中國自然保護區發展規劃綱要（1996—2010年）自然資源和生態環境是人類賴以生存和發展的基本條件。人類在長期的社會實踐中，認識到保護好自然資源和生態環境，保護好生物多樣性，對人類的生存和發展具有極為重要的意義。保護自然資源和生態環境的一項重要措施是建立自然保護區，自然保護區建設已成為衡量一個國家進步和文明的標準之一。通過保護有典型意義的生態系統、自然環境、地質遺蹟和珍稀瀕危物種，以維持生物的多樣性，保證生物資源的持續利用和自然生態的良性循環，這對有12億人口、農業在國民經濟中占重要基礎地位的中國來說顯得尤為重要。
基本介紹
- 中文名：中國自然保護區發展規劃綱要
- 對象：自然保護區
- 屬性：法律法規
- 起始：1996—2010年
1956年我國建立了第一個自然保護區──廣東肇慶鼎湖山自然保護區。在近40年的時間內，特別是80年代以來，自然保護區事業發展很快，在全國初步建成一個類型比較齊全的自然保護區網路。這對保護自然資源和生態環境，特別是保護珍稀瀕危物種發揮了重要作用，但現有自然保護區的數量、面積和管理現狀同我國擁有的生物多樣性及各類自然資源的豐富程度相比，是遠不相適應的，在加強現有自然保護區建設和管理的同時，必須新建一批自然保護區。自然保護區建設是一項公益性事業，需要國家及地方各級人民政府加強領導，積極扶持。為進一步加強自然保護區建設，並將自然保護區的建設和管理納入國民經濟和社會發展計畫，有必要制定一個符合國情的全國自然保護區發展規劃。
一、 自然保護區建設和管理現狀
經過各級政府和各自然保護區行政主管部門的努力，自然保護區建設取得了較大成績。
（一）自然保護區建設現狀
1．自然保護區數量和面積發展較快，初步形成了全國自然保護區網路。 截止到1995年底，我國共建立了不同級別、各種類型的自然保護區799個，總面積7185萬公頃，約占陸地國土面積的7.48%。其中：國家級自然保護區106個，面積1719萬公頃；省級自然保護區337個，面積5140萬公頃；市級自然保護區82個，面積40萬公頃；縣級自然保護區274個，面積286萬公頃。長白山、鼎湖山、臥龍、武夷山、梵淨山、錫林郭勒、博格達峰、神農架、鹽城、西雙版納、浙江天目山、貴州茂蘭等12個自然保護區加入了世界人與生物圈保護區網路。
除了自然保護區以外，我國還建立了風景名勝區512處（其中國家級風景名勝區119處），總面積960萬公頃，約占國土面積1%；建立森林公園755處（其中國家級森林公園266處）。風景名勝區和森林公園的建設，在保護我國自然資源和生態環境方面，起到了積極作用。
2．自然保護區在保護區自然資源和生態環境以及珍稀瀕危物種方面發揮了重要作用，以下按照1993年全國自然保護區統計進行分析，具體表現在：
——已建立的以森林生態系統和野生動植物為主要保護對象的自然保護區總數達551個，總面積1766.8萬公頃，約占森林面積的13.2 %，幾乎分布於全國所有的林區和生物地理區域，代表著各種森林植被類型；
——已建立的以草原與草甸生態系統和野生動植物為主要保護對象的自然保護區15個，總面積134.3萬公頃，約占草原面積的0.8%；
——已建立的以荒漠生態系統和野生動植物為主要保護對象的自然保護區15個，總面積3574.9萬公頃，約占荒漠面積的18.6%；
——已建立的以內陸濕地和水域生態系統及濕地珍禽和水生野生動植物為主要保護對象的自然保護區80個，總面積766.9萬公頃，約占內陸濕地和水域面積的20.2%；
——已建立的以海洋和海岸生態系統及海洋珍稀動植物為主要保護對象的自然保護區59個，總面積132萬公頃，約占近海海域和海岸帶面積的0.28%；
——物種資源得到了較好的保護，特別是《國家重點保護野生動植物名錄》中的257個野生動物種和類群以及《中國珍稀瀕危保護植物名錄》中的354個植物種中的絕大多數在自然保護區得到了保護；
——已建立的以自然遺蹟為主要保護對象的自然保護區46個，總面積11.3萬公頃，使一大批具有重要科學價值的自然遺蹟得到了保護。
