危時法

危時法是與平時法相對應的一個法律概念。危時法就是調整危機狀態的法，就是在危急時刻適用的法。有關危機狀態，各國立法上名稱不一，近似的提法有“緊急事件”、“緊急情況”、“非常狀態”、“特別狀態”等，還包括一些狹義上的“戒嚴狀態”、“戰爭狀態”等。儘管在各國憲法和法律上的描述也不盡一致，但大致上的內容是近似的。調整在公共緊急狀態時期如何處理國家權力與國家權力、國家權力與公民權利之間以及公民權利與公民權利之間關係的法律、法規總和，就是緊急狀態法。

基本介紹

• 中文名：危時法
• 別名：危時程式法
• 作用：告訴我們什麼時候做和怎樣作
• 性質：國家法治不可分割的組成部分

特徵

危時法的法律理念完全不同於平時法。在理論上，危時法具有兩大顯著特徵。

首先，危時法是國家法治不可分割的組成部分。危時法和平時法共同構成一國法治的全部。危機狀態更需要法律，法律在危機狀態情況下更能顯示出保障國家和公民利益，維護社會秩序的根本價值。談到法治，在一般人的印象中，似乎只有在平時才可以要求依法辦事。在出現緊急情況下就不需要法律了，法律失效了。其實，這是對法律的誤解。緊急狀態並非失序（無秩序）狀態，而是一種由於失序狀態引起的非常態的（有序）秩序狀態，即非常法治狀態。從法律價值觀的角度看，公正和效率是法律的基本價值。法律可以服務於公正的法律價值觀，也可以服務於效率的法律價值觀。“緊急狀態法學也要用法制原則指導緊急狀態法的制定、執行、監督和遵守。作為一種法律規範，緊急狀態法不能偏離法制原則這一法律規範的最高價值目標。”本來中國的法制化程度就比較低，對平時法的認識和執行就不能令人滿意。對於危時法，人們的印象就更加淡漠了。再加上危時法的立法和法律實施方面比平時法還要落後，危時法法律意識淡薄，危時法法律規範不夠健全，法律實施力度不夠，更加導致人們對危時法的輕視。正如溫家寶總理指出的那樣，多難興邦。非典事件正在逐步改變人們的落後觀念。在非典疫情發生的關鍵時刻，2003年5月12日，國務院出台了《突發公共衛生事件應急條例》，並自發布之日實施。這個行政法規明確當事各方的法律權利、法律義務和法律責任，迅速扭轉了非典疫情發生初期的被動局面，有效地理順了社會關係。理論和實踐都說明在危急時刻依法辦事的極端重要性。

拉丁美洲國家獨立之後，美國與法國革命所提供的憲法範例成為它們考慮的對象。美國憲法認為：無論是在和平時期還是在危急時刻，都只有一種有效的政治秩序存在。“緊急狀態”一詞在美國憲法中不曾被提到。在緊急狀態方面，它們選擇遵循了法國方式。拉美國家認為在緊急狀態下存在一種特殊的法律統治。緊急狀態規則已成為拉丁美洲憲法的一部分；它們當中有些允許通過頒布政令來管理，而有些則限制法院對緊急狀態行動進行有效審查的權力。

在一些已開發國家，危時法立法比較健全。如美國聯邦國會於1976年頒布了《全國緊急狀態法》。該法對緊急狀態的頒布程式、頒布方式、終止方式、緊急狀態的期限以及緊急狀態期間的權力作了規定。該法規定，當出現聯邦法規定的可宣布緊急狀態的情況，有權宣布全國緊急狀態。在緊急狀態期間，總統可以為行使特別權力頒布一些法規。一旦緊急狀態終止，這些法規將隨之失效。還規定，當總統因國家安全、社會經濟生活以及外交政策的執行受到外國威脅而宣布緊急狀態時，總統可以根據該法，對於與外國或外國人有利害關係的外匯管制，國際支付以及貨幣、證券和財產的轉讓或轉移行使特別權力。

