽同意後，報市政府常務會議通過後提請市人大常委會審議。市人大常委會按照地方性法規制定的程式，完成了調研、修改、徵求意見等工作，並於2015年12月14日經市十五屆人大常委會第二十五次會議二審通過，報省人大常委會。2016年1月22日，經山東省十二屆人大常委會第十八次會議批准，《濟南市濕地保護條例》於2016年2月2日起正式施行。
三、主要內容
《濟南市濕地保護條例》（以下簡稱 《條例》）體例為章節結構，共設六章四十三條，第一章總則、第二章規劃和認定、第三章保護和利用、第四章監督和管理、第五章法律責任、第六章附則。
（一）濕地概念
《條例》第三條規定“本條例所稱濕地，是指常年或者季節性積水、適宜野生生物生存、具有生態調控功能，並經依法認定和公布的潮濕地帶、水域。”明確了濕地概念和濕地的範圍界定，解決了過去濕地概念模糊不清、濕地範圍難以界定，管理機構難以執法的狀況。
（二）關於總則
1、明確了濕地保護的原則
《條例》第四條規定“濕地保護應當遵循保護優先、科學修復、合理利用、持續發展的原則。”
2、明確了各級政府和濕地保護相關部門的職責
《條例》第五條規定“市、縣（市、區）人民政府應當將濕地保護納入國民經濟和社會發展規劃，建立濕地保護工作協調機制，將濕地保護經費列入財政預算。鄉鎮人民政府、街道辦事處應當做好轄區內濕地保護的相關工作。”第七條規定“ 市、縣（市、區）人民政府林業主管部門負責本行政區域內濕地保護的監督管理。市、縣（市、區）人民政府有關部門應當按照職責做好濕地保護相關工作。”第八條規定“市、縣（市、區）人民政府及其有關部門應當加強濕地保護宣傳教育，提高全社會的濕地保護意識。”
3、明確了單位和個人保護濕地的權利義務以及鼓勵社會參與濕地保護活動
《條例》第九條規定“鼓勵社會通過捐贈、投資、志願服務等形式參與濕地保護。”第十條規定“任何單位和個人都有保護濕地資源的義務，並有權對破壞或者侵占濕地資源的行為進行舉報和投訴。對濕地保護做出重要貢獻的單位和個人，由市、縣（市、區）人民政府給予表彰和獎勵。”
（三）關於規劃和認定
《條例》對編制濕地保護規劃和加強規劃監督管理作出了規定，為做好濕地保護管理工作奠定了基礎。
1、明確了規劃的主要內容
《條例》第十三條規定“編制濕地保護規劃，應當明確濕地總體布局、保護和合理利用的目標、保護重點、保障措施和利用方式，依法劃定濕地保護範圍紅線，確定禁止開發建設區和限制開發建設區。”
2、強調了規劃的嚴肅性
《條例》第十四條第一款規定“濕地保護規劃是濕地管理、保護、修復、利用的依據，不得擅自修改；確需修改的，按照法定程式辦理。”
3、對加強規劃監督管理作了嚴格規定
《條例》第十四條第二款規定“各級人民政府及其有關部門應當加強對濕地保護規劃實施工作的監督檢查，嚴格執行規劃，不得違反規劃批准建設項目或者進行其他開發建設活動。”，還增加了按照濕地保護規劃，組織有關部門對濕地進行修復的內容。
4、對濕地的分級管理和濕地的認定作出了明確規定
《條例》第十五條規定“濕地分為國家重要濕地、省級重要濕地、市級重要濕地和一般濕地。國家重要濕地、省級重要濕地的認定按照國家、省有關規定執行。市級重要濕地由市林業主管部門認定，報市人民政府批准公布；一般濕地由縣（市、區）林業主管部門認定，報同級人民政府批准公布。市級重要濕地和一般濕地的認定標準由市人民政府制定。”
（四）關於濕地保護和利用
做好濕地保護工作，關鍵要處理好濕地資源保護和利用的關係，《條例》對此作出了具體的規定。
1、明確了濕地保護的方式