（二） 自然保護區管理現狀
1、初步建立了自然保護區法規體系。近10多年來，我國陸續頒布了一系列有關環境保護和自然資源的法律法規。1985年7月經國務院批准，林業部公布施行了《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》，1994年10年國務院批准頒布了《中華人民共和國自然保護區條例》，（以下簡稱《自然保護區條例》），農業、地礦、海洋等有關部門也制定了相關類型自然保護區管理的行政規章，使自然保護區建設和管理的法規體系日趨完善。
2、初步形成了環保部門綜合管理和林業、農業、海洋、地礦、水利、建設等部門分部門管理相結合的自然保護區管理體制。統一規劃和政策，各部門分工合作、共同努力，有力促進了自然保護區事業的發展。
3、管理機構建設和管理人員配備逐步得到加強。1995年底，已建立的799個自然保護區中，有536個建立了管理機構，占67%，有570個自然保護區配備了管理人員，占71.3%。
（三）目前存在的主要問題
1.現有自然保護區數量和面積不能適應自然保護工作的需要。我國是人口最多的開發中國家，巨大的人口壓力和快速的經濟發展，導致自然資源過度開發，環境受到污染，生態遭到破壞，生物多樣性迅速減少，危及經濟社會的持續發展。已建立的自然保護區不能滿足保護的需要。
2.自然保護區建設未能得到普遍重視，發展不平衡。長期以來，自然保護區建設一直未能很好地列入各級政府的國民經濟和社會發展計畫，有些地區和部門不理解自然保護的意義或僅從眼前和局部經濟利益出發，不重視自然保護工作。目前，全國尚有9個省市自然保護區面積占國土面積的比例不到1%。少數地區甚至在已建自然保護區內進行高強度開發活動，使一些自然保護區名存實亡。
3.經費投入嚴重不足，制約了自然保護區事業的發展。自然保護區建設是經濟社會持續發展的基礎性工作。但長期以來自然保護區建設和管理經費主要依靠各級行政主管部門從部門經費中解決。由於經費所限，投入缺口很大。
4.缺乏一個切實可行的全國自然保護區發展規劃。近年來，自然保護區建設速度加快，使1990年編制的“全國自然保護區與物種保護‘八五’計畫和十年規劃”已遠不能適應發展的需要。國民經濟的高速發展，也給自然保護區建設提出了更高的要求。為使自然保護區建設布局和類型更加科學合理，把一些急需保護的地區儘快保護起來，及早制定我國自然保護區中長期發展規劃是非常必要的。
5.自然保護區管理工作落後於建設速度。由於經費、人才、法制建設、土地使用權屬等因素的制約，自然保護區管理工作明顯落後於建設的速度。目前，全國尚有37.9% 的自然保護區未建立管理機構，31.5% 的自然保護區未配備管理人員，現有管理人員中科技人員比例也較底。這些都不利於自然保護區管理、科研、宣傳教育等工作的開展，影響了自然保護區功能和效益的發揮。
二、規劃編制的指導思想與原則
（四）自然保護區發展規劃編制的指導思想
以減緩和控制生態環境惡化、保護自然資源和生物多樣性、最終實現自然資源的持續利用和自然生態系統良性循環為目的；根據國情和國力，近期從搶救保護角度出發，合理確定規劃目標和劃定保護區域；到規劃期末，在全國範圍內，建成布局合理、類型齊全、管理科學、執法嚴格的自然保護區網路，使我國的自然保護事業接近或達到國際先進水平。
（五）自然保護區規劃編制的基本原則
——根據自然地帶的遞變規律和自然資源的分布特點，全面合理地規劃自然保護區。
——全面規劃和突出重點相結合。2000年前，把自然保護區建設的重點放在熱帶、亞熱帶、溫帶生物多樣性豐富地區和人口密集地區，並根據主要保護對象的典型性和代表性，確定不同生物地理區域的國家級自然保護區。
——從搶救應該保護的生態系統和珍稀瀕危物種出發，把該保護的關鍵地區儘可能劃定為自然保護區。對因開發時間較長原生態環境消失，但其次生環境有代表性，或經人工恢復，或在保護條件下能自然恢復為有保護價值的生態系統，也應劃定為自然保護區。
——加強自然保護區的能力建設，逐步提高自然保護區的管理水平。
三、規劃目標
