中華人民共和國監察法（草案）

2017年6月，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議對中華人民共和國監察法的《中華人民共和國監察法（草案）》進行了審議。

基本介紹

• 中文名：中華人民共和國監察法（草案）
• 審議時間：2017年6月

草案原文

中華人民共和國監察法（草案）

第一章 總 則

第一條 為了推進全面依法治國，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，制定本法。

第二條 堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，構建具有中國特色的國家監察體系，建立集中統一、權威高效的反腐敗體制，強化黨和國家的自我監督，推進國家治理體系和治理能力現代化。

第三條 監察機關依照本法對行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，使公權力始終置於人民監督之下，用來為人民謀利益。

第四條 國家監察工作應當堅持依憲依法，以事實為根據，以法律為準繩；權責對等，從嚴監督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟。堅持標本兼治，保持高壓態勢，形成持續震懾，強化不敢腐；深化改革、健全法治，有效制約和監督權力，強化不能腐；加強思想道德和法治教育，弘揚優秀傳統文化，強化不想腐。

第二章 監察機關

第五條 中華人民共和國監察委員會是最高國家監察機關。

省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區設立監察委員會。

各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。

第六條 中華人民共和國監察委員會由全國人民代表大會產生，負責全國監察工作。

中華人民共和國監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國人民代表大會選舉產生，副主任、委員由中華人民共和國監察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免。

中華人民共和國監察委員會每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同。

中華人民共和國監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，並接受監督。

第七條 縣級以上地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生，負責本行政區域內的監察工作。

縣級以上地方各級監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由本級人民代表大會選舉產生，副主任、委員由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。

縣級以上地方各級監察委員會每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。

縣級以上地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，並接受監督。

第八條 中華人民共和國監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。

第九條 各級監察委員會根據工作需要，經批准，可以向本級黨的機關、國家機關、管理公共事務的組織和單位、所管轄的行政區域派出監察機構、監察專員，監察機構、監察專員對派出它的監察機關負責。

第十條 監察機關依法獨立行使監察權，任何組織和個人不得拒絕、阻礙或者干涉監察人員依法執行職務，不得對其打擊報復。

監察機關在工作中需要有關機關和單位協助的，其應當根據監察機關的要求，在職權範圍內依法予以協助。

第十一條 監察官是依法行使監察權的監察人員。國家實行監察官等級制度，制定監察官等級設定、評定和晉升辦法。

第三章 監察範圍

第十二條 監察機關按照管理許可權對下列公職人員進行監察：

（一）中國共產黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商在線上關的公務員及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；

（二）法律、法規授權或者受國家機關依法委託管理公共事務的組織中從事公務的人員；

（三）國有企業管理人員；

（四）公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；

（五）基層民眾性自治組織中從事集體事務管理的人員；

（六）其他依法履行公職的人員。

第十三條 上級監察機關可以辦理下一級監察機關管轄範圍內的監察事項，必要時也可以辦理所轄各級監察機關管轄範圍內的監察事項。

監察機關之間對監察事項有爭議的，由其共同的上級監察機關確定。

第十四條 上級監察機關可以將其所管轄的監察事項指定下級監察機關管轄，也可以將下級監察機關有管轄權的監察事項指定給其他監察機關管轄。

監察機關認為所管轄的監察事項重大、複雜，需要由上級監察機關管轄的，可以請求移送上級監察機關管轄。

第四章 監察職責

第十五條 監察機關依法行使監察權，主要職能是：

（一）維護憲法和法律法規；

（二）依法監察公職人員行使公權力的情況，調查職務違法和職務犯罪；

（三）開展廉政建設和反腐敗工作。

監察機關的職責是監督、調查、處置。

第十六條 監督。監察機關對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。

第十七條 調查。監察機關對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。

第十八條 處置。監察機關依據相關法律對違法的公職人員作出政務處分決定；對在行使職權中存在的問題提出監察建議；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送檢察機關依法提起公訴。

第十九條 派出的監察機構根據授權，依法對有關機關、組織和單位、行政區域的公職人員進行監督，提出監察建議；按照管理許可權對涉嫌職務違法的公職人員依法進行調查、處置，並作出政務處分決定。

