各區市縣人民政府，各先導區管委會，市政府各委辦局、各直屬機構，各有關單位： 《大連市改革驅動戰略實施方案》業經大連市第十五屆人民政府第四十六次常務會議審議通過，現印發給你們。請各地區、各部門按照要求，細化分解實施方案，明確具體工作計畫和完成時限，根據職責分工推進各項工作，確保改革驅動戰略取得顯著成效。 市政府成立由市長任組長，相關副市長任副組長，市政府常務會議組成人員和相關區市縣政府（管委會）及市直相關部門主要負責同志為成員的大連市實施改革驅動戰略領導小組，負責統籌規劃、協調指導、組織推進改革驅動戰略的實施工作。領導小組辦公室設在市發展改革委，負責跟蹤協調、綜合調度、具體落實工作，會同有關部門把各項改革任務落到實處。市發展改革委主任兼任辦公室主任。
大連市人民政府 2016年2月5日
發文背景,通知全文,
發文背景
大連市改革驅動戰略實施方案
為破解制約全市經濟社會發展的體制性、機制性、結構性等深層次問題，實現到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，根據《遼寧省人民政府關於印發遼寧省改革驅動戰略實施方案的通知》（遼政發〔2015〕27號）精神，結合我市經濟社會發展實際，制定本實施方案。
通知全文
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平總書記關於振興東北地區等老工業基地重要講話精神為指導，緊緊抓住國家進一步實施東北老工業基地振興、遼寧沿海經濟帶開發開放以及大連金普新區開發建設等多重戰略機遇，以正確處理政府和市場關係為重點，尊重市場規律，堅持市場導向，豐富市場主體，切實使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。全面深化重點領域改革，以破解制約我市經濟社會持續健康發展的體制性、機制性矛盾和問題為導向，以正確處理政府、市場、社會三者關係為核心，破除影響市場和社會有效發揮作用的制度癥結。以建設法治政府、健全要素市場、完善社會組織等重點領域和關鍵環節改革為突破口，創造有利於激發市場主體活力和創造力的新體制、新機制，使各類要素資源配置更加合理高效，市場競爭環境更加公平有序，社會局面更加安定祥和。
（二）基本原則。
堅持改革為先，完善市場制度。堅持社會主義市場經濟改革方向，加快現代市場體系建設，保障公平競爭，維護市場秩序，完善市場監管，使市場在資源配置中起決定性作用，同時要發揮好政府作用彌補市場失靈，為經濟社會持續健康發展奠定製度基礎。
堅持問題導向，破解改革難題。從全市經濟社會發展中存在的體制機制問題中尋找改革突破口，為經濟社會發展匯聚強大的內生動力。
強化督查機制，狠抓政策落實。形成一整套抓落實的制度，做到有章可循，確保每一項改革推進到哪裡、督查就跟進到哪裡，真正把改革決策落到實處，打通政策落實“最後一公里”.