（六）自然保護區建設的總目標
建立一個類型齊全、分布合理、面積適宜、建設和管理科學、效益良好的全國自然保護區網路。
(七) 自然保護區發展規劃分為二個階段
近期1996—2000年、中期2001—2010年，與國民經濟和社會發展規劃期一致。
分階段目標是：
1996—2000年：自然保護區總數達1000個（其中國家級140—150個），自然保護區面積占國土面積的比例達9%左右，加上風景名勝區，合計約占國土面積的10%；進一步完善自然保護區的法規體系，80%左右的自然保護區設定專職管理機構和配備必要管理人員，50%左右自然保護區具備基本的保護管理設施。
2001—2010年：自然保護區總數達1200個左右（其中國家級160—170個），自然保護區面積占國土面積的比例達10%，加上風景名勝區，合計約占國土面積的12 %；形成完整的自然保護區法規體系，90%左右自然保護區有健全的管理機構和工作人員，70%以上的自然保護區具有較完善的保護和管理設施。
四、 規劃方案
（八）自然資源的分布及豐富程度存在著地域分異規律
尤以自然生態系統和物種更為明顯。為此，應根據不同自然區域來合理規劃自然保護區。
（九）分區規劃
根據自然條件、社會經濟狀況、自然資源分布特點等因素，參照1984年有關部（委、局）編制的《自然保護區區劃》，全國共劃分為9個自然區域。中國自然保護區分區規劃見下表。
中國自然保護區分區規劃表
規劃目標期末自然保護區 | ||||
自然區域名稱 | 2000年 | 2010年 | ||
數量（個） | 面積（萬公頃） | 占土地面積（%） | 占土地面積（%） | |
東北山地平原區 | 160—170 | 640－665 | 5.4－5.6 | >7 |
蒙新高原荒漠區 | 75－85 | 2255－2385 | 8.4－8.9 | >12 |
東北平原黃土高原區 | 100－110 | 95－110 | 1.4－1.6 | >2 |
青藏高原寒漠區 | 32－37 | 4290－4310 | 24.8－24.9 | >26 |
西南高山峽谷區 | 65－75 | 330－370 | 5.1－5.7 | >7 |
中南西部山地丘陵區 | 175－185 | 200－295 | 3.0－3.2 | >4 |
華東丘陵平原區 | 215－235 | 220－235 | 2.6－2.8 | >3.5 |
華南低山丘陵區 | 100－110 | 105－110 | 3.8－4.1 | >5 |
中國管轄海域區 | 85－95 | 450－480 | 1.5－1.6 | >3 |
全國合計 | 1000－1100 | 8665－8960 | 8.7－9.0 | >10 |
註：管轄海域欄的比例數為自然保護區占我國管轄海域面積（﹪ ）
1、東北山地平原區。本區是自然資源豐富的地區，森林主要分布於大、小興安嶺、長白山等地，是我國現存最大的原始林區，森林面積約占全國的1/4。草原主要分布於大興安嶺以西地區，尤以呼倫貝爾草原為我國僅有的兩大個片高草草原之一。小興安嶺東南側和長白山北端的三江平原是濕地分布比較集中的地區。規劃到2000年，全區自然保護區總數達160－170個，面積達640－665萬公頃，占全區土地面積的5.4－5.6﹪；到2010年，自然保護區面積占土地面積的7﹪以上。
2、蒙新高原荒漠區。本區是八個陸地自然區域中面積最大的一個區，區內地貌類型複雜，氣候乾燥，地表植被稀疏而單純，生態系統脆弱，對人為干擾非常敏感，一旦破壞很難恢復。本區礦產資源豐富，又是未來國家開發和建設的重點，應搶救性地建立一批自然保護區。規劃到2000年，自然保護區總數達75－85個，面積達2255－2385萬公頃，占全國土地面積的8.4－8.9﹪；到2010年，自然保護區面積占土地面積12﹪以上。