著名的德國社會法學派代表人物耶林曾經提出過這樣一種思想，他認為：法律本身不是目的，而是為達到社會公共利益所運用的手段，行政緊急權力必須合乎憲法和法律，必須體現法律的目的和精神。近年來，中國立法機構針對頻繁發生的特大安全事故、嚴重自然災害等突發事件，開始重視建立應對突發事件的應急處理機制，並制定了相應的法律、法規和規章。危時法的理念正在深入人心，正在被普遍認可。危時法的建立和完善已經成為現實生活中一個迫切需要解決的課題。

其次，危時法具有獨特的法律價值觀。即效率領先公正。危時法全面貫徹效率主導公正的價值理念。效率和公正都是法律承認和保障的價值觀。在正常情況下，法律更多表現出它的公正性。公正精神構成法律的靈魂。平時法的確是這樣，也應該這樣。但是，在危機狀態下，情況就完全改變了。在緊急狀態下，由於全社會的任務首先考慮的是如何採取迅速和有效的措施來控制和消除緊急狀態，恢復正常的生產、生活秩序，以及法律秩序，因此，社會公共利益，包括國家利益、國家安全，以及集體利益等要得到優先地保護。而要重點保護公共利益，維護法律秩序，就必須賦予政府以更的大的國家權力，從而出現具有特權性質的行政緊急權力，這些權力一方面相對於立法機關、司法機關的權力具有更大的權威性和優先性，另一方面相對於憲法和法律所規定的公民在正常狀態下可以享有的權利，行政緊急權力也具有更大的法律權威，可以比平常時期更容易限制公民權利。所謂行政緊急權力是指政府針對戰爭、叛亂、經濟危機、政治騷亂、嚴重自然災害以及嚴重傳染病流行等緊急情況，根據憲法、緊急狀態處置法、戒嚴法、戰爭法、警察法、行政強制法等，作出各種緊急處理措施的權力。為了實現公共利益，政府在平時不能採取的行政措施，在緊急狀態時期就可以依法行使。這說明，危時法具有更濃厚國家權力保障法色彩，以保障國家權力迅速有效地行使為根本目的而不是保障特定人的個人利益。“這些緊急對抗措施同平時日常國家機關行使國家權力對社會進行依法管理有所不同，它們可能改變了日常法律中所規定的國家機關和公民之間的權利義務關係，國家權力結構發生新的變化，立法權、行政權和司法權需作一定限制，而軍事權的法律地位則可能進一步上升，在某些特殊的緊急狀態下，軍事權可能要發揮最主要的作用，如在戰爭緊急狀態下，國家權力可能全部或大部轉移至軍事機關。”而平時法要以控制和制約國家權力為核心，充分體現救濟法的性質，以維護、確認和保障特定人的合法利益作為價值導向。這就是這兩種法的本質區別。一旦進入緊急狀態，正常的生活秩序就需要調整，原來的法律關係的性質就會徹底改變。平時能作的事情，現在不能做了。平時能說的話，現在不能說了。平時享有的的權利，現在沒有了。平時沒有的義務，現在就有了。或者相反。“對抗緊急狀態措施一個最重要的特徵就是日常法律所確定的國家機關和公民之間權利義務關係的重心向國家機關傾斜，突出的表現就是國家機關享有緊急處置權，又稱為緊急權；與之相適應的就是公民權利的部分喪失，也稱緊急失權。”[《緊急狀態法學》莫紀宏徐高著中國人民公安大學出版社1992年4月第1版第29頁]比如，在平時傳染病患者與醫院是平等主體之間的民事關係，而在危時，他們之間的關係變成了具有行政法性質的管理與被管理的關係。傳染病患者必須無條件服從醫院的管理，配合醫院的診療。醫院是行政主體，依法享有相應的行政管理權。由於缺乏危時法的法律理念，當危急情況出現時，大家普遍感到比較茫然，無所適從，根本不知道或者不太清楚該做什麼，不該做什麼。這就不利於調動積極因素，抑制消極因素，妨礙、拖延甚至危害鬥爭的順利進行。比如，這次非典事件中暴露出一系列值得我們深思的事情。一些藥品瘋狂漲價，一些地方擅自強制性亂收費，一些交通要道被任意堵塞，一些領導幹部的行為仍然停留在平時狀態，一些政府部門採取的應急措施缺乏有效性，一些人基於個人利益的考慮瞞報和謊報重要數字，一些病人因為怕花錢不願意到醫院接受治療，一些醫院僅僅出於自身經濟利益的考慮拒絕及時診治病人等等。