《條例》第十八條規定“市、縣（市、區）人民政府應當採取建立濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區等方式，對濕地進行保護。未建立濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區的濕地，市、縣（市、區）人民政府應當根據濕地實際情況，採取必要的政策、管理和技術措施，保持濕地的自然特性和生態特徵，防止濕地生態功能退化。”
2、明確了維護濕地生態的措施
《條例》第十九條規定“市、縣（市）人民政府應當合理調配水資源，並充分利用雨洪水和再生水，維持濕地自然保護區、濕地公園和濕地保護小區的基本生態用水，維護濕地生態系統。”
3、明確了建立濕地公園的標準和批准程式
《條例》第二十一條規定“生態特徵典型、自然景觀獨特、歷史和人文價值顯著，具有科普宣傳教育意義，並可供開展生態旅遊等活動的濕地，可以申報建立市級、縣級濕地公園。”；“建立市級濕地公園，由濕地所在地的縣（市、區）林業主管部門向市林業主管部門提出申請，並編制濕地公園規劃。市林業主管部門應當會同有關部門組織論證和認定，並向社會公布。”；“建立縣級濕地公園，由濕地所在地的縣（市）林業主管部門認定、公布，並報市林業主管部門備案。”
4、明確了濕地公園規劃的內容和不同區域的要求
《條例》第二十三條規定：“濕地公園規劃可以根據濕地保護的實際需要，分為濕地保育區、恢復重建區、宣教展示區、合理利用區和管理服務區等。”；“在濕地保育區和恢復重建區，除開展濕地資源保護、監測、培育和修復等必要活動外，不得進行與濕地生態系統保護和管理無關的其他活動。”；“在宣教展示區、合理利用區和管理服務區，可以開展適當的生態展示、科普教育、生態旅遊等活動，但不得損害濕地生態系統的基本功能。”
5、明確了濕地占用農村集體土地的限制條件、原則和農民權益的保護
《條例》第二十九條規定“因濕地保護和恢復需要使用農村集體土地的，應當在平等協商、自願有償的原則下，依法與土地所有者、承包者、經營者簽訂相關協定。”另外，《條例》第二十五條、第二十六條增加了濕地公園限制商業活動及周邊建設項目與濕地公園相協調的內容。
（五）關於監督和管理
1、規定了濕地保護工作的考核制度
《條例》第三十一條規定：“市、縣（市、區）人民政府應當建立和完善濕地保護工作綜合考核制度，將濕地保護工作作為有關部門和下一級人民政府生態保護年度目標責任考核的內容。”
2、規定了濕地保護工作的有關政府部門的職責
《條例》第三十二條、第三十三條分別規定了林業主管部門和有關部門的具體職責。
3、規定了濕地保護工作的舉報制度
《條例》第三十四條 規定“林業主管部門應當建立投訴舉報受理機制，自接到投訴、舉報之日起十日核心查、處理並予以答覆。”
4、規定了濕地保護管理責任單位的職責
《條例》第三十五條規定了濕地管理責任單位在制度建設、日常工作等方面應當履行的職責。
（六）關於法律責任
《條例》出台之前，濕地保護管理工作中存在著法律責任不夠清晰，執法主體不夠明確等問題。為此，《條例》中明確規定了各相關部門的具體法律責任，明確了執法主體。例如，第三十六條、第三十八條規定了林業和漁業主管部門的執法責任；第三十七條規定了林業、國土資源和水利主管部門的執法責任；第三十九條、第四十條分別規定了環保主管部門和城管執法部門的執法責任。同時，第四十一條還對各有關部門的主管人員和直接責任人的違法行為及處理作了細化與規定。
四、章節亮點
（一）因地制宜實施濕地保護名錄管理