（三）總體目標。按照《遼寧省人民政府關於印發遼寧省改革驅動戰略實施方案的通知》（遼政發〔2015〕27號）要求和市委全面深化改革領導小組的工作部署，認真完成各項改革任務，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制，為穩增長、調結構、惠民生、防風險創造良好的環境。到2017年，在重點領域和關鍵環節改革上取得階段性成果，制度體系逐步完善，改革框架基本形成。到2020年，完成全面建成小康社會的重大任務，重點領域改革、轉變發展方式以及金普新區建設取得重大進展，率先實現老工業基地全面振興，現代化國際城市影響力進一步提高。
二、重點任務
（一）深化國資國企改革。
1.推進解決企業歷史遺留問題。解決市屬殼企業職工安置問題，各主管部門要在調查摸底的基礎上，2016年底前提出所屬殼企業職工安置辦法和意見，2017年6月底前制定完成安置方案並組織實施，爭取2018年底前完成。同時爭取2018年底前完成解決市屬國有企業辦社會職能問題。積極做好中央在連企業分離“三供一業”工作，2016年組織相關部門完成分離移交的技術標準和費用標準，2017年開始組織實施分離移交工作，爭取2018年底前全面完成。（市國資委，市財政局、市人社局、市總工會。列第一位者為牽頭部門，下同）
2.以管資本為主加強國有資產監管。推進經營性國有資產集中統一監管工作，按照《中共大連市委 大連市人民政府關於印發〈市直黨政機關所屬企業脫鉤改制工作實施方案〉的通知》（大委發〔2015〕26號）要求，2016年6月底前，由市國有文化資產監督管理領導小組、市編委辦、市財政局、市國資委按照責任分工共同推進並基本完成市直黨政機關所屬企業脫鉤改制工作。探索市屬國有資本營運公司的組建方式和管理模式，到2016年底，國有資本運營公司組建方式和管理模式初步確定，完成對有條件改組改建國有資本運營公司的企業的調查研究；到2017年底，完成改組改建或新建國有資本運營公司工作；到2020年底，市屬國有資本運營公司的管理模式基本成熟。（市國資委，市財政局、市人社局、市金融局）
3.推動軍民融合深度發展。2016年底前，制定《大連市軍民融合創新示範區總體方案》，編制完成《大連市軍民融合發展規劃（2016-2020）》，出台推動我市軍民融合發展指導意見。（市發展改革委）
（二）加快推進投資體制改革。
4.完善政府核准投資項目目錄。根據國務院發布的政府核准投資項目目錄調整情況，及時調整發布我市政府核准投資項目目錄。（市發展改革委，市相關部門）
5.進一步轉變政府投資職能，創新投資管理方式。建設信息共享、覆蓋全市的線上審批監管平台。2017年底前，進一步完善我市投資項目線上審批監管平台，建立完善的部門間信息共享聯動機制，在平台上實現申報、辦理、監管、監察等各項功能。到2020年，全面實現非涉密投資項目平台受理、線上辦理、限時辦結、依法監管、全程監察的工作目標。（市發展改革委，市國土房屋局、市環保局、市建委、市規劃局、市相關部門）
6.創新重點領域投融資機制，鼓勵社會投資。2016年6月底前完成大連市貫徹落實《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）的實施意見起草工作。2017年底前，基本建立完善公平的市場環境、有效的保障措施、合理的回報機制，引導社會資本進入公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域。2020年底前，完成創新重點領域投融資機制改革工作。（市發展改革委、市財政局，市環保局、市建委、市城建局、市交通局、市水務局、市相關部門）
（三）穩步推進土地制度改革。