原則

危時法雖然是保障國家權力的法，但是這種保障是有限度，絕不是絕對無條件的，要把握好度。對公民權利的限制和剝奪，應該具有合理性和必要性。要貫徹最小損失原則。“最小損失原則要求國家機關在進行緊急處置、實施緊急權的過程中應該做到下述幾點：1以最快的時間頒布緊急狀態法令，確定實行緊急處置的地域範圍；2在最短的時間內迅速恢復日常法律秩序；3在進行緊急處置時，應該舍小益，取大益，特別是當國家、集體和公民個人三者利益發生矛盾時，應遵循先國家、後集體、再個人的原則；4對進行緊急處置時不需要侵犯的利益應該予以尊重；5最低限度地保護公民自由和經濟秩序；6對不需要或者是用日常法律手段就能解決的危機，應儘可能通過日常法律手段解決，慎用緊急處置辦法。”[《緊急狀態法學》莫紀宏徐高著中國人民公安大學出版社1992年4月第1版第30頁]即使在緊急狀態下，公民的某些基本權利也是不能被剝奪的。許多國家憲法和國際人權檔案都規定，在緊急狀態時期，一些最基本的人權，如生命權、語言權、宗教信仰權等也不得被限制，更不得被剝奪。例如，西班牙憲法第55條第3款規定，不得剝奪或者限制人格尊嚴、學術自由、家庭生活、受教育權利等，並且規定濫用這些措施要追究刑事責任。1966年2月16日，第二十一屆聯合國大會通過的《公民權利和政治權利國際公約》第四條規定，有些權利，如生命權、免受酷刑權、人格尊嚴權和享受思想、良心和宗教自由權等，即使在緊急狀態下也不能加以限制。

類別

從法律規範的角度看，危時法是由一系列法律規範構成的法律體系，具有豐富的內容。需要從不同的角度進行考察。

根據立法的內容不同，可以把危時法分成創製性立法和執行性立法兩大部分。所謂創製性立法，也叫創造性立法，是指創造新的，以前沒有的權利、義務、救濟和責任的立法。而執行性立法則是為實現創造性立法而進行的立法，也可以稱之為實施性立法。由於危時法的特殊性，也就是，這種立法一定會對公民的基本權利比如人身自由權、財產權等等，加以限制，甚至剝奪，事關重大，因此這種立法需要非常慎重。在中國的現行體制下，危時法的立法權，如果是創造性立法權，應當由全國人民代表大會及其常委會來行使，其他任何立法機關均不得行使。只有這樣的權力分配才能保證正確應對緊急狀態，並把對公民權利的限制控制在最低程度。其他立法機關也可以對緊急狀態進行立法，但是這種立法權只能是執行性立法權，實施性立法權。中國現行的《立法法》比較明確的規定了立法權的配置體系。該法第八條列舉了只能制定法律的事項，其中第五款是：對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰。令人遺憾的是，該法沒有明確列舉緊急狀態事項立法權的歸屬。但是第八條第十款是一項概括性法律條款：必須由全國人民代表大會及其常委會制定法律的其他事項，從理論上講，把緊急狀態事項納入到第十款，作為其他事項之一，也未嘗不可。也就是說，對於創造性危時法，中國最高權力機關行使專有立法權。在中國現行法律規範體系中，還找不到一部全面、系統的專門關於危時法的立法。至於《戒嚴法》，由於其適用範圍的有限性，僅限於社會治安事項，因此，不能把它和《緊急狀態法》劃等號。有必要考慮制定一部調整領域廣泛的、系統而全面緊急狀態法。國務院作為最高行政機關，可以行使廣泛立法權。但對於緊急狀態也只能行使執行性的立法權。否則，就是越權行為。當然，如果有全國人大常委會授權則是例外。國務院的主要職責應該是制定緊急狀態法則實施細則，採取應對危機狀態的具體措施，有效貫徹國家的《緊急狀態法》。《立法法》第五十六條國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。