濟南市濕地面積2.2萬餘公頃，採取各種保護方式加以保護的濕地面積達1.9萬餘公頃，因此，濟南市以《條例》頒布實施為契機，制定了全市濕地保護名錄，為今後濕地資源的保護提供了重要保障。《條例》第十六條規定“本市對國家重要濕地、省級重要濕地、市級重要濕地和一般濕地實行名錄管理。林業主管部門對列入名錄的濕地應當明確名稱、類型、保護級別、管理責任單位、保護範圍和界限，並設立保護標誌。市人民政府可以根據濕地調查和動態監測結果，對濕地保護名錄適時進行調整。” 目前，濕地名錄已經基本明確，剩下的小部分名錄正在申報和核實中，2016年底，全市濕地保護名錄將制定完成並公布。
（二）關於生態補償制度
《生態文明體制改革總體方案》提出健全生態補償制度的要求，“探索建立多元化補償機制，逐步增加對重點生態功能區轉移支付，完善生態保護成效與資金分配掛鈎的激勵約束機制。制定橫向生態補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持。”《山東省濕地保護辦法》（山東省人民政府令第257號）指出“縣級以上人民政府應當制定濕地保護及修復政策，合理安排資金投入，建立和完善濕地生態保護補償制度。” 濟南市濕地保護的現實難題之一就是濕地保護的參與者往往並不是最大的受益者，從短期看來，他們甚至是最直接的受害者。無論是退耕還濕還是生態移民，對於生活在濕地區域或者周邊的人們而言，都需要他們作出一定程度的自我犧牲。如何調動當地民眾的積極性是個難點。因此，《條例》中第六條規定“市人民政府應當建立濕地生態補償機制，制定生態補償辦法。”以合適的手段讓他們的付出換來及時的政策激勵和經濟補償，實施濕地生態補償制度、濕地保護獎勵試點，這些政策的出台和補償措施的跟進，必將推動濕地保護工作大步前進。
（三）強化基層監督職責
《條例》第五條第二款規定“鄉鎮人民政府、街道辦事處應當做好轄區內濕地保護的相關工作。”授權基層管理機構制止破壞濕地行為，強化基層對濕地違法行為的監督職責，使得《條例》的貫徹落實更加具體到位，更有利於濕地的保護管理，提高了工作的效率，做到及時發現、立即制止，切實解決“看得見，管不著”的問題。
（四）劃定濕地保護紅線，保護濕地
近年來，隨著城市建設的推進，城市內的濕地遭到破壞、被占用的現象時有發生，加強城市內的濕地保護非常必要。劃定濕地保護紅線，增加有關防止濕地面積減少、濕地生態功能退化的內容，加強對濕地的保護。《條例》第十三條規定“編制濕地保護規劃，應當明確濕地總體布局、保護和合理利用的目標、保護重點、保障措施和利用方式，依法劃定濕地保護範圍紅線，確定禁止開發建設區和限制開發建設區。”通過劃定濕地保護紅線，保護濕地生態功能區，減緩與控制生態災害，保障人居環境安全，支撐經濟社會可持續發展。
（五）有利於解決濕地保護與利用的矛盾
隨著社會經濟的快速發展，對濕地過度開發利用的程度更加嚴重，濟南市濕地保護與利用的矛盾日益突出，尤其是城鎮化建設中，依託濕地開展建設的項目持續增加，自然濕地人工化趨勢更加明顯。為此，《條例》第二十七條、第二十八條、第二十九條對占用濕地進行了規範，例如，“國家重要濕地以及位於自然保護區內的自然濕地，禁止開墾、占用或者擅自改變用途。”“因水利、能源、交通、環境保護等涉及公共利益的重大建設項目確需占用的，城鄉規劃主管部門在辦理規劃審批時應當徵求林業主管部門的意見。”“經批准臨時占用濕地的，不得修築永久性建（構）築物，不得改變濕地生態系統的基本功能。”“臨時占用濕地的期限最長不得超過二年。臨時占用期限屆滿，占用單位應當按照濕地恢複方案及時恢復濕地。”《條例》明確了濕地利用的相關要求和規定，有利於解決濕地保護與利用的矛盾。
