城鄉規划行政許可

城鄉規划行政許可是指城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門按照法律法規的規定和要求，根據依法審批的城鄉規劃，對各項建設項目擬選地址進行審核，確定建設用地面積和範圍，提出土地使用規劃要求，以及對各類建設工程進行組織、控制、引導和協調的行為。

基本介紹

• 中文名：城鄉規划行政許可
• 針對對象：建設項目
• 作用：組織、控制、引導和協調
• 收費：分兩類

發展歷程

我國城鄉規划行政許可制度的產生和發展也經歷了一個漫長而曲折的過程。

受傳統計畫經濟體制的影響，建國以後相當長的一段時間裡，我國並沒有建立起真正意義上的規劃許可制度。建國後，我國社會經濟的治理採用直接控制下達計畫的方法，保證了從戰爭廢墟中建立起來的新中國經濟的迅速恢復。當時，我國從規劃理論到規劃程式、方法及技術標準都全面學習蘇聯，也因此積累了一些寶貴的經驗。受“大躍進”和人民公社化運動的影響，1960年11月召開的全國計畫工作會議公布“三年不搞城市規劃”，從此直至“文化大革命”結束，城市規劃工作都在走“下坡路”。因此，在建國後相當長的一段時間裡，我國並沒有建立起真正意義上的規劃許可制度。1978年4月22日，國家計委、國家建委、財政部頒布的《關於基本建設程式的若干規定》指出：“凡在城市轄區內選點的，要取得城市規劃部門的同意，並且要有協定檔案。”這可以說是規劃許可制度的雛型。

《城市規劃條例》首次以行政法規的形式，對規劃許可制度做出規定。1980年10月，國家建委在北京召開的全國城市規劃會議上提出要“儘快建立我國的城市規劃法制”。這對後來我國城市規劃工作的改革和發展產生了巨大的推動作用。這次會議以後，城市規劃立法被正式擺上議事日程。1984年1月5日，國務院頒發了《城市規劃條例》。《條例》以行政法規的形式，對建設用地許可、臨時用地許可、建設工程許可及改變地形地貌活動的許可做出了規定。因而，可以說《城市規劃條例》的頒布實行是我國規劃許可制度建立和規劃工作開始納入法制軌道的重要標誌。實踐證實，它對城市規劃的編制審批和實施治理起到了極大的推動作用。

《中華人民共和國城市規劃法》在總結經驗的基礎上，對規劃許可制度進行了系統構建。隨著改革開放的深入，1989年12月26日，七屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了《中華人民共和國城市規劃法》。這部號稱城市規劃建設治理領域的“第一部法律”，在總結《城市規劃條例》的經驗基礎上規定了“一書兩證”的規劃許可制度，確立了規劃治理的實施程式，明確了違反規劃的法律責任。在該法頒布實行後十多年的時間裡，建設部還先後制定了若干配套規章及規範性檔案，對城市規劃編制單位資質許可、外商投資城市規劃企業資格許可、註冊城市規劃師執業資格和註冊登記許可等做了規定，構建了完整的規劃許可制度體系。

1993年6月29日，國務院頒布《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，1993年11月1日起正式施行；2007年10月28日，十屆全國人大常委會表決通過並正式頒發《中華人民共和國城鄉規劃法》，自2008年1月1日正式施行。與《中華人民共和國城市規劃法》相比，《中華人民共和國城鄉規劃法》最大的不同是強調城鄉統籌，最顯著的進展是強化監督職能，最明確的要求是落實政府責任。

適用範圍

建設項目選址規劃許可

建設項目選址規劃許可是規劃部門根據有關法律、法規及城市規劃，對建設項目擬選地址進行審核，以確認其能否在該地址實施的一項行政治理工作，與建設計畫的落實、建設用地的供給及建設工程的實施具有十分密切的關係。

《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十六條規定：按照國家規定需要有關部門批准或者核准的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批准或者核准前，應當向城鄉規劃主管部門申請核發選址意見書。建設項目選址規劃許可是通過核發《建設項目選址意見書》的形式做出的。

建設用地規劃許可

建設用地規劃許可是規劃部門為確定建設用地面積和範圍，提出土地使用規劃要求而實施的行政治理工作。

《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十七條 、第三十八條規定，建設用地規劃許可是通過核發《建設用地規劃許可證》的形式做出的。對未取得建設用地規劃許可證的建設單位批准用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關批准檔案；占用土地的，應當及時退回；給當事人造成損失的，應當依法給予賠償。

