ppp模式(一種融資和項目管理模式)

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協定為基礎，彼此之間形成一種夥伴式的合作關係，並通過簽署契約來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關係，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP模式比較適用於公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環節，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環節。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程式、渠道、範圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。

截止到2015年11月底，國家發展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達到329個，占推介項目數量的比例為31.5%。

基本介紹

• 中文名：PPP模式
• 外文名：Public—Private—Partnership
• 含義：公私合夥或合營
• 廣義定義：公共部門通過與私人部門合作
• 別稱：PPP融資

定義

PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。

隨著項目融資的發展，有一個詞PPP(Public-Private Partnership，公私合夥或合營，又稱公私協力)開始出現並越來越流行，特別是在歐洲。該詞最早由英國政府於1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協定，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施並向公眾提供公共服務。本文擬對PPP的各種定義作一個綜述，並論述它的理論基礎。

狹義定義

從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。

廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關係，廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的物有所值(Value For Money)原則。

廣義定義

PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡寫，中文直譯為“公私合夥制”，簡言之指公共部門通過與私人部門建立夥伴關係提供公共產品或服務的一種方式。雖然私人部門參與提供公共產品或服務已有很長歷史，但PPP術語的出現不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術語是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態的不同，要想使世界各國對PPP的確切內涵達成共識是非常困難的。德國學者NorbertPortz甚至認為試圖去總結PPP是什麼或者應該是什麼幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，並且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定。

分類方法

由於世界各國意識形態不同，且處於PPP發展的不同階段，導致各國使用的術語不盡相同，或者對於同一個術語的理解不盡一致，這就給PPP的分類帶來很大麻煩。從筆者查閱的資料來看，各國或國際組織對PPP的分類有十幾種之多。

PPP的各種模式及其含義

廣義PPP可以分為外包、特許經營和私有化三大類，其中：

外包類

PPP項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設，或者受政府之託代為管理維護設施或提供部分公共服務，並通過政府付費實現收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔的風險相對較小。

特許經營類

項目需要私人參與部分或全部投資，並通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協調好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關係，因而特許經營類項目能否成功在很大程度上取決於政府相關部門的管理水平。通過建立有效的監管機制，特許經營類項目能充分發揮雙方各自的優勢，節約整個項目的建設和經營成本，同時還能提高公共服務的質量。項目的資產最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權和所有權的移交過程，即契約結束後要求私人部門將項目的使用權或所有權移交給公共部門。

私有化類

PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。由於私有化類PPP項目的所有權永久歸私人擁有，並且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。

運營方式

在已開發國家，PPP的套用範圍很廣泛，既可以用於基礎設施的投資建設(如水廠、電廠)，也可以用於很多非盈利設施的建設(如監獄、學校等)。北京正在準備通過法人招標方式建設六個奧運場館，我們認為PPP是一種極好的方式。奧運場館很難靠自身平衡資金，需要政府以適當的方式進行投入，以使項目可以商業運作。同樣，北京正準備大規模建設城市鐵路，PPP同樣是最有效的方式。

主要優點

在於將市場機制引進了基礎設施的投融資。不是所有城市基礎設施項目都是可以商業化的，應該說大多數基礎設施是不能商業化的。政府不能認為，通過市場機制運作基礎設施項目等於政府全部退出投資領域。在基礎設施市場化過程中，政府將不得不繼續向基礎設施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項目中的投入要小於傳統方式的投入，兩者之間的差值是政府採用PPP方式的收益。

（1）消除費用的超支。公共部門和私人企業在初始階段私人企業與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程，保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經完成並得到政府批准使用後，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利於提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約17%的費用，並且建設工期都能按時完成。

（2）有利於轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

（3）促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經驗。

（4）政府部門和民間部門可以取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

（5）使項目參與各方整合組成戰略聯盟，對協調各方不同的利益目標起關鍵作用。

（6）風險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現風險分配，同時由於政府分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了承建商與投資商風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

（7）套用範圍廣泛，該模式突破了引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，可適用於城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等。

意義

管理學家PeterF.Drucker曾經指出：“政府必須面對一個事實：政府的確不能做、也不擅長社會或社區工作。”進入知識經濟時代，資源的汲取與分配應該以高效率的方式進行。政府負責政策制定與規劃，而將政策執行落實於民間社區或私營部門，這樣不僅可以減輕政府長久以來的財政負擔，又可將社區及民眾力量引入公共服務的進程當中，以強化公民意識與社會認同感，同時提高了資源使用效能和建設、運營效率。因此，在現代化社會的發展進程中，PPP的研究具有現實積極的意義。

必要條件

政府支持

政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任--為大眾提供最優質的公共設施和服務--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但並不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的許可權和關係，降低項目總體風險等。

2015年10月20日，國家發展改革委和全國工商聯在北京舉行政府和社會資本合作(PPP)項目推介電視電話會議,江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州等七個省份在會上推出總投資約9400億元的287個項目,涉及市政、公路、軌道交通、機場、水利、能源等多個領域。

國家發展改革委副主任張勇在會上說,推廣實施PPP模式對於深化投融資體制改革、激發民間投資活力、提高公共產品和服務供給效率、擴大有效投資等具有重要意義。當前,從中央到地方,從政府到企業,推廣實施PPP模式的熱情很高,取得了積極進展。