（六）濕地保護更具靈活性
由於濕地資源的多樣性和特有性，採取不同的保護措施，對及時恢復被破壞的濕地生態功能具有積極的作用。因此，《條例》按實際情況規定了自然保護區、濕地公園和濕地保護小區3種方式對濕地進行保護。
濕地公園建設是實行濕地保護與利用的有效方式。從濟南市的實踐看，與設立自然保護區相比較，建立濕地公園更符合濟南市地域小，人口密集，土地利用強度大的實際，能較好實現經濟效益、社會效益和生態效益相統一。為此，《條例》對涉及濕地公園的內容作了較多規定，第二十三條至第二十六條，共有4條分別從濕地公園的規劃、建設、管理等方面作了相應規定。在濕地保護小區方面，《條例》有針對性地解決了零星、小塊狀分布的濕地資源的保護問題，是對自然保護區的有效補充。保護小區作為一種有效的保護方式首次寫入《條例》，將保護小區的建設納入法制化。
一、出台背景
濕地在淨化環境、調節氣候等方面起著極其重要的作用，被稱為“地球之腎”。我市濕地資源曾經十分豐富。小清河源頭曾是蘆葦茂盛的濕地，大明湖以北直至黃河南岸區域更是荷葉田田、蒲草青青，一派濕地盛景至今還縈繞在許多老濟南人的記憶里。但從上世紀80年代，隨著我市經濟社會快速發展以及人類生產生活對濕地資源依賴程度的提高，導致了濕地及其生物多樣性的普遍破壞，天然濕地面積迅速萎縮，濕地生態功能嚴重喪失。根據2012年全市濕地資源統計，我市現有濕地面積2.2萬公頃，占全市總面積的2.7%，遠低於全國5.6%和全省11%的濕地率水平，並且面臨被擠占、破壞和不合理開發的巨大威脅。
近年來，市政府高度重視濕地管理工作，重點開展了以各級濕地公園建設為主的濕地保護、恢復與利用工作。目前，全市已建立各級濕地公園17處，其中，國家級濕地公園3處；省級濕地公園10處；市級濕地公園4處。各級濕地公園總面積1.02萬公頃。其中，國家級濕地公園面積3442公頃；省級濕地公園面積6088公頃；市級濕地公園面積663.6公頃。
出台一部符合我市實際，規範濕地保護管理活動的地方性法規，通過地方立法的形式，切實加強濕地保護，必將對今後濕地保護工作起到重要的作用。
二、立法過程
2015年9月2日，市人大常委會召開濟南市濕地立法工作會議，傳達市委關於“加快濕地保護立法”有關部署，要求政府部門立即啟動立法程式。按照市人大常委會、市政府的要求，在認真學習相關上位法有關規定，分析論證我市濕地保護管理工作現狀的基礎上，研究立法思路，確定製度框架，明確重點內容。期間，市人大農經委、法制委積極進行工作協調，分別就立法思路、基本概念、基本邏輯特別是合法性、操作性問題進行指導。在起草過程中，多次召開座談會，徵求吸收上級業務部門、專家意見，書面徵求各縣（市）區及市發改、財政、國土、規劃、城鄉建設、環保、水利、農業、城市園林等部門意見，並加以充分吸收，經涉及的所有部門會簽同意後，報市政府常務會議通過後提請市人大常委會審議。市人大常委會按照地方性法規制定的程式，完成了調研、修改、徵求意見等工作，並於2015年12月14日經市十五屆人大常委會第二十五次會議二審通過，報省人大常委會。2016年1月22日，經山東省十二屆人大常委會第十八次會議批准，《濟南市濕地保護條例》於2016年2月2日起正式施行。
三、主要內容
《濟南市濕地保護條例》（以下簡稱 《條例》）體例為章節結構，共設六章四十三條，第一章總則、第二章規劃和認定、第三章保護和利用、第四章監督和管理、第五章法律責任、第六章附則。
（一）濕地概念
《條例》第三條規定“本條例所稱濕地，是指常年或者季節性積水、適宜野生生物生存、具有生態調控功能，並經依法認定和公布的潮濕地帶、水域。”明確了濕地概念和濕地的範圍界定，解決了過去濕地概念模糊不清、濕地範圍難以界定，管理機構難以執法的狀況。
