基本介紹
- 中文名：頁岩氣發展規劃（2011—2015年）
- 發布時間：2012年3月13日
- 發布單位：國家發展改革委、國土資源部等
- 主要目標：掌握頁岩氣資源潛力與分布
基本信息,前 言,發展機遇,（一）發展基礎,（二）發展形勢,方針目標,（一）指導思想,（二）基本原則,（三）發展目標,重點任務,（一）潛力評價,（二）科技攻關,（三）勘探開發,（四）遠景展望,規劃實施,（一）保障措施,（二）實施機制,效益與環保,（一）社會效益,（二）環境評估,
基本信息
國家發展改革委 財政部 國土資源部國家能源局關於印發頁岩氣發展規劃（2011-2015年）的通知
發改能源〔2012〕612號
各省、自治區、直轄市及計畫單列市發展改革委、財政廳、國土資源廳、能源局，有關企業：
為加快我國頁岩氣發展步伐，規範和引導“十二五”期間頁岩氣開發利用，我們研究制定了《頁岩氣發展規劃（2011-2015年）》，現印發你們，請按照執行。
附屬檔案：頁岩氣發展規劃（2011-2015年）
國家發展改革委 財政部 國土資源部 國家能源局
二〇一二年三月十三日
頁岩氣發展規劃（2011-2015 年）
前 言
頁岩氣是指賦存於富有機質泥頁岩及其夾層中，以吸附或游離狀態為主要存在方式的非常規天然氣，成分以甲烷為主，是一種清潔、高效的能源資源。近幾年，美國頁岩氣勘探開發技術突破，產量快速增長，對國際天然氣市場及世界能源格局產生重大影響，世界主要資源國都加大了對頁岩氣的勘探開發力度。
國民經濟和社會發展“十二五”規劃明確要求“推進頁岩氣等非常規油氣資源開發利用”，為大力推動頁岩氣勘探開發，增加天然氣資源供應，緩解我國天然氣供需矛盾，調整能源結構，促進節能減排，特制定本規劃。
本規劃期限為2011 年至2015 年，展望到2020 年。
發展機遇
（一）發展基礎
1、頁岩氣資源潛力
我國富有機質頁岩分布廣泛，南方地區、華北地區和新疆塔里木盆地等發育海相頁岩，華北地區、準噶爾盆地、吐哈盆地、鄂爾多斯盆地、渤海灣盆地和松遼盆地等廣泛發育陸相頁岩，具備頁岩氣成藏條件，資源潛力較大。據專家預測，頁岩氣可采資源量為25萬億立方米，超過常規天然氣資源。
2、頁岩氣發展現狀
（1）資源調查
我國頁岩氣資源戰略調查工作雖處於起步階段，但也取得初步進展。研究和劃分了頁岩氣資源有利遠景區，啟動和實施了頁岩氣資源戰略調查項目，初步摸清了我國部分有利區富有機質頁岩分布，確定了主力層系，初步掌握了頁岩氣基本參數，建立了頁岩氣有利目標區優選標準，優選出一批頁岩氣富集有利區。
（2）資源管理
經國務院批准，2011 年12 月3 日，國土資源部已發布新發現礦種公告，將頁岩氣作為獨立礦種加強管理。針對頁岩氣的特點和國外成功經驗，明確了“調查先行、規劃調控、競爭出讓、契約管理、加快突破”的工作思路；根據已選定的頁岩氣有利遠景區和頁岩氣探礦權管理目標，編制了頁岩氣探礦權設定方案；引入了市場機制，創新了頁岩氣資源管理，開展了頁岩氣探礦權出讓招標工作。
（3）勘探現狀