第五章 監察許可權

第二十條 監察機關行使職權，有權依法向有關單位和個人收集、調取證據。有關單位和個人應當如實提供證據。

對涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的證據，應當保密。

凡是偽造證據、隱匿證據或者毀滅證據的，無論屬於何方，必須受法律追究。

第二十一條 對可能發生職務違法，或者有職務違法行為但情節較輕的公職人員，監察機關按照管理許可權，可以直接或者委託有關機關、人員，進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉。

第二十二條 對職務違法的被調查人，監察機關可以要求其就違法行為作出陳述，必要時應當向被調查人出具書面通知。

對涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的被調查人，監察機關可以進行訊問，要求其供述涉嫌犯罪的情況。

第二十三條 在調查過程中，監察機關可以詢問證人等人員。

第二十四條 被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，並有下列情形之一的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所：

（一）涉及案情重大、複雜的；

（二）可能逃跑、自殺的；

（三）可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的；

（四）可能有其他妨礙調查行為的。

對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，監察機關可以依照前款規定採取留置措施。

第二十五條 監察機關在調查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪時，根據工作需要，可以依照規定查詢、凍結案件涉嫌單位和個人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產。有關單位和個人應當配合。

第二十六條 監察機關可以對涉嫌職務犯罪的被調查人以及可能隱藏被調查人或者犯罪證據的人的身體、物品、住處和其他有關的地方進行搜查。在搜查時，應當出具搜查證件，並有被搜查人或者其家屬等見證人在場。

監察機關進行搜查時，可以根據工作需要提請公安機關配合。公安機關依法予以協助。

第二十七條 監察機關在調查過程中可以調取、查封、扣押用以證明被調查人涉嫌違法犯罪的財物、檔案，應當收集原物原件，會同持有人或者保管人、見證人，當面逐一拍照、登記、編號，開列清單，由在場人員當場核對、簽字，並將清單副本交財物、檔案的持有人或者占有人。

對調取、查封、扣押的財物、檔案，監察機關應當設立專用賬戶、專門場所，確定專門人員妥善保管，嚴格履行交接、調取手續，定期對賬核實，不得毀損或者用於其他目的。對價值不明物品應當及時鑑定，專門封存保管。

第二十八條 監察機關在調查過程中，可以直接或者指派、聘請具有專門知識、資格的人員在調查人員的主持下進行勘驗檢查、鑑定，形成勘驗檢查筆錄或者鑑定意見，由參加勘驗檢查、鑑定的人員和見證人簽名或者蓋章。

第二十九條 監察機關在調查涉嫌重大貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪時，根據需要，履行嚴格的批准手續，可以採取技術調查措施，按照規定交有關機關執行。批准決定應當明確採取技術調查措施的種類和適用對象，自簽發之日起三個月以內有效；對於複雜、疑難案件，期限屆滿仍有必要繼續採取技術調查措施的，經過批准，有效期可以延長，每次不得超過三個月。

第三十條 被調查人如果在逃，監察機關可以決定在本行政區域內通緝，由公安機關發布通緝令，追捕歸案。通緝範圍超出本行政區域的，應當報請有權決定的上級監察機關決定。

第三十一條 監察機關為防止被調查人及相關人員逃匿境外，經省級以上監察機關批准，可以對被調查人及相關人員採取限制出境措施，依法由公安機關執行。對於不需要繼續採取限制出境措施的，應當及時解除。

第三十二條 被調查人主動認罪認罰，有自動投案、真誠悔罪悔過，積極配合調查工作、如實供述監察機關還未掌握的違法犯罪行為，積極退贓、減少損失，具有重大立功表現或者案件涉及國家重大利益等情形的，經監察機關集體研究，並報上一級監察機關批准，可以在移送檢察機關時提出從輕、減輕處罰的建議。

第三十三條 職務違法犯罪的涉案人員積極檢舉、揭發有關被調查人職務違法犯罪，或者提供重要線索、重要證言的，經監察機關集體研究，並報上一級監察機關批准，可以在移送檢察機關時提出從輕、減輕處罰的建議。