建設工程規劃許可

建設工程規劃許可是規劃部門為使各類建設工程符合規劃要求，而對其進行的組織、控制、引導、協調等行政治理活動。

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條 規定，建設工程規劃許可是通過核發《建設工程規劃許可證》的形式做出的。

其適用範圍為“新建、擴建、改建建築物、構築物、道路、管線和其它工程設施”。具體地說，這一範圍包括對房屋建築、人防、防洪、市政管線、鐵路線路和站場、地下鐵路、道路、公路的樞紐和站場、橋樑、公園、城市綠地、行道路、河湖水系、水源井、圍牆等工程和其它構築物、城市雕塑、街頭廣告、建築物外立面的裝修和改造等。

現行法律法規中經常出現“經規劃部門批准”的規定，如對挖掘城市道路的批准、對改變共有部位的批准、對改變地形地貌的批准、對戶外廣告設施的批准、對住宅室內裝飾裝修的批准，這些事項符合行政許可的特徵，應屬於行政許可。此類許可從總體上屬於“建設工程規劃許可”，實踐中不宜再作細化、予以單獨分類。

鄉村建設規劃許可

鄉村建設規劃許可是規劃部門為確定鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設以及農村村民住宅建設的建設用地面積和範圍，提出土地使用規劃要求而實施的行政治理工作。

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條 規定，鄉村建設規劃許可是通過核發《 鄉村建設規劃許可證》的形式做出的。

建設單位或者個人在取得鄉村建設規劃許可證後，方可辦理用地審批手續。

主體及許可權

1、根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第十一條、第三十六條、第三十七條、第三十八條、第四十條、第四十一條規定：縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門負責城鄉規划行政許可工作。

2、設區的市所轄區級規劃治理機構不是法定的規劃許可主體。

3、城市各類開發區、大學城、科技園、度假區設立的規劃治理機構均不是法定的規劃許可主體。

4、縣規劃部門對設區的市規劃區範圍內屬於該縣管轄的區域不具備規劃許可權

5、有關治理領域存在職能交叉現象，可以採取相對集中或聯合實施行政許可制度

《中華人民共和國廣告法》《城市道路治理條例》及《城市市容和環境衛生治理條例》規定，戶外廣告的設定、城市道路的挖掘及在街道兩側、公共場地搭建建築物、構築物或設施需分別由工商、市容、規劃、市政、公安等多個主管部門批准。鑒於這些領域存在職能交叉現象，因而，可以依照《行政許可法》的規定，實行相對集中或聯合實施行政許可的試點。

存在問題

關於不予受理

規劃部門對下列申請可以做出“不予受理”或“不予許可”的決定：①未提供具有法定資質的勘察設計單位出具的基礎資料的；②違法占地、違法建設未糾正的；③未具備法律、法規規定的前置審批條件的。

關於許可前提

國務院辦公廳《關於加強和改進城鄉規劃工作的通知》指出：“凡建設項目所在地沒有編制具體規劃或者建設項目不符合具體規劃的，不得辦理規劃許可證”。做出規劃許可必須以編制城市規劃，凡是具體規劃和近期建設規劃為前提。當前，有些地方具體規劃覆蓋率低，有的至今未編制和調整近期建設規劃。按照國務院檔案規定和《行政許可法》的要求，在規劃編制前是不能對建設項目做出許可的，這一點應引起足夠的重視。

關於技術規範

根據《民法通則》的規定，民事主體因建築物相鄰產生的日照、通風、採光、排水、通行等民事糾紛，應當通過民事法律關係解決。但現實中，這些行為往往是經過規劃等職能部門許可的。國家依法頒行的《民用建築設計通則》、《城市居住區規劃設計規範》、《建築設計防火規範》等各類技術規範，對建築的日照標準、建築間距、防火間距等均做了明確規定。這些規定是《民法通則》第八十三條中有關相鄰關係規定的具體化，是判定相鄰權是否受到侵犯的直接標準和依據。因而，規劃許可的做出必須以此為依據。應當指出的是，建設部根據《建設工程質量治理條例》的要求編制的《工程建設標準強制性條文》是必須執行的，當然是規劃治理的重要依據。凡違反強制性條文做出的規劃許可都是違法的。