我國頁岩氣勘探工作主要集中在四川盆地及其周緣，鄂爾多斯盆地、西北地區主要盆地。截至2011 年底，中石油在川南、滇北地區優選了威遠、長寧、昭通和富順-永川4 個有利區塊，完鑽11口評價井，其中4 口直井獲得工業氣流。中石化在黔東、皖南、川東北完鑽5 口評價井，其中2 口井獲得工業氣流，優選了建南和黃平等有利區塊。中海油在皖浙等地區開展了頁岩氣勘探前期工作。延長石油在陝西延安地區3 口井獲得陸相頁岩氣發現。中聯煤在山西沁水盆地提出了壽陽、沁源和晉城三個頁岩氣有利區。
長寧-威遠頁岩氣示範區長寧區塊
長寧-威遠頁岩氣示範區長寧區塊截至2011 年底，我國石油企業開展了15 口頁岩氣直井壓裂試氣，9 口見氣，初步掌握了頁岩氣直井壓裂技術，證實了我國具有頁岩氣開發前景。完鑽兩口頁岩氣水平井威201-H1 和建頁HF-1 井。
（4）對外合作
2009 年，與美國簽署了《中美關於在頁岩氣領域開展合作的諒解備忘錄》，就聯合開展資源評估、技術合作和政策交流制定了工作計畫。我國石油企業與殼牌公司簽訂富順-永川聯合評價協定，與挪威、康菲、BP、雪弗龍、埃克森美孚公司建立聯合研究合作意向，收購了部分國外頁岩油氣區塊權益。
（5）科技攻關
在“大型油氣田及煤層氣開發”國家科技重大專項中設立“頁岩氣勘探開發關鍵技術”研究項目，成立了國家能源頁岩氣研發（實驗）中心，以加大頁岩氣勘探開發關鍵技術研發力度。
3、存在的主要矛盾和問題
（1）資源情況尚不清楚。我國具有頁岩氣大規模成藏的基本條件，但尚未系統開展全國範圍內頁岩氣資源調查和評價，資源總量和分布尚未完全掌握。
（2）關鍵技術有待突破。頁岩氣勘探開發需要水平井分段壓裂等專門技術，目前我國尚未完全掌握相關核心技術。
（3）資源管理機制有待完善。頁岩氣作為一種非常規天然氣資源，需研究制定資源勘探開發準入資質和門檻，以加快其發展。
（4）地面建設條件較差。我國頁岩氣藏普遍埋藏較深，頁岩氣富集區地表地形複雜，人口密集，工程作業困難，經濟性較差。
（5）基礎設施需要加強。頁岩氣資源富集區很多集中在中西部山區，管網建設難度大、成本高，不利於頁岩氣外輸利用和下游市場開拓。
（6）缺乏鼓勵政策。頁岩氣開發具有初期投入高、產出周期長，投資回收慢的特點，需要制定頁岩氣開發的鼓勵政策，加快頁岩氣產業化。
（二）發展形勢
“十二五”時期，加快調整最佳化能源結構的迫切需求和天然氣管網的快速發展，為我國頁岩氣大規模開發提供了寶貴的戰略機遇。同時，我國頁岩氣產業化也面臨一定挑戰。
1、面臨的機遇
（1）北美頁岩氣開發技術基本成熟，為我國發展頁岩氣提供了借鑑。北美已形成一套先進有效的頁岩氣開採技術，這些先進技術的大規模套用，降低了成本，提高了單井產量，實現了頁岩氣低成本高效開發，為我國頁岩氣勘探開發引進國外先進技術提供了借鑑。
（2）天然氣需求旺盛，為頁岩氣發展提供了良好的環境。未來十幾年，中國天然氣需求將快速增長，天然氣需求缺口將逐漸擴大，發展頁岩氣具有良好的市場前景。
（3）天然氣儲運設施不斷完善，有利於頁岩氣的規模開發。部分頁岩氣資源富集區已有管網設施，且小型LNG 和CNG 技術不斷成熟，為頁岩氣早期開發和就地利用提供了技術支持。
2、主要挑戰
（1）落實資源基礎任務重。我國頁岩氣資源潛力大，但要大規模勘探開發，尚需確定有利目標區及各地區可采資源量，工作難度高，資金投入大，實施周期長。