第三十四條 監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。

監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關於證據的要求和標準相一致。

以違法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據。

第三十五條 審判機關、檢察機關、公安機關、審計機關等國家機關在工作中，發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。

被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助。

第六章 監察程式

第三十六條 監察機關嚴格按照程式開展工作，問題線索處置、調查、審理各部門應當建立相互協調、相互制約的工作機制。監察機關應當加強對調查、處置工作全過程監督管理，設立相應的工作部門履行線索管理、監督檢查、督促辦理、統計分析等管理協調職能。

第三十七條 監察機關對監察對象的問題線索，按照有關規定提出處置意見，履行審批手續，進行分類辦理。線索處置情況應當定期匯總、通報，定期檢查、抽查。

第三十八條 監察機關採取初步核實方式處置問題線索的，應當依法履行審批程式，成立核查組。初步核實工作結束後，核查組應當撰寫初核情況報告，提出處理建議。承辦部門應當提出分類處理意見。初核情況報告和分類處理意見報監察機關主要領導人員審批。

第三十九條 經過初步核實，對涉嫌存在違法犯罪行為，需要追究法律責任的，監察機關應當按照規定的許可權和程式辦理立案手續。

監察機關主要領導人員依法審批立案報告，主持召開專題會議，研究確定調查方案，決定需要採取的調查措施。

立案調查決定應當向被調查人宣布，並通報相關組織。嚴重違法或者涉嫌犯罪的，應當通知被調查人家屬，並向社會公開發布。

第四十條 監察機關對職務違法和職務犯罪案件，應當進行調查，收集、調取被調查人有無違法犯罪以及情節輕重的證據，查明違法犯罪事實。

監察機關依法開展調查工作，監察人員採取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等調查措施時，均應當依照規定出示證件，出具書面通知，由二人以上進行，形成筆錄或者報告、意見等書面材料，並由相關人員簽字、蓋章。

對調查過程中的重要事項，應當集體研究後按程式請示報告。

第四十一條 省級以下監察機關採取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定，報上一級監察機關批准。省級監察機關決定採取留置措施，應當報中華人民共和國監察委員會備案。採取留置措施後，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人所在單位或家屬。

監察機關採取留置措施時，可以根據工作需要提請公安機關配合。公安機關依法予以協助。

監察機關應當保障被留置人員的飲食、休息，提供醫療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看後簽字。

留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，決定採取留置措施的監察機關報上一級監察機關批准，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。

被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關後，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應當折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。

第四十二條 監察機關依法收集、鑑別證據，形成相互印證、完整穩定的證據鏈。嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他違法方式收集證據，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人。

調查人員在進行訊問以及調取、查封、扣押等重要取證工作時，應當對全過程進行錄音錄像，留存備查。

調查人員應當嚴格執行調查方案，不得隨意擴大調查範圍、變更調查對象和事項。

第四十三條 監察機關根據監督、調查結果，依法作出如下處置：

（一）處理。對違法的公職人員依照法定程式作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分決定。

（二）建議。對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議。

（三）問責。對不履行或者不正確履行職責的，依照許可權對負有責任的領導人員直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議。

（四）移送起訴。對公職人員涉嫌職務犯罪，監察機關經調查認為犯罪事實清楚，證據確實充分的，製作起訴意見書，連同被調查人、案卷材料、證據一併移送檢察機關依法提起公訴，檢察機關依法對被移交人員採取強制措施。

第四十四條 監察機關經調查，對違法取得的財物，依法予以沒收、追繳或者責令退賠。對涉嫌犯罪取得的財物，應當在移送檢察機關依法提起公訴時隨案移送。

第四十五條 對監察機關移送的案件，檢察機關認為犯罪事實已經查清，證據確實充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定。檢察機關經審查後，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。對於證據不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的，應當徵求監察機關意見並報經上一級檢察機關批准，依法作出不起訴的決定。監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以要求複議。

第四十六條 監察機關調查的貪污賄賂、失職瀆職等重大職務犯罪案件的被調查人逃匿、失蹤或者死亡的，經省級以上監察機關批准，認為有必要繼續調查的，應當繼續調查並作出結論。被調查人逃匿、失蹤，在通緝一年後不能到案，或者死亡的，由監察機關提請檢察機關依法定程式，沒收違法所得。