7.健全節約集約用地制度。研究建立建設用地標準控制體系，加強產業項目用地準入管理。開展全市建設用地節約集約評價工作，2016-2018年完成年度更新評價，2016年開展中心城區建設用地集約利用潛力初始評價工作。健全建設用地動態監管制度，重點對土地利用計畫執行、土地審批及土地徵收、土地供應、項目用地開發利用等情況進行動態監管，切實預防未批即用、批而未征、征而未供、供而未用等現象的發生。對政府土地供地率、開工率等實施年終績效考核評價制度。進一步提升投資強度、容積率等土地利用綜合效益，實現億元GDP耗地量控制目標。盤活利用批而未供土地，加快處置閒置土地，優先保障重點項目落地。加強開發區用地管理，引導工業項目向開發區集中，加快推進開發區土地集約利用評價成果利用更新工作。（市國土房屋局，市建委、市統計局）
8.制定我市引導農村土地承包經營權有序流轉、發展農業適度規模經營的意見。到2017年，基本完成全市 “二調”耕地面積600萬畝的土地承包經營權確權登記頒證工作（到2016年底，基本完成500萬畝）。到2020年，建立全市統一不動產登記制度並移交相關資料。積極引導土地流轉，鼓勵農戶採取入股或全程託管的方式將承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業流轉，預計流轉比例到2016年底達到20%左右，到2017年底達到21%,到2020年底達到25%.制定我市土地承包經營權抵押、擔保試點方案。2016年配合人民銀行大連市中心支行等部門制定並出台土地承包經營權抵押貸款試點辦法。2017年根據中央統一部署選擇1-2個區市縣開展整縣推進試點工作。到2020年，在全市涉農區市縣實現全覆蓋。（市農委，市財政局、市國土房屋局、市政府法制辦）
9.建立不動產登記制度。健全自然資源資產管理體制，形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效，以土地為核心的不動產統一登記體系。圍繞“統一登記機構、統一登記依據、統一登記簿冊、統一登記信息平台”的總體要求，設立大連市不動產登記機構，將各部門所負責的登記事項整合到不動產登記部門。2016年底前，完成各部門數據整合工作。（市國土房屋局）
10.建立城鎮低效用地再開發利用機制。在城鎮低效用地再開發規劃期（2014-2017年）內，跟蹤了解各區市縣低效用地需求等實際情況，及時調整專項規劃。每年下達年度城鎮低效用地再開發指標任務，並針對各區市縣指標任務使用情況，定期調整指標任務。（市國土房屋局）
11.積極鼓勵集體林地經營權和林木所有權、使用權依法規範流轉。積極探索研究適應新形勢的林權流轉管理新機制，力爭用3-5年的時間，初步建立起覆蓋全市、高效便捷的林權流轉服務平台網路，建立更加完善的林權流轉新機制，實現林權順暢、有序流轉。（市林業局）
（四）完善金融市場體系。
12.制定金融改革創新的實施意見。2017年之前，印發大力發展產業金融的實施意見。鼓勵產業資本和社會資本投資發展直接服務產業的金融機構，探索設立金融投資控股集團，促進產融結合。進一步落實科技金融、航運金融、綠色金融創新措施。推動開展小微企業貸款保證保險業務。落實《大連市建立政策性融資擔保機制實施方案》，根據方案要求及財政出資情況，爭取在2017年前推動設立再擔保公司及擴大企信規模，設立政府出資為主、重點開展農業信貸擔保業務的農業信貸擔保機構。按照國家監管部門指導意見和我市城市發展定位，加快區域性股權交易市場發展，推動大連股權交易中心完善服務功能，整合政策資源和金融資源，打造市政府扶持中小微企業政策措施的綜合套用平台，更好地服務中小微企業創新發展。到2020年，我市區域性股權交易市場發展達到東北地區領先水平。（市金融局）
13.完善中心鎮建設投融資機制。在初步完成普蘭店皮楊中心鎮、莊河大鄭中心鎮投融資機制建設的基礎上，根據資金到位情況和相關區市縣前期工作情況，爭取2017年前完成瓦房店太平灣中心鎮和長海縣廣鹿島中心鎮投融資機制建設。（市金融局，市發展改革委、市財政局、試點中心鎮所在區市縣政府）
14.繼續推進設立民營銀行。2016年推動中佳民營銀行正式申報，2017年底前爭取中佳民營銀行開業。（市金融局，大連銀監局）
15.推進農村金融產品和服務創新。涉農貸款餘額和政策性農業保險保額穩步提升。（市金融局，市財政局、市農委、人民銀行大連市中心支行、大連銀監局、大連證監局、大連保監局、相關區市縣政府）