（2）突破關鍵技術尚需時日。我國頁岩氣開發尚處於起步階段，關鍵開發技術尚未掌握，突破關鍵技術尚需要做大量工作。
（3）大規模、多元化投資機制尚未形成。頁岩氣開發初期投入較大，在投入產出效益不確定的情況下，投資規模不足將影響頁岩氣快速發展。
方針目標
（一）指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀。創新理念和方法，依靠政策支持、技術進步、體制創新，加大頁岩氣勘探開發力度，加快攻克頁岩氣勘探開發核心技術，儘快落實資源，形成規模產量，推動頁岩氣產業健康快速發展，緩解我國天然氣供需矛盾，促進能源結構最佳化，提高我國天然氣供給安全和能源保障能力，促進經濟社會又好又快發展。
（二）基本原則
一是堅持科技創新。用無限的科技潛力，改變有限的資源狀況，通過加大科技攻關和對外合作，引進、消化、吸收先進技術，掌握適應我國資源狀況的勘探開發生產和管理技術。
二是堅持體制機制創新。要創新理念，在資源開發、市場開拓、氣價、管理等方面創新體制機制，研究制定扶持政策。
三是堅持常規與非常規結合。頁岩氣和常規天然氣分布區多數重疊，輸送和利用方式也相同，頁岩氣開發利用要給予特殊優惠政策，與常規天然氣有機結合，實現有序發展。
四是堅持自營與對外合作並舉。加強自營勘探開發技術攻關的同時，開展與國外公司的合作，通過對外合作，引進技術，提高自主創新能力。
五是堅持開發與生態保護並重。頁岩氣勘探開發過程中要注重井場集約化建設、地表植被恢復和水資源節約利用，嚴格鑽完井操作規程和壓裂液成分及排放標準，保護生態環境。
（三）發展目標
1、總體目標
到2015 年，基本完成全國頁岩氣資源潛力調查與評價，掌握頁岩氣資源潛力與分布，優選一批頁岩氣遠景區和有利目標區，建成一批頁岩氣勘探開發區，初步實現規模化生產。頁岩氣勘探開發關鍵技術攻關取得重大突破，主要裝備實現自主化生產，形成一系列國家級頁岩氣技術標準和規範，建立完善的頁岩氣產業政策體系，為“十三五”頁岩氣快速發展奠定堅實基礎。
2、具體規劃目標
“十二五”期間實現以下規劃目標：
（1）基本完成全國頁岩氣資源潛力調查與評價，初步掌握全國頁岩氣資源量及其分布，優選30～50 個頁岩氣遠景區和50～80個有利目標區。
（2）探明頁岩氣地質儲量6000 億立方米，可采儲量2000 億立方米。2015 年頁岩氣產量65 億立方米。
（3）形成適合我國地質條件的頁岩氣地質調查與資源評價技術方法，頁岩氣勘探開發關鍵技術及配套裝備。
（4）形成我國頁岩氣調查與評價、資源儲量、試驗分析與測試、勘探開發、環境保護等多個領域的技術標準和規範。
重點任務
（一）潛力評價
在全國油氣資源戰略選區專項中，設定“全國頁岩氣資源潛力調查評價及有利區優選”項目，將全國陸域劃分為上揚子及滇黔桂、中下揚子及東南、華北及東北、西北和青藏五個大區，開展頁岩氣資源和潛力調查評價工作。
1、全國富有機質頁岩分布調查
2011 年到2013 年，分析已有區域地質調查和油氣等勘查資料，實施野外地質調查，開展地球物理及地球化學勘查和淺井調查，完成野外剖面實測50 千米，非地震地球物理勘查10000 千米，地質淺井200 口，獲取各個地區富有機質頁岩基礎資料，儘快查明我國陸上富有機質頁岩的分布和基本參數，優選頁岩氣資源遠景區。
