政府貸款擔保是指地方政府提供擔保的機構、單位或企業的各種借款或發行的債券，包括經地方政府批准，由國有經濟單位以政府專項預算等作擔保的各種借款。
基本介紹
- 中文名：政府貸款擔保
- 外文名：Government loan guarantees
- 含義：地方政府提供擔保的機構
- 形式：擔保的各種借款
價值評估,管理制度,特點,
價值評估
2002年，美國西方航空(America West Airline，AWA)急需現金。9·11恐怖攻擊後的客流下降使得AWA的收入大幅下降，與公司有業務往來的銀行已不願更多介入這樣的高風險企業。為了幫助這家航空公司繼續飛行，美國政府同意為AWA公司擔保，AWA因此新增了3．8億美元貸款。一旦AWA公司無法償還這些貸款，投資者將可直接向政府要回自己的資金投入。
這筆貸款擔保(loan guarantee)對困境中的AWA伸出了援救之手。如果公司最終無法償還貸款，美國政府必須介入，補足所有資金缺額。政府認識到這種可能性，於是就估計因擔保需要付出的機率，再用國債利率來貼現期望支付額，對AWA的這筆貸款擔保的成本進行了評估。由此估算得出的擔保成本約為8500萬美元。
遺憾的是，政府擔保後，政府承擔了本應由債券持有人承擔的風險，政府的成本計算卻忽略了這樣的事實。擔保使得AWA的貸款從有風險的負債轉為無風險的負債，因此其現值就等於無風險財政貸款(treasury loan，指借款給政府部門。——譯者注)與存在壞賬可能的貸款間的價值差額。貸款規模越大，壞賬可能性越高，擔保的價值也就愈顯巨大。
於是，貸款擔保的價值評估可以看做公司資產的看跌期權，這裡的期權到期期限等於貸款的期限，執行價格等於向債權人承諾的利息和本金支付額。從擔保價值的定義中，我們不難證明兩者的等價性：
擔保價值=有擔保貸款的價值-無擔保貸款的價值
有擔保時，對AWA的貸款與對美國政府貸款一樣安全。沒有擔保，貸款就只是公司的普通償債義務。我們已經知道，兩者的差額就是無風險的政府債券與有風險的公司債券間的價值差異，就是股東可以通過將公司資產轉給債權人從而擺脫負債的權利的價值。因此，貸款擔保的價值就是這份看跌期權的價值。
德玻拉·盧卡斯(Deborah Lucas)、瑪文·法奧普(Marvin Phaup)和拉維·普拉沙德(Ravi Prasad)在其為美國國會預算辦公室(Congressional Budget Office)準備的研究報告中以AWA為例，說明如何利用期權定價模型來更好地量度貸款擔保的成本。他們的估計表明，為AWA提供的這筆貸款擔保的真實成本為1．33億美元，較政府估計高出4800萬美元。
對眾多政府貸款擔保計畫的成本估計，利用期權定價應該是一種較好的方法，這將有益於政府的健康運作。政府的現有擔保計畫所形成的或有負債的數額是巨大的。譬如說，2003年美國政府新增了3650億美元的擔保貸款，很多擔保貸款都貸給了住房供給，也有些貸給了航空公司、船主與船廠、鋼鐵公司以及石油與天然氣公司等。
管理制度
政府貸款擔保管理制度的意義在於：促進國際經濟交流與技術合作，有效加強政府貸款的管理，減少政府貸款的風險。政府貸款擔保管理制度應當包括：政府貸款擔保管理主體、政府貸款擔保管理原則、當事人之間的權利與義務關係、法律責任等內容。
第一，中國人民銀行是我國銀行業管理的行政機構，所有國內的商業銀行、涉外銀行的監督管理工作都由中國人民銀行負責。中國人民銀行的體制與我國行政區劃的體制相當，下設省級人民銀行、縣級人民銀行；各級人民銀行內部都設有銀監會，負責管理監督商業銀行、政策性銀行的日常工作。但是，政府貸款的監督和管理工作屬於財政部，因此，它的管理主體是財政部。
第二，政府貸款擔保所遵循的原則有：一是統一管理原則。政府貸款擔保統一由國務院授權財政部管理。中國人民銀行負責制定貸款擔保的具體管理實施方案，制定的法律依據是《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《貸款通則》、《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》、《中華人民共和國擔保法》、《境內機構對外擔保管理辦法》、《境內機構對外擔保管理辦法實施細則》、《最高人民法院關於適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》以及國際條約或協定。二是政府管制原則。不論是國內政策性貸款，還是國家與國家政府貸款，或國際金融組織、私人企業貸款，都經國務院授權財政部，實現政府對政府貸款擔保的管理。三是自願原則。政府貸款擔保必須建立在自願原則的基礎上，不能強迫或違法擔保。貸款人和借款人就貸款的數額、期限、利率、擔保等事項應當自願協定。四是公平原則；在擔保活動中，應當公平，不能有顯失公正情形。五是誠實信用原則；擔保人與借款人應當誠實守信，保證貸款的良性循環和貸款的按期償還。