（五）推進科技體制改革。
16.推動國家自主創新示範區建設。爭取國務院正式批覆建設沈大國家自主創新示範區。到2020年，編制完成《大連市建設國家自主創新示範區發展規劃綱要》，具體明確空間規劃和產業發展目標。建立完善我市自主創新體系，落實大連市科技創新體系建設方案（試行）。到2020年，基本建成比較完善的區域科技創新體系，綜合創新能力進入國家創新型城市前列，使我市成為東北地區科技創新中心。完善“大連科技指南針”網路服務平台，健全創新資源開放共享機制。（市科技局）
（六）深化行政體制改革。
17.加快轉變政府職能。繼續深入貫徹落實《中共大連市委 大連市人民政府關於深化行政管理體制改革的意見》（大委發〔2015〕14號）及其配套措施，進一步推進政府職能轉變，穩步推進大部門制改革，全面完成市政府工作部門“三定”工作。（市編委辦，市政府法制辦、市相關部門）
18.加快推進事業單位分類改革。制定實施分類推進事業單位改革配套政策，出台事業單位創新管理的實施意見和行政類事業單位改革意見。推進有關部門制定並實施相關配套改革政策檔案。2020年底前，按國家和省部署完成事業單位分類改革各項工作任務。（市編委辦，市教育局、市科技局、市民政局、市財政局、市人社局、市衛生計生委）
19.進一步推進“先照後證”改革。嚴格執行《工商總局關於嚴格落實先照後證改革嚴格執行工商登記前置審批事項的通知》規定的73項工商登記前置審批事項，其他事項一律不作為工商登記前置審批。全面落實營業執照、機構代碼證、稅務登記證“三證合一”改革工作，實施“一照一碼”登記制。（市工商局，市相關部門）
（七）加快推進財稅體制改革。
20.改進預算管理制度。研究制定我市財權事權和支出責任有關制度。建立透明預算制度，擴大公開範圍。建立跨年度預算平衡機制，實行中期財政規劃管理。改革和完善市對縣（市、區）轉移支付制度，規範專項支付分配和使用，到2017年，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。規範地方政府債務管理，到2020年，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，切實防範化解財政金融風險。（市財政局，市政府法制辦）
21.完善稅收管理制度。根據國家部署，推進建築業、房地產業、生活性服務業和金融保險業“營改增”改革。組織協調與推進“營改增”試點工作，測算“營改增”對全市財政收入及地稅收入的影響，跟蹤試點後政策實施情況。進行數據測算，查詢“營改增”試點納稅人的戶數及稅費收入等，摸清試點納稅人征管信息底數，篩選、甄別、確認“營改增”涉及的納稅人名單，按照國家稅務總局規定的時間移交征管數據。（市地稅局、市國稅局）
（八）健全城鄉發展一體化體制。
22.構建新型農業經營體系。按照《大連市人民政府關於加快發展農業產業化經營的意見》（大政發〔2015〕23號）要求，大力發展農業產業化龍頭企業，每年新增規模以上農業產業化龍頭企業10家。到2016年，全市規模以上農業產業化龍頭企業達到730家，到2017年達到750家，到2020年達到780家左右。加快推進農產品加工集聚區建設，逐步建成農產品加工集聚區10個。開展示範性農民合作社和示範性家庭農場評選。到2016年底，培育縣級以上示範性農民合作社30家、示範性家庭農場12家，預計到2017年分別達到30家、15家，到2020年分別達到50家、20家。按照國家即將出台的農墾改革實施指導意見相關改革內容及時間節點，及時啟動農墾改革。（市農委，市財政局、市國土房屋局）
23.推進中心鎮體制機制創新。賦予中心鎮更大的發展自主權，推進國家新型城鎮化綜合試點建設。（市發展改革委，相關區市縣政府）
24.完善並適度放開我市戶籍政策。健全城鄉統一的戶口登記和居住證制度。2016年出台積分制落戶政策。2020年基本建立與全面建成小康社會相適應，有助於加快產業結構最佳化的先導區和經濟社會發展的先行區建設，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規範有序的新型戶籍制度，努力實現120萬農業轉移人口和其他常住人口落戶。（市公安局）