3、華北平原黃土高原區。本區是我國開發最早的地區之一，長期墾殖和其他生產活動的影響使自然景觀發生了很大變化，原生植被已不復存在，但一些次生植被加以保護，促其恢復對保護生態環境很有意義。西部的黃土高原，由於植被的破壞已成為水土流失最嚴重的地區。規劃到2000年，全區自然保護區總數達100－110個，面積達95－110萬公頃，占土地面積的1.4－1.6﹪；到2010年，自然保護區面積占土地面積2﹪以上。
4、青藏高原寒漠區。本區自然條件非常獨特，高原自然景觀保存比較完整，高寒類型的野生動物資源豐富且極具代表性。人口稀少，開發強度低，適宜建立大面積的自然保護區。規劃到2000年，全區自然保護區總數達32－37個，面積4290－4310萬公頃，占土地面積24.8－24.9﹪；到2010年，自然保護區面積占土地面積26﹪以上。
5、西南高山峽谷區。本區是世界上高山植物區系最豐富的區域，古老和孑遺植物種類很多。同時，本區曾是第四紀冰川期動物的避難所，珍稀動物種類較多，邛崍山、涼山、岷山等地則是大熊貓的主要分布地，本區是我國自然保護區建設的重點地區。規劃到2000年，全區自然保護區總數達65－75個，面積達330－370萬公頃，占土地面積5.1－5.7﹪；到2010年，自然保護區面積占土地面積7﹪以上。
6、中南西部山地丘陵區。本區動、植物區系組成比較複雜，珍稀瀕危物種較多。同時本區也是重要的糧、油作物產區。由於長期毀林開荒，森林覆蓋率低，水土流失嚴重，野生動植物種類減少，不少物種瀕於滅絕。規劃到2000年，全區自然保護區總數達175－185個，面積達280－295萬公頃，占土地面積3－3.2﹪；到2010年，自然保護區面積占土地面積4﹪以上。
7、華東丘陵平原區。本區是人口最密集、工農業最發達的地區。由於長期開發，除少數山區外，原生植被殘存較少。從搶救保護該地區殘存的自然生態系統和野生動植物出發，規劃到2000年，全區自然保護區總數達215－235個，面積達220－235萬公頃，占土地面積2.6－2.8﹪；到2010年，自然保護區面積占土地面積3.5﹪以上。
8、華南低山丘陵區。本區是我國熱帶雨林、季雨林分布區域，動植物資源豐富，種類繁多。但長期墾殖使天然林遭到嚴重破壞，動植物資源日趨減少。加強本區自然保護區建設，對於生物多樣性保護具有非常重要意義。規劃到2000年，全區自然保護區總數達150－160個，面積達400－410萬公頃，占土地面積3.8－4.1﹪；到2010年，自然保護區面積占土地面積5﹪以上。
9、中國管轄海域區。本區包括我國內水、領海、專屬經濟和大陸架範圍內的全部海區、海洋島嶼及海岸帶。本區動植物資源豐富，有多種具有典型性的海洋生態系統。但由於盲目開發，致使許多珍稀動植物及其生態環境遭到嚴重破壞（如文昌魚、珊瑚礁、紅樹林等）。規劃到2000年，全區自然保護區總數達85－95個，面積達450－480萬公頃，占我國管轄海域面積1.5－1.6﹪；到2010年，自然保護區面積達900萬公頃左右，占我管轄海域面積3﹪左右。
（十）分類規劃
我國的自然保護區共分為三個類別九種類型，不同類形的自然保護區其保護重點各有側重。針對各類自然資源的分布狀況和特點，以及各種類型自然保護區建設的現狀，規劃在繼續加強森林生態系統、野生動物、荒漠生態系統、內陸濕地和水域生態系統等類型自然保護區建設的同時，“九五”期間重點加強草原與草甸生態系統、海洋和海岸生態系統、野生植物、地質遺蹟、古生物遺蹟等類型自然保護區的建設，使各種類型自然保護區都得到發展，全方位保護好我國的自然資源和生物多樣性。
（十一）部門建設規劃
林業、農業、海洋、地礦等資源行政主管部門是自然保護區建設的主要力量，各部門要按照《自然保護區條例》和《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》、《海洋自然保護區管理辦法》等有關部門規章和國務院有關自然資源管理的分工，積極做好本部門的自然保護區建設和管理工作。環保部門應切實加強自然保護區的綜合管理。除上述部門外，還要動員一切有能力、有條件的部門和單位，共同參與自然保護區的建設。各部門截止1995年底自然保護區建設情況及規劃見下表。
部門自然保護區建設規劃表