2、全國頁岩氣資源潛力調查與評價
以四川盆地及渝東鄂西，滇黔北，黔南桂中，南盤江；湘中-洞庭，贛西北，蘇浙皖；鄂爾多斯，南華北，松遼，渤海灣盆地遼河坳陷，塔里木，準噶爾，吐哈，三塘湖，柴達木，羌塘，比如等盆地和地區為重點，兼顧其它地區，部署二維地震20000 千米，非地震地球物理勘探40000 千米，調查井50 口，獲取頁岩氣的系統參數，評價資源潛力，基本掌握全國頁岩氣地質資源量和可采資源量分布，優選頁岩氣富集有利目標區，研究總結頁岩氣富集規律。建設頁岩氣調查評價、勘探開發和綜合利用一體化示範區，推動頁岩氣產業快速形成和發展。
（二）科技攻關
1、頁岩氣資源評價技術
總結海相和陸相頁岩氣成藏機理、富集規律，建立不同類型的頁岩氣成藏模式，確定頁岩氣資源評價的關鍵參數、方法體系和評價標準，重點研發和形成頁岩氣分析技術和設備，為查明頁岩氣資源情況提供技術支撐。
2、頁岩氣有利目標優選評價方法
在頁岩氣富集保存地質條件和分布特徵研究基礎上，進行技術適用性和經濟性分析，重點開展頁岩氣儲層地質及成藏主控因素研究，從沉積相、構造演化、埋深條件、有機質含量、熱成熟度、資源豐度等方面，建立頁岩氣有利目標優選評價方法和標準，為勘探部署提供技術支撐。
3、頁岩儲層地球物理評價技術
在消化吸收國外技術基礎上，開展複雜地形和地質條件下，地震採集和處理解釋、頁岩氣測井識別和儲層精細描述等地球物理識別技術和評價標準研究，逐步形成富含有機質頁岩及含氣性地球物理識別關鍵技術，建立頁岩氣儲層參數識別技術，為確定頁岩氣“甜點區”提供技術手段。
4、頁岩氣水平井鑽完井技術
借鑑常規油氣藏和低滲透氣藏鑽完井技術，重點開展頁岩氣鑽井和固井輔助工具、定向井井眼軌跡最佳化、長井段水平井優快鑽井及套管完井、適應性油基鑽井液體系等研究，不斷提高設備適應性、可靠性和安全性，形成一套適用於我國頁岩氣地質條件的鑽完井技術。
5、頁岩儲層改造及提高單井產量技術
研發可鑽式橋塞及分段壓裂封隔器、3000 型壓裂車等裝備並實現國產化，研究同步壓裂和微地震裂縫監測等技術；開展新型壓裂液、壓裂液處理和再利用、儲層傷害機理及保護、分段壓裂、長井段射孔和體積改造等技術攻關，掌握適用於我國頁岩氣開發的增產改造核心技術，提高頁岩氣單井產量。
6、產能預測、井網最佳化與經濟評價技術
跟蹤和分析我國頁岩氣井產能動態，深入研究解吸、擴散和滲流機理，開展不同參數條件下氣井產能數值模擬和最終可采儲量研究，形成頁岩氣開發產能評價技術；結合頁岩氣井生產特點，開展不同井網與井距組合條件下的採收率研究，形成井網最佳化技術；開展影響經濟效益的因素研究，形成頁岩氣開發經濟技術評價指標體系。
7、編制頁岩氣勘探開發技術規範
編制頁岩氣地質調查、地震勘探、非地震勘探、微地震、鑽井完井、測井、實驗分析測試、儲層改造及開發與生產等技術規範和儲量標準。
8、培育專業化技術服務公司
加快頁岩氣勘探開發關鍵技術攻關，實現自主創新，培育專業化技術服務公司，降低勘探開發成本，實現跨國服務，培養新的經濟成長點。
（三）勘探開發