（九）以擴大對外開放促進改革。
25.積極推進申辦大連自由貿易試驗區工作。加大申辦力度，複製推廣一批在上海、天津、廣東、福建等地已試點的先進經驗在大連落地，到2017年力爭大連自由貿易試驗區獲批。（市外經貿局，大連海關）
（十）加快推進社會事業改革。
26.深化教育綜合改革。實施第二期學前教育三年行動計畫，到2017年，全市普惠性幼稚園學位覆蓋率達到60%以上，到2020年達到80%以上。加強市級統籌，強化“以縣為主”的義務教育管理體制，加快推進國家義務教育基本均衡縣創建，到2017年，全市14個區市縣、先導區全部通過全國義務教育發展基本均衡縣（市、區）認定。深化基礎教育課程和教學改革，適應高考改革新變化，有序推進考試招生制度改革。到2020年，不斷完善中考招生制度，各高中均建立分層、分類走班制教學制度，學生髮展指導工作體系完備，課堂教學充分體現自主、合作、探索形式。加強學校體育和藝術教育，推動校園足球運動普及，到2017年，完成100所校園足球特色學校、校園足球普及學校認定工作，完成3-5個校園足球示範縣區的認定工作。加快發展現代職業教育，最佳化布局，整合資源，推進職業教育結構調整，完善中高職一體化人才培養體系。到2020年，全市至少增加1所市屬公辦高職院校，中職學校調整為50所左右。積極推進全市職業教育資源整合以及普灣新區職教基地建設。實施中國小教師職稱制度改革，深入推進教育管辦評分離，鼓勵社會力量興辦教育，進一步激發辦學活力。到2017年，按國家和省人社部門、教育部門有關職稱評審政策要求，全面實行中國小教師職稱制度改革。（市教育局，市發展改革委、市財政局、市人社局）
27.創新勞動關係協調機制。進一步推進工資集體協商工作。適時調整最低工資標準。建立企業職工工資正常增長機制，及時發布企業工資指導線。制定用人單位勞動保障守法誠信等級評定和監督管理辦法。（市人社局，市編委辦、市財政局、市國資委、市總工會）
28.分類推進事業單位收入分配製度改革。2017年底前，出台《關於深化大連市事業單位工作人員收入分配製度改革的實施意見》，分類核定事業單位績效工資。力爭在2020年將公益二類事業單位績效工資總量控制在公益一類的2倍以內，縮小機關與事業單位以及事業單位之間的收入差距，同時將公益二類事業單位再進行分類，探索多種要素參與分配、對不同類型事業單位實行不同的績效工資管理辦法。（市人社局，市編委辦、市財政局）
29.健全完善社會保障制度。不斷加強進城落戶農民參加基本養老保險工作，進一步完善城鎮職工與城鄉居民養老保險制度銜接轉移操作辦法。做好全市進城農民醫療保險關係轉移接續工作，將進城落戶或已實現穩定就業的原農村籍人口納入城鎮基本醫療保險範圍。落實失業保險援企穩崗政策，完善就業失業監測統計制度。（市人社局，市民政局、市財政局、市衛生計生委）
30.深化醫藥衛生體制改革。繼續深化縣級公立醫院綜合改革，統籌推進管理體制、運行機制、補償機制、人事薪酬、藥品供應保障機制、醫療服務監管等改革。完善基本醫保體系制度建設，適當提高新農合和城鎮居民基本醫保政府補助標準。加強基層醫療衛生服務體系建設，啟動城市社區衛生服務提升工程，加快推進新建、改擴建政府辦鄉鎮衛生院和新建公益性標準化村衛生室建設工作。到2017年，每千常住人口床位數達到0.9張，每千常住人口配比基層衛生人員數達到3.5人，每千農村居民配比鄉村醫生1.2人。到2020年，達到國家規劃綱要（2015-2020年）提出的功能要求。最佳化醫療資源布局，建立基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式，積極開展分級診療試點工作。有序推進分級診療工作開展。到2017年，分級診療政策體系逐步完善，試點地區縣域內就診率提高到90%左右，基本實現大病不出縣，就醫秩序更加合理規範。加快人口健康信息化建設，開展信息惠民工程。統籌推進市級人口健康信息平台和市、縣、鄉、村四級網路的建設，加強基層醫療衛生機構信息系統、新農合綜合管理系統、遠程醫療服務等主要業務系統建設與套用，普及居民健康卡套用，促進我市醫療衛生計生機構互聯互通、信息共享、業務協同。（市衛生計生委，市發展改革委、市民政局、市財政局、市人社局）