（二）關於總則
1、明確了濕地保護的原則
《條例》第四條規定“濕地保護應當遵循保護優先、科學修復、合理利用、持續發展的原則。”
2、明確了各級政府和濕地保護相關部門的職責
《條例》第五條規定“市、縣（市、區）人民政府應當將濕地保護納入國民經濟和社會發展規劃，建立濕地保護工作協調機制，將濕地保護經費列入財政預算。鄉鎮人民政府、街道辦事處應當做好轄區內濕地保護的相關工作。”第七條規定“ 市、縣（市、區）人民政府林業主管部門負責本行政區域內濕地保護的監督管理。市、縣（市、區）人民政府有關部門應當按照職責做好濕地保護相關工作。”第八條規定“市、縣（市、區）人民政府及其有關部門應當加強濕地保護宣傳教育，提高全社會的濕地保護意識。”
3、明確了單位和個人保護濕地的權利義務以及鼓勵社會參與濕地保護活動
《條例》第九條規定“鼓勵社會通過捐贈、投資、志願服務等形式參與濕地保護。”第十條規定“任何單位和個人都有保護濕地資源的義務，並有權對破壞或者侵占濕地資源的行為進行舉報和投訴。對濕地保護做出重要貢獻的單位和個人，由市、縣（市、區）人民政府給予表彰和獎勵。”
（三）關於規劃和認定
《條例》對編制濕地保護規劃和加強規劃監督管理作出了規定，為做好濕地保護管理工作奠定了基礎。
1、明確了規劃的主要內容
《條例》第十三條規定“編制濕地保護規劃，應當明確濕地總體布局、保護和合理利用的目標、保護重點、保障措施和利用方式，依法劃定濕地保護範圍紅線，確定禁止開發建設區和限制開發建設區。”
2、強調了規劃的嚴肅性
《條例》第十四條第一款規定“濕地保護規劃是濕地管理、保護、修復、利用的依據，不得擅自修改；確需修改的，按照法定程式辦理。”
3、對加強規劃監督管理作了嚴格規定
《條例》第十四條第二款規定“各級人民政府及其有關部門應當加強對濕地保護規劃實施工作的監督檢查，嚴格執行規劃，不得違反規劃批准建設項目或者進行其他開發建設活動。”，還增加了按照濕地保護規劃，組織有關部門對濕地進行修復的內容。
4、對濕地的分級管理和濕地的認定作出了明確規定
《條例》第十五條規定“濕地分為國家重要濕地、省級重要濕地、市級重要濕地和一般濕地。國家重要濕地、省級重要濕地的認定按照國家、省有關規定執行。市級重要濕地由市林業主管部門認定，報市人民政府批准公布；一般濕地由縣（市、區）林業主管部門認定，報同級人民政府批准公布。市級重要濕地和一般濕地的認定標準由市人民政府制定。”
（四）關於濕地保護和利用
做好濕地保護工作，關鍵要處理好濕地資源保護和利用的關係，《條例》對此作出了具體的規定。
1、明確了濕地保護的方式
《條例》第十八條規定“市、縣（市、區）人民政府應當採取建立濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區等方式，對濕地進行保護。未建立濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區的濕地，市、縣（市、區）人民政府應當根據濕地實際情況，採取必要的政策、管理和技術措施，保持濕地的自然特性和生態特徵，防止濕地生態功能退化。”
2、明確了維護濕地生態的措施
《條例》第十九條規定“市、縣（市）人民政府應當合理調配水資源，並充分利用雨洪水和再生水，維持濕地自然保護區、濕地公園和濕地保護小區的基本生態用水，維護濕地生態系統。”
3、明確了建立濕地公園的標準和批准程式
