七七事變發生後，國民政府軍事領導機關的主要負責人和幕僚，從1937年7月11日直至8月12日，逐日在軍政部長何應欽官邸舉行匯報會，分析研究日本進攻的形勢，商討確定對付侵略的大政方針。這種商討會議共開了33次，但對日本的進攻企圖仍是若明若暗，對和戰仍舉措不定，對應採取的戰略難以作出決斷。
8月7日，國民政府在南京召開國防會議。經過深入討論，確定以“持久消耗戰”作為中國抗戰的戰略方針，即軍事上採取持久戰略，“以空間換時間”，逐次消耗敵人，以轉變敵我優劣形勢，爭取最後勝利。8月20日，國民政府以大本營的訓令頒發的戰爭指導方案和作戰指導計畫，也明確提出以“持久戰”為作戰指導的基本主旨。
但是，這種“持久戰”戰略、“持久消耗戰略”，主要不是通過自己的積極作戰，改變敵我力量總的對比，以達到最後戰勝敵人的目的，而是拖延時日，以待國際形勢的有利變化，依靠國際力量形成對敵優勢，最後取得勝利。同時，這種持久戰略只分為兩個時期，經過第一期抗戰後，就是轉守為攻、轉敗為勝的時期，中間缺少一個關鍵的戰略相持階段。實現持久戰略的途徑，也主要是靠內線持久的陣地防禦戰。實際上，這種被動挨打的內線防禦戰，不能有效地殲滅敵人，很難實現戰略持久。
1938年3月，國民黨召開臨時全國代表大會。3月25日，中共中央在致大會的電文中提出八項建議。其中關於戰略方針指出，只有持久戰，才能制日寇的死命，強調必須繼續動員全國武力人力財力為保衛西北，保衛武漢而戰。在前線，徹底執行陣地戰、運動戰、游擊戰三者適當配合的新戰略。在敵人後方，堅決援助與發展廣泛的人民自衛戰。4月1日，大會通過了《抗戰建國綱領》。這個綱領吸收中共抗日救國十大綱領的某些精神，對於抗戰指導路線和戰略方針也較之從前有一定的變化，從單純強調政府軍的正面防禦作戰轉為同時“指導及援助各地武裝人民，在各戰區司令長官指揮之下，與正式軍隊配合作戰，以充分發揮保衛鄉土捍禦外侮之效能；並在敵人後方發動普遍的游擊戰，以破壞及牽制敵人之兵力”。但是，國民黨的轉變是有限的和不徹底的。由於國民黨代表大地主大資產階級的利益，既想利用人民抗戰，又害怕人民的力量在抗戰中壯大起來；既不能不對人民的合理要求作出某些讓步，又想堅持一黨專政的國家制度。因此，《抗戰建國綱領》是一個具有兩重性的綱領，它與中國共產黨的抗日救國十大綱領有著本質的區別。它的嚴重缺陷和消極因素在於：抗戰綱領未對抗戰的最後目的作出規定；雖提出實行總動員，但未對實施辦法作出具體規定；在軍事綱領中，只提到訓練官兵、壯丁、撫慰傷亡官兵等，未規定正確的軍事戰略，未提出採納積極的作戰方針，反對單純防禦的消極的作戰方針，也未提出改善軍隊和人民之間、軍官和士兵之間關係等基本問題。因此，《抗戰建國綱領》中體現的抗戰指導路線和作戰原則，基本上還是由國民黨通過政府和軍隊包辦抗戰的片面抗戰路線。