已建自然保護區 | 2000年 | 2010年 | |||||
部門 | 數量（個） | 面 積 | 數量（個） | 面 積 | 數 量 | ||
總 數 | 國家級 | （萬公頃） | 總 數 | 國家級 | （萬公頃） | （個） | |
林 業 | 574 | 73 | 6100 | 600－610 | 100 | 6050－6200 | >700 |
農 業 | 37 | 4 | 316.6 | 90－100 | 10 | 1240－1290 | >110 |
海 洋 | 19 | 7 | 22.5 | 40－50 | 12 | 70－100 | >60 |
地 礦 | 10 | 2 | 7.4 | 30－40 | 7 | 25－30 | >50 |
環 保 | 149 | 19 | 1144.3 | 180－200 | 20 | 1200－1250 | >200 |
其 他 | 10 | 1 | 71.2 | 60－100 | 1 | 80－90 | >90 |
合 計 | 799 | 106 | 7185 | 1000－1100 | 150 | 8665－8960 | >1200 |
（十二）2000年國家級自然保護區建設規劃
國家級自然保護區的建設本著穩妥發展、確保質量、合理布局的原則，合理布局的原則，根據主要保護對象的典型性、代表性和價值以及管理的狀況，並適當考慮到區域分布，規劃到2000年，新建國家級自然保護區60個，使國家級自然保護區總數達到150個。在類型方面，重點加強森林生態系統和野生動植物類型、草原與草甸生態系統、濕地及海洋和海岸生態系統、地質遺蹟和古生物遺蹟類型國家級自然保護區的建設；在分布範圍方面，重點加強青藏高原寒漠區等區域內國家級自然保護區的建設。
（十三）管理規劃
1．加快立法步伐。“九五”期間，重點制定與《自然保護區條例》相配套的規章、制度和標準，制定各類自然保護區的管理細則以及各省、自治區、直轄市及有立法權的城市的地方自然保護區管理法規。同時，國家環保局會同有關部門抓緊制定《自然保護區監督管理方法》、《國家級自然保護區評審辦法》等有關法規和規範，進一步完善自然保護區的法規體系。條件成熟時，由國家環保局會同有關自然保護區行政主管部門，組織力量，起草《自然保護區法》。
2．加強管理機構建設。針對目前尚有1/3左右的自然保護區尚未建立管理機構或未配備管理人員的狀況，規劃分期解決。到2000年，自然保護區管理機構建設和管理人員配備達到80﹪以上；到2010年，達到90﹪以上。
3．加強自然保護區基本建設。規劃“九五”期間，重點解決已建的國家級自然保護區的基本建設，並爭取達到50﹪以上的自然保護區完成基本建設規劃和投資；2010年前，70﹪以上的自然保護區完成基本建設規劃和投資。
（十四）科研與人員培訓和能力建設規劃
1、加強自然保護區的科學研究工作，充分發揮自然保護區的科研功能。規劃重點開展下列方面的科學研究；
——生物地理區劃在自然保護區區劃中的套用和全國自然保護區區劃研究。
——自然保護區生態監測研究和全國生態監測網路的建立。
——自然保護區數據信息系統的研究和建立。
——重點保護對象和瀕危物種的就地保護和人工繁育增殖技術的研究。
——自然保護區生物多樣性的研究。
——自然保護區的效益和有效管理示範研究。
2.加強自然保護區管理人員的培訓工作。通過舉辦管理人員培訓班、鼓勵在職人員自學和參加函授學習、建立自然保護區與相關高校和科研院所掛鈎合作關係等措施提高自然保護區管理人員的業務素質。同時，積極創造條件，吸引科技人員到自然保護區工作，以提高專業技術人員在自然保護區管理人員中所占的比例。
五、經費概算
(十五) 基本建設經費概算
實施自然保護區發展規劃，1996－2000年，所需基本建設經費總計為7.7億元(其中國家級自然保護區3.2億元，地方級自然保護區4.5億元)，平均每年為1.28億元；2001－2010年，所需基本建設經費為15億元（其中國家級5億元，地方級10億元），平均每年為1.5億元。