關於前置審批

法律、行政法規有關規劃許可的前置審批規定是必須執行的。地方性法規、規章在不違反上位法的情況下，對規劃許可的前置審批規定也是必須執行的。實踐中，有關前置審批的法律、行政法規主要有：《中華人民共和國環境影響評價法》、《中華人民共和國放射性污染防治法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國水法》、《廣播電影設施保護條例》、《中華人民共和國軍事設施保護法實施辦法》、《地震監測治理條例》等。

關於正副本

《建設工程規劃許可證》正副本制度是規劃部門為強化建設工程批後管理採取的一項措施。實踐證實，它對於約束被許可人按許可內容實施建設是卓有成效的。

正副本制度對於強化規劃許可的監督檢查是十分有效的。《行政許可法》第十六條第二款、第三款規定：“地方性法規、規章可以對實施行政許可做出具體規定。”儘管該做法似有偏離“便民”“效率”原則之嫌，但通過地方立法對其做出規定還是符合《行政許可法》精神的。

關於收費

《中華人民共和國行政許可法》規定：“行政機關實施行政許可和進行監督檢查，不得收取任何費用，法律、行政法規另有規定的除外”。過去涉及規劃許可的行政性收費主要有規劃保證金、規劃治理費等。這些收費項目已被國務院明令取消。目前涉及的收費主要有兩個：一是技術服務類收費。在辦理“一書兩證”過程中，建設單位需提供具有法定資質的勘察測繪單位和服務經營機構出具的地形圖、設計方案、施工圖等。此類收費具有有償服務性質，其主體為非行政機關，因而不屬於許可事項收費。二是城建規費，包括配套費、人防費、白蟻防治費等。這些規費雖不屬規劃部門收取，但各地習慣於把核發規劃許可證作為“卡子”，規定規劃部門不得為未繳納規費的建設單位核發“兩證”。

關於許可形式

《中華人民共和國行政許可法》第三十九條規定：“行政機關做出準予許可決定，需要頒發行政許可證件的，應當向申請人頒發加蓋行政機關印章的許可證等行政許可證件”。《中華人民共和國城鄉規劃法》頒布後，建設部於2007年12月20日下發通知（建規[2007]289號），自2008年1月1日起啟用新版城鄉規劃許可證書。

新版城鄉規劃許可證書分為《建設項目選址意見書》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》和《鄉村建設規劃許可證》四種。

新版城鄉規劃許可證書實行全國統一編號。編號數字共15位。其中：前6位數號碼按照《中華人民共和國行政區劃代碼》（GB/T2260）執行；7-10位數號碼代表證書發放年份；11-15位數號碼代表證書發放序號。

利益保護

建設項目規劃許可經常會涉及到第三人的利益。在現行法律體系中，保護第三人利益的途徑包括：

政府信息公開

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第40條第3款的規定，規劃部門應當依法將經審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布。除此之外，公布這些信息的目的，在於提高建設許可的透明度，便於利害關係人儘快查證和檢索，明確自己的權利是否受到侵害。如果發現自己的權利受到損害，利害關係人會立即與規劃部門聯繫，提出自己的看法和意見，說明規劃不合理或者不合法的理由。這樣，規劃部門就能夠及時發現錯誤，及時糾正錯誤。

《政府信息公開條例》第9條也規定，行政機關對下列政府信息應當主動公開：（1）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（2）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（3）反映本行政機關機構設定、職能、辦事程式等情況的；（4）其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。根據該條例第10條和第11條，行政許可的事項、依據、條件、數量、程式、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況，重大建設項目的批准和實施情況，城鄉建設和管理的重大事項，均屬於需要重點主動公開的信息。

聽證

《行政許可法》第47條規定，行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關係的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關係人享有要求聽證的權利；申請人、利害關係人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。在聽證程式中，利害關係人可以陳述自己的主張，提供相關的證據材料，證明規劃方案侵害了自己的權利，或者嚴重影響了自己的利益。

第三人申請撤銷

對於錯誤或者不合理的規劃許可，第三人還可以申請撤銷。

根據《中華人民共和國行政許可法》第69條，對於違法做出的行政許可，作出決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關係人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可。被許可人的合法權益因此受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷，被許可人基於行政許可取得的利益不受保護。不過，依照上述規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。

第三人申請行政複議

利益受損的第三人還可以申請行政複議，請求複議機關撤銷違法的規劃許可，或者提起行政訴訟，請求人民法院依法行使監督權。