第三，擔保人的權利與義務。根據《中華人民共和國擔保法》、《境內機構對外擔保管理辦法》、《境內機構對外擔保管理辦法實施細則》、《最高人民法院關於適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》以及國際條約或協定，在政府貸款擔保中，擔保人的權利有：一是對借款人的貸款經營狀況有監督的權利。通過擔保人的擔保，借款人應當對所借款合法、合理運用，並接受擔保人的監督。二是擔保人有要求借款人償還借款的權利。貸款到期後，擔保人有權要求借款人償還借款的本金及利息、其他費用。擔保人的義務主要是對借款人到期借款承擔連帶償還義務，具體償還義務，由雙方約定為主。
第四，政府貸款擔保的法律責任，根據《中華人民共和國擔保法》、《境內機構對外擔保管理辦法》、《境內機構對外擔保管理辦法實施細則》、《最高人民法院關於適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》以及國際條約或協定，借款人或擔保人對貸款的本金、利息、其他費用等承擔償還的法律責任，分兩種情況：一種是一般意義的擔保，即未約定保證擔保期間的擔保；它的保證期間為主債務履行屆滿之日起六個月。在此六個月期間，債權人不主張權利的，擔保人不再承擔貸款本金及利息等的償還義務。另一種情況是，負連帶責任的擔保，即擔保人對貸款本金、利息等承擔連帶償還責任。如果是涉外政府貸款，應當依照國際條約或協定執行。
特點
關於政府貸款的擔保，從政府貸款的實踐來看，主要有下列特點：
1．如果貸款的對象是政府本身，則多使用具有擔保效果的規約條款。如使用限制性條款，貸款使用控制條款以及消極擔保條款等。但是，借款方一般不原意接受這些條款，原因是：
(1)有的條款的後果無法預計或對借款方明顯不利。比如有的國家法律要求政府貸款既要在官方刊物上公開，又要獲得議會的批准，而貸款協定中上述條款的公開對借款方是不利的，而且可能得不到批准。
(2)這些限制性以及控制性條款常會引起“干涉借款國內政”等敏感政治問題，處理不當會影響當事國之間的政治關係，這並不是當事國雙方所期望的。為了能與借款方達成協定而又不影響貸款方所願望的完滿實現，許多貸款國曾作過努力。比如，有的國家減少或放棄某些對借款方使用貸款的限制或控制條款，同時通過技術協助，諮詢等方式促使貸款目的的實現；有的國家則在契約語言上作文章，儘可能不使用“由貸款方批准”、“向貸款方報告”之類容易引起借款方反感的表述，而代之以較婉轉的用詞，但實際內容並不改變。當然也有這樣的國家，它們根本不考慮借款方(特別是開發中國家)的困難，利用後者對資金的迫切需求．在政府貸款協定中強加眾多違反借款方主權的貸款使用限制和控制條款，並時常通過這些條款干預借款國內政。這種做法違反了國際法準則，是與政府貸款的目的相悖的。
2．如果政府貸款的對象是政府之外的公私部門，則貸款方大都要求借款方所在國政府、政府機構或借款方母公司提供保證，對於政府貸款保證的範圍，各國有不同的做法。一種做法認為，政府貸款保證既包括對借款償還的保證，也包括對項目執行的保證。堅持這種做法的國家有德國、日本、科威特等。它們的保證協定除規定政府對貸款本息的償付保證外，還規定保證人有義務盡一切可能或提供一切機會幫助借款方執行和完成項目；另一種做法認為，政府保證只涉及貸款償還，不必擴及項目執行，持這種做法的國家有英國、美國等。它們的政府保證協定一般只包括償還保證的規定。從法律技術上說，第一種做法較複雜，特別是在借款方和項目執行方不是同一實體的情況下，要求對項目的執行提供保證就等於迫使保證人和第三方確立某種法律關係，這不易為保證人所接受。但是，對項目執行的保證可以使項目執行人加強責任心，從而有利於貸款的償還。至於第二種做法，雖然在法律技術上較為簡單，保證人也易接受，但是，如果項目執行不力，且保證方(特別是借款方政府)的外匯儲備不足，貸款的償還在實際上將會受到影響。
3．政府貸款擔保一般很少使用物權擔保。其主要原因在於：
(1)許多國家的政府貸款在歷史上曾經採用過許多種物權擔保方式，但效果都不大。主要原因是，擔保物大都在借款方所在國境內，一旦借款方違約，擔保物權仍難以執行；
(2)貸款國一般並不熟悉借款方所在國有關擔保物權的法律結構，如果要求借款方提供物權擔保，貸款方必然要花大量的精力去了解借款方所在國的擔保法律，調查擔保方的權利，所設擔保物權的法律地位等問題。從經營和效率角度而言，是不足取的，故不為政府貸款方所提倡。