頁岩氣勘探開發以四川、重慶、貴州、湖南、湖北、雲南、江西、安徽、江蘇、陝西、河南、遼寧、新疆為重點，建設長寧、威遠、昭通、富順-永川、鄂西渝東、川西-閬中、川東北、安順－凱里、濟陽、延安、神府－臨興、沁源、壽陽、蕪湖、橫山堡、南川、秀山、遼河東部、岑鞏-松桃等19 個頁岩氣勘探開發區。
（四）遠景展望
在基本摸清頁岩氣資源情況、勘探開發技術取得突破基礎上，“十三五”期間，進一步加大投入，大幅度提高19 個勘探開發區的儲量和產量規模。同時，大力推進兩湖、蘇浙皖、鄂爾多斯、南華北、松遼、準噶爾、吐哈、塔里木、渤海灣等勘探開發，建成新的頁岩氣勘探開發區。力爭2020 年產量達到600-1000 億立方米。
規劃實施
（一）保障措施
1、加大國家對頁岩氣資源調查評價的資金投入設立頁岩氣調查評價和勘查國家專項，一是開展頁岩氣資源調查評價和潛力評價；二是開展頁岩氣靶區優選和勘查技術攻關示範；三是開展頁岩氣地質理論研究和國際合作交流。
2、加大頁岩氣勘探開發技術科技攻關
通過國家科技重大專項等，加大對頁岩氣勘探開發相關技術研究的支持力度，在“大型油氣田及煤層氣開發”重大專項中將“頁岩氣勘探開發關鍵技術”列為重點項目，增設“頁岩氣勘探開發示範工程”。加強國家能源頁岩氣研發（實驗）中心和其他頁岩氣重點實驗室建設，建立高層次人才培養和學術交流基地。鼓勵國內企業及院所與國外研究機構開展勘探開發關鍵技術聯合研究，通過引進國外技術服務和開展對外合作等，吸收借鑑國外先進成熟技術，形成具有中國特色的勘探開發核心技術。
3、建立頁岩氣勘探開發新機制
加快引入有實力的企業參與頁岩氣勘探開發，推進投資主體多元化。同時要制定準入門檻和資質，推動礦權招投標制度、區塊退出機制及契約管理，大幅度提高最低勘查投入，杜絕“跑馬圈地”等現象。石油天然氣、煤層氣礦業權人應綜合勘探開發礦業權範圍內頁岩氣資源。頁岩氣勘探開發要與其他固體礦產礦業權、整裝勘查區相互銜接，協調處理好礦業權重疊，確保全全生產。從事頁岩氣勘探開發的企業，經國土資源部前置性審查，由國家發改委報經國務院批准後，與國外有經驗的公司合作，引進頁岩氣勘探開發技術。進一步完善頁岩氣勘探開發監管機制。
4、落實頁岩氣產業鼓勵政策
參照煤層氣財政補貼政策，研究制定頁岩氣具體補貼政策；依法取得頁岩氣探礦權採礦權的礦業權人或探礦權採礦權申請人可按照相關規定申請減免頁岩氣探礦權和採礦權使用費；對頁岩氣勘探開發等鼓勵類項目項下進口國內不能生產的自用設備（包括隨設備進口的技術），按有關規定免徵關稅；頁岩氣出廠價格實行市場定價；優先用地審批。
5、完善頁岩氣利用配套基礎設施
一是在天然氣管網設施比較完善的頁岩氣勘探開發區，積極建設氣田集輸管道，將頁岩氣輸入天然氣管網。二是對於遠離天然氣管網設施，初期產量較小的勘探開發區，建設小型LNG 或CNG 利用裝置，防止放空浪費。三是根據勘探開發進展情況，適時實施建設頁岩氣外輸管道。
（二）實施機制
1、加強統籌協調
能源主管部門總體負責規劃組織實施，其他各有關部門根據職責儘快落實各項保障措施。建立定期或不定期溝通協調機制，及時解決規劃實施過程遇到的各種問題。各公司根據規劃確定的目標和重點任務，落實資金和工作量，並及時上報勘探開發進展。