但與此同時,民間資本的參與度仍然不足。專家分析,民間資本仍然存在信心不足、意願不強等問題,同時由於對政策不了解,還存在分散和投資無序等問題。將具有較好盈利預期的項目對民間資本開放,有助於調動民間資本積極性。

健全法律

健全的法律法規制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以採納公共民營合作，通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束，是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。

2015年6月1日，我國《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》正式施行。該辦法明確了在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營，境內外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和範圍內參與投資、建設和運營基礎設施和公用事業並獲得收益。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》確立了社會資本可參與特許經營權的制度性創新，業界均默認其為“PPP基本法”。

專業人才

專業化機構和人才的支持。PPP模式的運作廣泛採用項目特許經營權的方式，進行結構融資，這需要比較複雜的法律、金融和財務等方面的知識。

一方面要求政策制定參與方制定規範化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持；

另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

發展方式

PPP模式的典型結構為：政府部門或地方政府通過政府採購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許契約(特殊目的公司一般由中標的建築公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協定，這個協定不是對項目進行擔保的協定，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的契約支付有關費用的協定，這個協定使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。採用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

現實套用

PPP模式在各種工程廣泛套用PPP模式已經得到了普遍的套用。1992年英國最早套用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關係的要求，可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成，常規招標項目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預算之內，一般傳統招標方式只能達到25%；20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案。按照英國的經驗，適於PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛生（醫院）、公共安全（監獄）、國防、教育（學校）、公共不動產管理。智利是國家為平衡基礎設施投資和公用事業急需改善的背景下於1994年引進PPP模式的。結果是提高了基礎設施現代化程度，並獲得充足資金投資到社會發展計畫。已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫。年投資規模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先套用在公路網的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市捷運。巴西於2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程契約做出具體的規定。據巴西計畫部稱，已經列入2004年－2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。

促進中國基礎設施建設項目的民營化。在中國基礎設施建設領域引入PPP模式，具有極其重要的現實價值。中國政府也開始認識到這些重要價值，並為PPP模式在中國的發展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規層面的支持。

主要內涵

第一.PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二.PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協定為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利於降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三.PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而採取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四.PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

目標運作

PPP模式的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標；二是高層次目標。

PPP模式的組織形式非常複雜，既可能包括私人營利性企業、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。PPP模式的機構層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項目所在國的政府，是引入私人部門參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。

項目所在國政府對基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的參與各方進行指導和約束。金字塔中部是項目所在國政府有關機構，負責對政府政策指導方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者，通過與項目所在國政府的有關部門簽署一個長期的協定或契約，協調本機構的目標、項目所在國政府的政策目標和項目所在國政府有關機構的具體目標之間的關係，儘可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是項目所在國政府或者所屬機構與項目的投資者和經營者之間的相互協調及其在項目建設中發揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念，但並不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周過程中的組織機構設定提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業和非贏利性企業基於某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的，實現了“帕雷托改良”效應,即力圖社會效益最大化，這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨！

為什麼PPP融資中的投資者願意提供從屬性債務或者準股本資金呢?

與股本資金相比，準股本資金具有下列特點：

第一，在PPP融資安排中，對於項目公司的紅利分配通常存在嚴格的限制，但是可以通過談判，減少對準股本在這個方面的限制，尤其是對債務利息支付的限制。

第二，準股本資金為投資者設計項目的法律結構提供了較大的靈活性：首先，作為債務，利息的支付可以抵稅；其次，準股本資金的償還可以不用考慮項目的稅務結構，而股本資金償還則會受到項目投資結構和稅務結構的種種限制，其法律程式非常複雜。

專家觀點

社會資本為何選擇與生活息息相關的項目？

經濟學家宋清輝認為，從全國層面講，政府選擇這些領域，主要是因為其市場化程度相對較高，社會資本進入沒有後顧之憂，這樣才能取得理想的社會效益。

政府財政負擔和企業投資風險如何平衡？

宋清輝稱，任何投資項目都是有風險的，政府違背承諾這種風險呈現高發態勢，這需要政府與社會主體未雨綢繆，事先建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體體系，建立政府和企業之間的利益補償機制，使政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。

PPP項目

各省（區、市）發展改革委及有關單位：

為貫徹落實《政府工作報告》關於“積極推廣政府和社會資本合作模式”、“發揮好開發性金融、政策性金融在增加公共產品供給中的作用”的部署要求，根據國務院領導關於切實保障重點投入、運用融資機制放大效應的批示精神，2015年3月10日國家發展改革委、國家開發銀行聯合印發《關於推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，對發揮開發性金融積極作用、推進PPP項目順利實施等工作提出具體要求。

《通知》要求，各地發展改革部門要加強協調，積極引入外資企業、民營企業、中央企業、地方國企等各類市場主體，靈活運用基金投資、銀行貸款、發行債券等各類金融工具，推進建立期限匹配、成本適當以及多元可持續的PPP項目資金保障機制。要加強與開發銀行等金融機構的溝通合作，及時共享PPP項目信息，協調解決項目融資、建設中存在的問題和困難，為融資工作順利推進創造條件。

為幫助各地發改委及項目投融資單位了解新常態下國家重點鼓勵的項目、領域、政策和模式，解答PPP投融資模式存在的困惑與難點，分析篩選各地優秀招商引資合作項目並提供諮詢、融資服務和推薦合作夥伴，提高PPP項目合作對接與運營成功率，中國投資協會項目投融資專委會決定舉辦PPP項目系列培訓、研討活動。