《條例》第二十一條規定“生態特徵典型、自然景觀獨特、歷史和人文價值顯著，具有科普宣傳教育意義，並可供開展生態旅遊等活動的濕地，可以申報建立市級、縣級濕地公園。”；“建立市級濕地公園，由濕地所在地的縣（市、區）林業主管部門向市林業主管部門提出申請，並編制濕地公園規劃。市林業主管部門應當會同有關部門組織論證和認定，並向社會公布。”；“建立縣級濕地公園，由濕地所在地的縣（市）林業主管部門認定、公布，並報市林業主管部門備案。”
4、明確了濕地公園規劃的內容和不同區域的要求
《條例》第二十三條規定：“濕地公園規劃可以根據濕地保護的實際需要，分為濕地保育區、恢復重建區、宣教展示區、合理利用區和管理服務區等。”；“在濕地保育區和恢復重建區，除開展濕地資源保護、監測、培育和修復等必要活動外，不得進行與濕地生態系統保護和管理無關的其他活動。”；“在宣教展示區、合理利用區和管理服務區，可以開展適當的生態展示、科普教育、生態旅遊等活動，但不得損害濕地生態系統的基本功能。”
5、明確了濕地占用農村集體土地的限制條件、原則和農民權益的保護
《條例》第二十九條規定“因濕地保護和恢復需要使用農村集體土地的，應當在平等協商、自願有償的原則下，依法與土地所有者、承包者、經營者簽訂相關協定。”另外，《條例》第二十五條、第二十六條增加了濕地公園限制商業活動及周邊建設項目與濕地公園相協調的內容。
（五）關於監督和管理
1、規定了濕地保護工作的考核制度
《條例》第三十一條規定：“市、縣（市、區）人民政府應當建立和完善濕地保護工作綜合考核制度，將濕地保護工作作為有關部門和下一級人民政府生態保護年度目標責任考核的內容。”
2、規定了濕地保護工作的有關政府部門的職責
《條例》第三十二條、第三十三條分別規定了林業主管部門和有關部門的具體職責。
3、規定了濕地保護工作的舉報制度
《條例》第三十四條 規定“林業主管部門應當建立投訴舉報受理機制，自接到投訴、舉報之日起十日核心查、處理並予以答覆。”
4、規定了濕地保護管理責任單位的職責
《條例》第三十五條規定了濕地管理責任單位在制度建設、日常工作等方面應當履行的職責。
（六）關於法律責任
《條例》出台之前，濕地保護管理工作中存在著法律責任不夠清晰，執法主體不夠明確等問題。為此，《條例》中明確規定了各相關部門的具體法律責任，明確了執法主體。例如，第三十六條、第三十八條規定了林業和漁業主管部門的執法責任；第三十七條規定了林業、國土資源和水利主管部門的執法責任；第三十九條、第四十條分別規定了環保主管部門和城管執法部門的執法責任。同時，第四十一條還對各有關部門的主管人員和直接責任人的違法行為及處理作了細化與規定。
四、章節亮點
（一）因地制宜實施濕地保護名錄管理
濟南市濕地面積2.2萬餘公頃，採取各種保護方式加以保護的濕地面積達1.9萬餘公頃，因此，濟南市以《條例》頒布實施為契機，制定了全市濕地保護名錄，為今後濕地資源的保護提供了重要保障。《條例》第十六條規定“本市對國家重要濕地、省級重要濕地、市級重要濕地和一般濕地實行名錄管理。林業主管部門對列入名錄的濕地應當明確名稱、類型、保護級別、管理責任單位、保護範圍和界限，並設立保護標誌。市人民政府可以根據濕地調查和動態監測結果，對濕地保護名錄適時進行調整。” 目前，濕地名錄已經基本明確，剩下的小部分名錄正在申報和核實中，2016年底，全市濕地保護名錄將制定完成並公布。
（二）關於生態補償制度