應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。《憲法》第八十九條國務院行使下列職權：（一）根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；（十六）決定省、自治區、直轄市的範圍內部分地區的戒嚴；

國務院出台的《突發公共衛生事件應急條例》，理論上應該是一項實施性立法。

根據法律內容的不同，可以把危時法分成兩大部分：危時實體法和危時程式法。危時實體法確定和調整危急時政府和有關當事人之間實體權利義務，明確他們該做什麼和不該做什麼。大家依法都做應該做的事，依法都不作不應該做的事。這樣，眾志成城、齊心協力、萬眾一心、同仇敵愾，集中所有的社會資源，形成強大合力，就能消滅任何危機。比如，國務院發布的《突發公共衛生事件應急條例》在第一章《總則》中規定了應急處理指揮部這個法律主體的法律地位，實體的權力和義務。應急處理指揮部分為中央一級和省一級。第三條規定：突發事件發生後，國務院設立全國突發事件應急處理指揮部，由國務院有關部門和軍隊有關部門組成，國務院主管領導人擔任總指揮，負責對全國突發事件應急處理的統一領導、統一指揮。國務院衛生行政主管部門和其他有關部門，在各自的職責範圍內做好突發事件應急處理的有關工作。第四條：突發事件發生後，省、自治區、直轄市人民政府成立地方突發事件應急處理指揮部，省、自治區、直轄市人民政府主要領導人擔任總指揮，負責領導、指揮本行政區域內突發事件應急處理工作。縣級以上地方人民政府衛生行政主管部門，具體負責組織突發事件的調查、控制和醫療救治工作。縣級以上地方人民政府有關部門，在各自的職責範圍內做好突發事件應急處理的有關工作。在第五章《法律責任》中規定了各級政府、有關部門、單位和個人的紀律責任、行政責任和刑事責任。這些均為實體法。

根據法律性質的不同，可以把危時法分成危時一般法和危時特別法兩大部分。前者是指系統全面調整危時狀態所產生的社會關係的法律規範的總和。後者是指附帶在平時法中的危時法。考察我們現行立法中的危時法，會發現危時法的一般法並不多。在本人看來，截至目前為止，只有兩部可以稱之為一般法的危時法，也就是危時一般法。一部是《中華人民共和國戒嚴法》；一部是《突發公共衛生事件應急條例》。因此，危時一般法顯然不夠健全。“現在我們缺少的是一套緊急狀態的基本法，沒有基本法，難以解決緊急狀態出現的基本問題。有了基本法，即使出現沒有預想到的像非典這樣的災難，政府只要依法定程式及時宣布緊急狀態，就可以採用緊急狀態下的法律制度，行使政府的特別權力。”

根據法律效力的不同，可以把危時法分成危時根本法和危時普通法兩大部分。危時根本法是指憲法性危時法，即憲法中的危時法條款。危時普通法是指憲法以外的危時法。前者如中國憲法的戒嚴條款。《憲法》第六十七條　全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：（二十）決定全國或者個別省、自治區、直轄市的戒嚴；《憲法》第八十九條　國務院行使下列職權：（十六）決定省、自治區、直轄市的範圍內部分地區的戒嚴。需要指出的是，中國憲法中的危時法條款僅此而已。戒嚴法只能適用於治安領域，不能在其它領域適用。有必要向美國學習，在憲法中增加其它領域的危時法條款，特別是經濟領域。後者如中國的第八屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過，自1996年3月1日起施行）《戒嚴法》；國務院出台的，今年5月12日實施的《突發公共衛生事件應急條例》。“法律資源不足主要是指，在我們現有的法律體系中還缺少一些重要的法律或法律制度。如，中國沒有在憲法中規定統一的緊急狀態法律制度，也沒有一部統一的緊急狀態法。在現代法治原則的支配下，各國仍然注意制定法律來調整緊急狀態下的各種社會關係，防止緊急狀態的發生導致整個國家和社會秩序的全面失控。”

