行政執法承諾制是行政機關的一項自律制度，指行政機關在法律規定的範圍內，就自身應予遵守的職業道德、執法程式、執法內容等與職權相關事項向社會公開並做出承諾，並在違反承諾時承擔相應的責任。
基本介紹
- 中文名：行政執法承諾制
- 國籍：中國
- 時間：1994
- 地點：煙臺市
產生,基本含義,現狀評析,（一）關於承諾的事項,（二）關於執法的承諾標準,（三）關於違諾責任,完善,
產生
行政執法承諾制是社會服務承諾制向縱深發展的結晶。為改善公共服務質量，滿足社會公眾的合理需求，1994年春，山東省煙臺市建委率先推行社會服務承諾制，並取得了良好的社會效果。1995年5月，煙臺市政府在全市郵電、電業、交通、工商等12個部門推廣建委的經驗。1996年下半年，在全國鐵路、民航、交通、建設、郵電、內貿、金融、電力、公安、工商等十大“視窗行業”，社會服務承諾制全面展開。從總體上看，社會服務承諾制主要套用於三類服務行業，即壟斷性服務行業（如郵電、鐵路、水電等）、非營利性公共服務業（如環衛、路燈、公共文化設施等）和管制性服務行業（如執照發放等）。在現階段，前兩類服務業不斷引進企業化管理方式，這樣，在競爭機制的作用下，即使其未宣稱實行社會服務承諾制，服務質量也明顯提高；唯有第三類服務業，基於其自身的特殊性，必須由行政機關來調控，而官本位思想的盛行就使得行政執法活動成為社會服務承諾制的攻堅重點。於是乎，行政執法承諾制在社會公眾的關注下走向社會服務承諾制的前台。
基本含義
對於行政執法承諾制的含義，理論界並沒有進行過系統地探討。結合中國行政執法承諾制的實踐，筆者認為，該制度是行政機關的一項自律制度，指行政機關在法律規定的範圍內，就自身應予遵守的職業道德、執法程式、執法內容等與職權相關事項向社會公開並做出承諾，並在違反承諾時承擔相應的責任。就該描述性定義而言，有如下幾點應予注意。
第一，該制度是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度。社會服務承諾制的實質是“政府機關和公共服務部門，以自律的形式向社會宣布自己以新標準提供服務的形式、質量和違約責任等，是一種自我約束、自我激勵、自我剝奪的做法。”作為一項自律制度，行政機關是否實行承諾制是其內部事務，其它國家機關、社會團體或公民都無權干預。但是，在現代社會，國家的任務非常艱巨-“企圖回到純粹的自由放任政策，使國家縮減到僅執行收稅員、警察和披戴甲冑的護衛之類的老的最小的職能”，已成為不可能的事；國家必須解決因人口增長、工業化、無產階級產生及都市化所肇始的僅憑社會成員個人的智識所無力解決的一系列社會問題，行政機關也必須提供滿足個人生活所需的服務行為。
第二，行政機關的承諾以法律規定為外圍界限，以承諾事項的可行性為內在界限。法治行政的基本要求之一是各行政機關的職責和許可權必須由法律予以明確規定，即遵循職權法定原則。該原則是基於行政權具有擴張性、易腐蝕性等特徵，為保障行政相對人的合法權益而預設的一道屏障。因此，除法律、行政法規、地方性法規及行政規章外，任何規範性檔案都無權對行政機關的職權作出規定，行政機關也無權創設新的執法事項。所以，行政機關應以法律規定作為承諾的外圍界限，超越職權的承諾是無效的。除有外圍界限外，行政執法承諾還有內在界限，即承諾事項的可行性。