2、強化規劃實施監管
強化規劃實施監管，建立規劃實施監管機制，掌握各頁岩氣區塊工作量和產量目標完成情況，對“十二五”目標完成較差的公司，按規定要求其退出區塊面積。
3、建立滾動調整機制
加強頁岩氣行業技術攻關和勘探開發進展的跟蹤分析，掌握規劃實施情況，適時進行規劃中期評估。根據規劃實施效果和頁岩氣行業發展實際，及時調整發展目標和科研攻關及勘探開發任務，研究制定新的保障措施。
效益與環保
（一）社會效益
頁岩氣的開發對推動我國科技進步、帶動經濟發展、改善能源結構和保障能源安全具有重要的意義。
1、推動油氣勘探理論創新和技術進步。頁岩氣成藏理論突破了傳統地質學關於油氣成藏的認識，有利於開拓頁岩油等非常規油氣資源勘探的思路。水平井鑽井、分段壓裂、同步壓裂、微地震監測和批量工廠化生產等相應的開發技術也可套用到其他非常規油氣的勘探開發。
2、促進改善能源結構。實現頁岩氣產業化開發，有利於增加天然氣供給，緩解我國天然氣供需矛盾，改善能源結構，降低溫室氣體排放，提高我國天然氣對外談判的話語權和影響力。
3、帶動基礎設施建設。我國部分頁岩氣勘探開發區交通不便，管網欠發達。開發這些地區的頁岩氣資源，對改善當地基礎設施建設，促進天然氣管網、液化天然氣（LNG）、壓縮天然氣（CNG）等發展具有重要意義。
4、拉動國民經濟發展。作為一項重大能源基礎產業，頁岩氣開發利用可以拉動鋼鐵、水泥、化工、裝備製造、工程建設等相關行業和領域的發展，增加就業和稅收，促進地方經濟乃至國民經濟的可持續發展。
（二）環境評估
1、開發利用頁岩氣有利於減少二氧化碳排放，保護生態環境。按頁岩氣的年產量65 億立方米計算，與煤炭相比，如果用於發電，可減少二氧化碳年排放約1400 萬噸、二氧化硫排放約11.5 萬噸、氮氧化合物排放約4.3 萬噸和煙塵排放約5.8 萬噸。
2、頁岩氣開發環境保護措施。頁岩氣開採工藝與常規氣大部分相同，可能產生的環境和生態破壞與常規氣基本相同。在頁岩氣開發各個環節採取有針對性的措施，可有效減少或杜絕可能產生的各種環境問題。
一是工廠化作業減少地表植被破壞。頁岩氣開發多採用叢式水平井群，一個井場可以向不同方向鑽多口水平井，大大減少了井場數量，較好地解決了占地多和地表植被破壞多的問題。
二是壓裂液循環利用減少用水量。頁岩氣壓裂用水量比生產同等能量的煤和燃料乙醇要少得多。且出於成本考慮，頁岩氣壓裂液須多口井循環重複利用，客觀上節約大量用水。
三是嚴格鑽完井規程杜絕污染地下水。頁岩氣井鑽井液為天然氣人工合成的油基泥漿，短時間內可自然降解；壓裂液主要成份是水和砂，不足0.5%的添加劑體系中絕大部分都是日常生活中常見的無毒無害物質。另外，頁岩氣層比地下飲用水層深很多，且中間夾有多層不可滲透岩層，壓裂液污染地下水的可能性很小。如嚴格執行鑽完井操作規程，保證套管和固井質量，可徹底杜絕水層污染。目前，全球尚未發生開採頁岩氣導致重大地下水污染的事件。
四是加強環保監測實現壓裂液無污染排放。壓裂開採石油天然氣已有60 年歷史，壓裂液成份和排放標準均有嚴格法規要求。通過加強日常生產中的環保監測檢查，保證壓裂液無害排放，防止土壤和地表水污染。