根據法律調整領域的不同，可以把危時法分成治安危時法、自然災害危時法、金融危時法、公共衛生危時法、政治危時法和其他危時法。治安危時法適用於由於戰爭、叛亂（內亂）和遊行示威等引起的社會治案秩序。自然災害危時法適用於由於自然災害引起的社會關係。例如地震、洪水、火災、山體滑坡、蝗蟲、火山噴發等自然災害。公共衛生危時法適用於由於瘟疫疾病引起的公共衛生危機。金融危時法適用於財政、金融等經濟危機。政治危時法適用於立法、政黨鬥爭等憲法性危機。其他危時法適用於其他特殊危機，例如2001年美國9-11恐怖事件。

作用

危時程式法告訴我們什麼時候做和怎樣作。與任何對手作鬥爭，時間都是最寶貴的。掌握好時機，就能就能採取主動，先發制人，在最短的時間內取得最大的成績。反之，貽誤戰機，錯失良機，就會陷於被動，需要付出更大的成本才能取得成功。危時法程式法還告訴我們按照什麼順序、什麼程式、什麼手段作等等。這使我們的對策更加有效。避免無謂的混亂和浪費。因此，危時法的作用能使我們的行動更加正確和及時，採取的措施更加有力，鬥爭的效果更加明顯。比如《突發公共衛生事件應急條例》規定的報告程式就非常典型。第十九條規定：國家建立突發事件應急報告制度。國務院衛生行政主管部門制定突發事件應急報告規範，建立重大、緊急疫情信息報告系統。有下列情形之一的，省、自治區、直轄市人民政府應當在接到報告1小時內，向國務院衛生行政主管部門報告：（一）發生或者可能發生傳染病暴發、流行的；（二）發生或者發現不明原因的群體性疾病的；（三）發生傳染病菌種、毒種丟失的；（四）發生或者可能發生重大食物和職業中毒事件的。國務院衛生行政主管部門對可能造成重大社會影響的突發事件，應當立即向國務院報告。第二十條突發事件監測機構、醫療衛生機構和有關單位發現有本條例第十九條規定情形之一的，應當在2小時內向所在地縣級人民政府衛生行政主管部門報告；接到報告的衛生行政主管部門應當在2小時內向本級人民政府報告，並同時向上級人民政府衛生行政主管部門和國務院衛生行政主管部門報告。縣級人民政府應當在接到報告後2小時內向設區的市級人民政府或者上一級人民政府報告；設區的市級人民政府應當在接到報告後2小時內向省、自治區、直轄市人民政府報告。

各國情況

美國制定了一般法性質的《國家緊急狀態法》和《國際經濟緊急權力法》。法國也有《緊急狀態法》。莫紀宏研究員指出，應當在總結國外緊急狀態立法經驗的基礎上，一是在憲法中明確規定緊急狀態制度，二是制定統一的緊急狀態法，規定統一的緊急狀態下的政府應急機構和應急機制。只有這樣，才能貫徹法治原則，保障政府在緊急狀態時期也能夠貫徹依法行政原則，保障公民的權利不受非法侵犯。

不過，在中國現行的一系列法律中，其中一些法律包含有危時法的條款。如國防法、防洪法、證券法、銀行法、防震減災法和傳染病防治法等。這些法律中的危時法條款就是危時法的特別法。這些法律都規定了政府及其有關單位、個人，在不同的緊急狀態時期可以採取的緊急措施，應當受到限制的權利和必須履行的法律義務。但是總的來說，危時法的特別法不完善，僅有調整危機狀態的幾個法律條文。美國已有47O餘部制定法規定了緊急事態，這些法律關涉的緊急事態範圍極廣，從自然災害、勞工衝突、經濟危機直至威脅國家安全的事件。“羅斯福在1933年3月5日援引”國家緊急狀態法“宣布美國進入”緊急狀態“。此後，杜魯門在1950年12月16日（韓戰）、尼克森在1970年3月23日（郵政工人罷工）和1971年8月15日（金融危機）先後據”國家緊急狀態法“宣布了”國家緊急狀態“，並由此獲得了470項法律授權。”