（十六）管理經費概算
根據管理規劃，1996－2000年年均管理經費需求為1.63億元，其中國家級年均0.73億元，地方級年均0.9億元；2001－2010年年均管理經費需求為2.95億元。
六、實施規劃的保證措施
（十七）加強對自然保護區建設的領導，動員全社會力量開展自然保護區建設。
——國民經濟和社會發展計畫應考慮自然保護區建設和管理的需要，國家和地方各級政府要加強對自然保護區建設的領導，從各方面給予重視和扶持。
——有關自然保護區行政主管部門和綜合管理部門將自然保護區建設列為本部門的工作之一，加強自然保護區的建設和管理。
——動員全社會一切有條件、有能力的部門、社會團體、企事業單位及個人共同參與自然保護區建設事業。
——明確各級政府和有關部門自然保護區建設的責任和義務，建立目標責任制，定期考核。
——充分發揮人大、政協的監督作用，檢查和監督各級政府和有關部門自然保護區目標責任制的落實。
——加強宣傳教育工作和科學普及工作，提高各級領導及全民族的自然保護意識和對自然保護區的認識，使其自覺投入到自然保護區的建設和管理中。
（十八）制定優惠政策，促進自然保護區事業的發展
重點制定下列優惠政策
——扶持自然保護區發展政策。對自然保護區在實驗區及其他外圍地區，在保護的前提下進行的資源合理適度開發和經營，各級政府和自然保護區主管部門應在資金和技術方面予以扶持，逐步提高自然保護區的自我發展能力。
——科技人員待遇的優惠政策。通過提高自然保護區科技人員的工資待遇、解決科技人員的後顧之憂、改善科研生活條件等措施，穩定科技隊伍。
——科學研究的重點扶持政策。自然保護區的科學研究大多數屬於基礎或套用基礎研究的範疇，各級政府科委和有關自然保護區的主管部門在科研立項、科研經費安排等方面應給予必要的傾斜，以促進自然保護區科研工作的開展。
（十九）切實解決自然保護區建設和管理的經費問題
——建立經費主渠道。自然保護區建設和管理經費主要由自然保護區所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區給予適當的資金補助。逐步建立以政府投入為主、自然保護區自籌和國內外捐助相結合的經費渠道。
——充分發揮社會各界的積極性，開闢民間集資渠道。
——廣泛開展國際合作，積極爭取國際組織、外國政府和國外民間團體對我國自然保護區建設的資助。
(二十)加強法制建設，加大執法力度。
認真組織宣傳和落實《自然保護區條例》和《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》及其他有關自然保護區的法規和規章，逐步建立健全由法律、行政法規、地方性法規和各自然保護區管理規章共同組成的法律法規體系，定期檢查執行情況，對違法行為嚴肅處理，依法建設和管理自然保護區，保障自然保護區發展規劃目標的實現。
（二十一）加強對已建自然保護區的監督檢查
各級環保部門和自然保護區主管部門通過建立定期的檢查制度，加強對本區域內自然保護區建設和管理工作的監督檢查，對取得成績的予以表彰和獎勵；對資源遭到破壞，管理質量不合格的自然保護區採取限期整改和降級的處理；對個別因資源遭到嚴重破壞，已失去保護價值的自然保護區，要追查責任，並予以撤銷，以確保自然保護區的質量。
（二十二）加強自然保護區有效管理示範工程建設
“九五”期間，各省、區、市人民政府和國家有關自然保護區管理部門應在本地區或本部門所主管的自然保護區中，選擇1－2個具有典型性和代表性的自然保護區，建立有效管理的示範工程，以推動我國自然保護區建設向高標準方向發展。
（二十三）在自然保護區的建設中，加強該地區控制人口和扶貧等政策措施的實施。
國家和地方的重點生態建設或資源開發工程項目應儘可能考慮有利於當地自然保護區的建設和發展。
（二十四）加強自然保護區發展規劃的落實和組織實施工作。
各級政府和自然保護區管理部門要在《中國自然保護區發展規劃綱要》的指導下，根據實際情況，制定本地區、本部門的自然保護區發展規劃，並認真組織實施。