《生態文明體制改革總體方案》提出健全生態補償制度的要求，“探索建立多元化補償機制，逐步增加對重點生態功能區轉移支付，完善生態保護成效與資金分配掛鈎的激勵約束機制。制定橫向生態補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持。”《山東省濕地保護辦法》（山東省人民政府令第257號）指出“縣級以上人民政府應當制定濕地保護及修復政策，合理安排資金投入，建立和完善濕地生態保護補償制度。” 濟南市濕地保護的現實難題之一就是濕地保護的參與者往往並不是最大的受益者，從短期看來，他們甚至是最直接的受害者。無論是退耕還濕還是生態移民，對於生活在濕地區域或者周邊的人們而言，都需要他們作出一定程度的自我犧牲。如何調動當地民眾的積極性是個難點。因此，《條例》中第六條規定“市人民政府應當建立濕地生態補償機制，制定生態補償辦法。”以合適的手段讓他們的付出換來及時的政策激勵和經濟補償，實施濕地生態補償制度、濕地保護獎勵試點，這些政策的出台和補償措施的跟進，必將推動濕地保護工作大步前進。
（三）強化基層監督職責
《條例》第五條第二款規定“鄉鎮人民政府、街道辦事處應當做好轄區內濕地保護的相關工作。”授權基層管理機構制止破壞濕地行為，強化基層對濕地違法行為的監督職責，使得《條例》的貫徹落實更加具體到位，更有利於濕地的保護管理，提高了工作的效率，做到及時發現、立即制止，切實解決“看得見，管不著”的問題。
（四）劃定濕地保護紅線，保護濕地
近年來，隨著城市建設的推進，城市內的濕地遭到破壞、被占用的現象時有發生，加強城市內的濕地保護非常必要。劃定濕地保護紅線，增加有關防止濕地面積減少、濕地生態功能退化的內容，加強對濕地的保護。《條例》第十三條規定“編制濕地保護規劃，應當明確濕地總體布局、保護和合理利用的目標、保護重點、保障措施和利用方式，依法劃定濕地保護範圍紅線，確定禁止開發建設區和限制開發建設區。”通過劃定濕地保護紅線，保護濕地生態功能區，減緩與控制生態災害，保障人居環境安全，支撐經濟社會可持續發展。
（五）有利於解決濕地保護與利用的矛盾
隨著社會經濟的快速發展，對濕地過度開發利用的程度更加嚴重，濟南市濕地保護與利用的矛盾日益突出，尤其是城鎮化建設中，依託濕地開展建設的項目持續增加，自然濕地人工化趨勢更加明顯。為此，《條例》第二十七條、第二十八條、第二十九條對占用濕地進行了規範，例如，“國家重要濕地以及位於自然保護區內的自然濕地，禁止開墾、占用或者擅自改變用途。”“因水利、能源、交通、環境保護等涉及公共利益的重大建設項目確需占用的，城鄉規劃主管部門在辦理規劃審批時應當徵求林業主管部門的意見。”“經批准臨時占用濕地的，不得修築永久性建（構）築物，不得改變濕地生態系統的基本功能。”“臨時占用濕地的期限最長不得超過二年。臨時占用期限屆滿，占用單位應當按照濕地恢複方案及時恢復濕地。”《條例》明確了濕地利用的相關要求和規定，有利於解決濕地保護與利用的矛盾。
（六）濕地保護更具靈活性
由於濕地資源的多樣性和特有性，採取不同的保護措施，對及時恢復被破壞的濕地生態功能具有積極的作用。因此，《條例》按實際情況規定了自然保護區、濕地公園和濕地保護小區3種方式對濕地進行保護。
濕地公園建設是實行濕地保護與利用的有效方式。從濟南市的實踐看，與設立自然保護區相比較，建立濕地公園更符合濟南市地域小，人口密集，土地利用強度大的實際，能較好實現經濟效益、社會效益和生態效益相統一。為此，《條例》對涉及濕地公園的內容作了較多規定，第二十三條至第二十六條，共有4條分別從濕地公園的規劃、建設、管理等方面作了相應規定。在濕地保護小區方面，《條例》有針對性地解決了零星、小塊狀分布的濕地資源的保護問題，是對自然保護區的有效補充。保護小區作為一種有效的保護方式首次寫入《條例》，將保護小區的建設納入法制化。