第三，行政機關應對違諾行為承擔一定的責任。從承諾內容來看，行政執法承諾制的性質是行政機關為有效行使職權而頒布的拘束其內部人員的行政規則。一般認為，行政規則是“為規律行政體系內部事項而下達的命令，亦即行政機關對下級機關、或上級長官對所屬公務員，依其法定職權，為規範機關內部秩序或運作所為之規定，不直接對外發生效力，通常與人民的權利義務無直接關係。”行政規則“原則上可分成兩大類，第一種是作為規範行政內部的行政事務，例如規定上、下班之時間，文書的處理，職務的代理，會客須知等等。第二種是針對執行職務的細部規範，主要是對所涉及法令的解釋及執行方面，所作的解釋。”由於行政規則並不創設新的權利義務關係，因此行政規則的制定不以法律的授權和對外公開為必要條件；即使公務員違反行政規則，也不必然導致行政行為的違法，行政機關也就無須對外承擔法律責任。
現狀評析
行政執法承諾製作為一項制度，一般應包含下列內容：承諾事項、承諾的執法標準、違諾的責任。下面將結合行政執法承諾制的基本含義和我國行政執法承諾制的現狀，對上述內容進行評析。
（一）關於承諾的事項
承諾的事項範圍，直接關係到行政執法承諾制的運行區間和實施力度，是行政執法承諾制必須解決的首要問題。從實踐中看，行政機關承諾的事項主要涉及兩個方面，即服務承諾和工作承諾（可合稱執法承諾）。如福建省《永春縣工商局的政務承諾制度》中，就把承諾事項限定為服務承諾和工作承諾。
服務承諾主要涉及行政機關執法時的態度、著裝等內容，體現了行政機關與社會公眾之間之間提供服務與接受服務的新型“政府-社會夥伴關係”，雖有落俗套，但在中國這一官本位思想根深蒂固的國度，對提升行政相對人的主人翁意識有重要的促進作用。從性質上考察，服務承諾主要是對行政道德的承諾。行政道德在中國古代稱為“官德”，專指“國家行政工作人員在其行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務過程中，應遵循的具有行政工作職業特徵的道德原則和規範”。在不同的國家和不同的歷史時期，行政道德的內容存在著一定的差異。在中國的現階段，由於行政工作人員“不論職位高低，都是人民的勤務員，我們所做的一切，都是為人民服務”，所以，“為人民服務”構成了行政道德的核心。圍繞此核心，各行政機關可根據自身的職權進行一定的具體化。這一系列的具體化，都是行政機關嚴格自律的表現，並且有利於社會公眾獲得優質的服務，因此法律可不予干預。
工作承諾主要涉及對行政機關所享有的職權的承諾。如《濱海縣地方稅務局執法服務承諾制》中明確規定：“服務內容：1稅務登記。2發票領購。3納稅申報。4接受舉報。5稅務諮詢。”前文已述，行政機關在做出承諾時，應以法定職權為外圍界限，遵守職權法定原則。前例中，雖然實行行政執法承諾制的行政機關並沒有違反“職權法定原則”-它只是在重複法定的職權-但是，這種規定方式在公民法律意識淡薄、官本位思想濃厚的現狀下，卻可能產生一定的副作用：淡化了法律在行政執法中的功能。
（二）關於執法的承諾標準
執法的承諾標準是行政執法承諾制的核心。正是執法標準的重新設定，顯示了行政機關盡職盡責地為人民服務的本質，並且給社會公眾帶來了一系列具體的利益。但，承諾標準與法定標準是什麼關係呢？二者發生衝突時如何處理？理論上講，承諾標準必須以法定標準為基礎，是法定標準的具體化，法定標準是承諾標準的邊界。當承諾標準違反法定標準時，承諾標準不能產生法律上的抗辯權，即行政機關不能以行為雖違反法定標準、但未違反承諾標準而主張不承擔法律責任。
從實踐中看，行政執法的承諾標準主要涉及執法期限問題。在該問題上，各行政機關的承諾方式主要有三種，一是遵循法定的標準，如《濱海縣地方稅務局執法服務承諾制》規定：“納稅人對稅務機關的處理決定不服並申請行政複議的，於60日內作出複議決定。”這一規定與中國《稅收徵收管理法》第56條的規定相同。二是在法定的自由裁量空間內選定一時間點作為承諾的執法期限，並對相關法律的規定予以明確說明。如《漳州市工商行政管理局政務服務承諾制度》規定，工商行政管理局“1、辦理企業名稱預先核准登記，凡手續齊全符合條件的，自受理之日起2個工作日（法定10日）辦完。2、企業設立申請登記、變更登記、註銷登記、凡手續齊全符合條件的，自受理之日起7個工作日（法定30日）、分局10個工作日內辦完。”三是在法律未規定執法期限的情況下，行政機關根據自身的情況確定一執法期限。如《消防服務承諾》規定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒將車駛出車庫，轄區（半徑5公里）5分鐘內到達現場。”