（十一）深入推進生態文明體制改革。
31.探索市、區市縣（先導區）、鄉（鎮）、村四級環境管理新體制。推進鄉鎮環保機構建設，按照黨的十八屆五中全會關於環保機構改革的總體要求，研究市、縣、鄉鎮環保機構設定，農村環保機構要在執行現有農村環保員管理辦法的基礎上繼續予以完善。（市環保局，市編委辦）
32.貫徹落實國務院水污染防治行動計畫。制定我市水污染防治措施和水污染防治行動計畫實施方案，2016年底前完成起草《大連市水污染防治行動計畫實施方案》。（市環保局）
33.以市級生態文明建設示範區為依託，開展區縣級和鄉鎮級生態文明體制機制創新研究。（市發展改革委，市相關部門）
34.實施市級主體功能區規劃，進一步最佳化空間結構，規範空間開發秩序。（市發展改革委，各區市縣政府、各先導區管委會、市相關部門）
（十二）其他改革事項。
35.貫徹落實市委、市政府《關於支持企業創新和發展的政策措施》（大委發〔2015〕9號檔案印發），實施創新驅動戰略，加強企業技術中心建設，提高企業技術創新能力，支持企業創新創業、做大做強。到2016年底，國家、省、市級技術中心總數達到165戶，到2020年達到200戶。（市經信委）
36.進一步放開價格管理許可權。放開具備充分競爭條件的服務價格，取消收費許可證年審制度。實行居民生活用氣階梯價格制度。繼續深化醫療服務、環境和水利等領域價格改革。（市發展改革委，市財政局、市城建局、市水務局、市相關部門、市自來水集團、大連燃氣集團）
37.推動行業協會商會與行政機關脫鉤。2017年底前，根據國家、省相關規定和要求，出台有關行業協會商會培育發展的配套政策。2020年底前，建立完善的法人治理結構和綜合監管體制。（市民政局，市編委辦、市發展改革委、市財政局、市人社局、市審計局、市國資委）
38.推進金普新區體制機制創新。以行政管理體制改革為突破口，推進爭取省政府儘早出台《關於加快推進金普新區建設發展的實施意見》，在管理體制改革、行政審批制度改革、綜合執法體制改革、金融體制創新、投資與貿易便利化以及創新社會治理等方面取得實質性進展。到2017年，新區框架基本形成。到2020年，基本建成國際化、現代化、智慧化、生態化、法制化新區。（金普新區管委會，市政府法制辦、市相關部門）
三、組織實施
（一）加強領導，明確分工。“十三五”時期，全市以行政管理體制改革、國有企業改革、體制機制創新為重點的改革將全面展開，以金普新區建設、申辦大連自由貿易試驗區等為重點的開放將深入推進，改革開放將達到前所未有的廣度和深度。改革驅動戰略深入實施，將成為經濟社會轉型發展的新引擎。各地區、各部門要從新一輪老工業基地振興發展的戰略高度，充分認識其重要意義，認真落實本方案提出的各項改革任務和措施。各項重點任務牽頭單位要建立協調機制，加強統籌協調，明確責任分工、進度要求、績效考核和跟蹤問效辦法，結合實際研究出台具體實施方案，把責任落實到分管領導和具體人員上，確保按時高質量完成各項重點任務。
（二）打破陳規，勇於創新。各地區、各部門推進具體改革事項要立足自身實際，不等不靠，創造性地開展工作。在實際改革工作中要勇於打破限制經濟社會發展、影響工作效率及百姓意見較大的陳規陋習。敢於以新視角、新思維、新方法推進改革。要把人民民眾反映強烈的問題放在突出位置，問計於民，加強調研，借鑑先進地區的經驗，在謀劃長遠的同時，著力推出一些立竿見影的改革措施，讓老百姓得到實實在在的好處，釋放更多改革紅利。
（三）加強監督，務求實效。各地區、各部門要加強對本方案落實工作的監督檢查，對可能產生的問題充分預研預判，及時糾正偏差、完善政策。市發展改革委負責對本方案落實工作統籌協調，市政府督查室負責進行全面跟蹤督查。發揮社會輿論和第三方評估機製作用，確保各項改革任務和措施落實到位。