檔案報導
2月2日是第20個“世界濕地日”，今年濕地日的宣傳主題是“濕地關乎我們的未來：可持續的生計”。我市2月2日在濟西濕地公園舉行了“世界濕地日”宣傳暨《濟南市濕地保護條例》實施啟動儀式。
作為我省首個濕地保護法規，《濟南市濕地保護條例》的正式實施標誌著濟南濕地保護從此將“有法可依”。在濕地保護宣傳活動現場，市林業局的工作人員為市民介紹了濟南濕地的基本情況和保護、恢復情況，發放了《保護條例》手冊，並邀請市民將手工製作的鳥窩掛到樹上，方便鳥類棲息。
濕地保護有“紅線” 隨便開墾是違法
《濟南市濕地保護條例》共分為6章、43條，詳細規定了濕地的劃規和認定、保護和利用、監督和管理，以及破壞濕地需要負的法律責任。
濟南濕地保護工作已開展多年，《保護條例》的實施標誌著我市濕地保護取得了新的突破，意味著濕地保護從此有了“法律依據”。《保護條例》提出：市、縣（市、區）人民政府應當將濕地保護納入國民經濟和社會發展規劃，建立濕地保護工作協調機制，將濕地保護經費列入財政預算。鄉鎮人民政府、街道辦事處應當做好轄區內濕地保護的相關工作。這意味著“濕地保護”已經和科學技術、教育事業、社會發展同等重要，提升至全市發展的戰略性地位。
近年來，隨著城市的發展，破壞和占用濕地的事情時有發生。《保護條例》中明確提出：要依法劃定濕地保護範圍紅線，確定禁止開發建設區和限制開發建設區。國家重要濕地以及位於自然保護區內的自然濕地，禁止開墾、占用或者擅自改變用途。市級重要濕地和一般濕地保護範圍內，任何單位和個人不得擅自徵收、占用濕地或者改變濕地用途。因建設公益性設施或者從事與濕地保護管理有關的活動，需要臨時占用濕地的，占用單位應當向林業主管部門提交濕地恢複方案。經批准臨時占用濕地的，不得修築永久性建（構）築物，不得改變濕地生態系統的基本功能。臨時占用濕地的期限最長不得超過二年。臨時占用期限屆滿，占用單位應當按照濕地恢複方案及時恢復濕地。這些規定對防止濕地面積減少、濕地功能被破壞將起到有效的作用。
發現破壞濕地行為 市民舉報投訴有獎勵
在保護的同時，濕地保護還離不開監督和追責，《保護條例》的實施將濕地保護的權力賦予給每個市民，任何人看到破壞濕地的行為，都可以進行舉報和投訴，使濕地保護成為一場全民的行動。
《保護條例》規定，任何單位和個人都有保護濕地資源的義務，並有權對破壞或者侵占濕地資源的行為進行舉報和投訴。對濕地保護作出重要貢獻的單位和個人，由市、縣（市、區）人民政府給予表彰和獎勵。同時，之前曾在濕地中有過放牧燒荒、挖沙取土、捕魚放生等行為的人要注意了，《保護條例》實施之後，這些行為可都是犯法了，最高可罰款3萬元。
《保護條例》規定：放牧、燒荒、採挖濕地植物的，並處二百元以上一千元以下罰款；破壞野生動物的重要繁殖區及棲息地，處一千元以上五千元以下罰款；情節嚴重的，處五千元以上二萬元以下罰款；違法獵捕、採集國家和省重點保護的野生動植物，撿拾、破壞鳥卵或者採用滅絕性方式捕撈魚類及其他水生生物的，處五百元以上三千元以下罰款；擅自引進外來物種、放生動物的，處一千元以上五千元以下罰款；情節嚴重的，處五千元以上三萬元以下罰款；對濕地內原有動植物造成損害或者損失的，按照所造成直接損失的三倍計算罰款。擅自圍墾、填埋濕地或者改變濕地用途的，責令恢復原狀，處每平方米十元以上三十元以下罰款。同時，在濕地擅自挖沙取土的，處每立方米十元罰款；擅自抽采、排放濕地蓄水，截斷濕地水源或者阻截濕地與外圍水系的聯繫的，處三千元以上一萬元以下罰款；情節嚴重的，處一萬元以上三萬元以下罰款。