在上述三種對執法期限的規定方式中，第一種方式是對法定標準的重複，其進步意義及局限性與前述工作承諾中重複法定職權相同。其它兩種方式實際上是行政機關擁有並行使自由裁量權的體現，是行政機關自設的行政規則。該行政規則的制定和實施，並不會給社會公眾帶來不利影響，甚至能給社會公眾帶來預期的利益，因此法律不應干預太多-法律應加以控制的僅在於：首先，在指明承諾標準的同時指明法定標準，為社會公眾尋求適當的救濟途徑奠定基礎。其次，確保承諾標準的可行性，防止各行政機關在互相攀比中使執法承諾製成為海市蜃樓。而且，在承諾標準不具可行性的情況下，行政機關仍應對違諾行為承擔責任，這樣，最終受到損害的將是國家利益。
（三）關於違諾責任
第一，責任的承擔者和接收者：責任自負是法治原則的基本要求，即任何行為主體應對自己的行為負責，承擔因該行為所引起的法律後果。對行政執法承諾制而言，做出承諾的是行政機關，接收承諾的是與其職權相關聯的公民、法人或其它組織，因此，在行政機關違反承諾時，應由行政機關向有關社會主體承擔一定的違諾責任。至於行政機關內部責任的追究，是完全屬於行政機關內部的事項，或者說是行政執法責任制所應考慮的問題。
第二，責任的內容：責任的內容應與違諾造成的損害相適應。對行政機關所承擔的違諾責任而言，應考慮違諾給特定的社會主體所造成的損害，包括精神損害和物質損害。在承諾事項中，執法期限的承諾往往與特定社會主體的物質利益相關，行政機關應對違諾造成的直接損失承擔補償責任；對違反行政道德的，可予賠禮道歉，並根據具體情節，酌情承擔一定的經濟責任。
第三，責任的追究：綜觀各行政機關的行政執法承諾制，在違諾責任的追究上，多通過有關社會主體的投訴或舉報，然後由實行行政執法承諾制的行政機關依據承諾進行追究。筆者認為，對內部責任而言，依據具有內部拘束力的行政規則由行政機關進行追究並無不妥。對違諾責任而言，社會公眾申請法律保護的理由是什麼呢？尤其在行政行為違反承諾但不違反法律規定的情況下，社會公眾如何獲得法律的保護？大陸學者在這一方面的探討尚有欠缺，而台灣學者的觀點值得我們思考：他們認為，行政機關在遵循對外公開的行政規則處理行政事務的過程中，必然建立一公平的行政實務處理模式，此後即應遵守“行政自我拘束原則”，對相同事件作相同的處理。違反此行政規則（或說違反此承諾）就構成對憲法上平等原則的侵犯，應承擔一定的法律責任。
完善
前文已論述了行政執法承諾制的基本含義，並在評析其運行狀況時對有關問題進行了闡述，可以說已經提出了完善行政執法承諾的基本思路。基於此，本部分不再畫蛇添足。但仍有幾點需要補充：
第一，行政執法承諾制是一把雙刃劍，當行政機關嚴格履行承諾並在違諾時承擔相應的法律責任時，該制度將拉近行政機關與社會公眾的距離，有效保障社會公眾的正當權益，行政機關在社會公眾心目中的地位也將大大提升；反之，若行政機關將承諾停留在書面檔案上，欲藉此撈取一定的政治資本，則必然侵犯社會公眾的正當權益，並使政府信用掃地，最終使行政機關與社會公眾的關係時刻處於一觸即發的緊張狀態。
總之，行政執法承諾制是行政實踐的需要，但理論研究的空白已經或正在制約其正面效應的發揮。筆者在此發表淺見，希望能夠拋磚引玉，促進該制度的完善和發展。