第四十七條 被監察人員對監察機關涉及本人的處理決定不服的，可以依法提出申訴。申訴處理期間，不停止處理決定的執行。申訴受理機關審查認定處理決定有錯誤的，原處理機關應當及時予以糾正。

第七章 反腐敗國際合作

第四十八條 中華人民共和國監察委員會組織反腐敗國際條約實施工作，統籌協調與其他國家、地區、國際組織開展的反腐敗國際交流、合作。

第四十九條 中華人民共和國監察委員會根據雙邊、多邊反腐敗國際條約，健全機制，組織協調有關方面加強與有關國家、地區、國際組織在反腐敗執法、引渡、司法協助、被判刑人的移管、資產追回和信息交流等領域合作。

第五十條 中華人民共和國監察委員會加強對反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的組織協調，督促有關單位做好相關工作：

（一）對於貪污賄賂、失職瀆職等重大職務犯罪案件，被調查人員逃匿到國（境）外，監察機關已經掌握比較確鑿的證據的，採取提請國際刑警組織發布通報等有效措施，追捕歸案；

（二）提請贓款贓物所在國查詢、凍結、扣押、沒收、追繳、返還涉案資產；

（三）查詢、監控涉嫌職務犯罪的公職人員及其相關人員進出國（境）和跨境資金流動情況，在調查案件過程中設定防逃程式。

第八章 對監察機關和監察人員的監督

第五十一條 監察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。

各級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，並組織執法檢查。

縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，可以依照法律規定的程式就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。

第五十二條 監察機關行使職權，應當嚴格遵守本法和其他法律的有關規定，與司法機關互相配合、互相制約，保證法律準確有效執行。

第五十三條 監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。

第五十四條 監察機關應當加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督，建設忠誠乾淨擔當的監察隊伍。

第五十五條 監察人員必須模範遵守憲法和法律，忠於職守、秉公執法，清正廉潔、保守秘密；必須具有良好的政治素質，熟悉監察業務，具備運用法律、法規、政策和調查取證等能力，自覺接受監督。

第五十六條 對監察人員打聽案情、過問案件、說情干預的，受請託人應當及時報告並登記備案。

發現辦理監察事項的監察人員未經批准接觸被調查人、涉案人員及其特定關係人，或者存在交往情形的，應當及時報告並登記備案。

第五十七條 辦理監察事項的監察人員有下列情形之一的，應當迴避，被監察人員、檢舉人及其他有關人員也有權要求其迴避：

（一）是被監察人員或者檢舉人的近親屬的；

（二）是主要證人的；

（三）與辦理的監察事項有利害關係的；

（四）有可能影響監察事項公正處理的其他情形的。

第五十八條 監察機關涉密人員離崗離職後，應當遵守脫密期管理規定，嚴格履行保密義務，不得泄露相關秘密。

監察人員辭職、退休三年內，不得從事與監察和司法工作相關聯、可能發生利益衝突的職業。

第五十九條 監察機關及其工作人員有下列行為之一的，被調查人及其近親屬有權向該機關申訴：

（一）留置法定期限屆滿，不予以解除的；

（二）查封、扣押、凍結與案件無關的財物的；

（三）應當解除查封、扣押、凍結措施而不解除的；

（四）貪污、挪用、私分、調換以及違反規定使用查封、扣押、凍結的財物的。

受理申訴的監察機關應當及時處理。申訴人對處理不服的，可以向上一級監察機關申請複查，上一級監察機關應當及時處理，情況屬實的，予以糾正。

第六十條 對調查工作結束後發現立案依據不充分或者失實，案件處置出現重大失誤，監察人員嚴重違法的，既追究直接責任，還應當追究有關領導人員責任。

第九章 法律責任

第六十一條 有關單位拒不執行監察機關作出的處理決定，或者無正當理由拒不採納監察建議的，由其主管部門、上級機關責令改正，對單位給予通報批評；對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。第六十二條 有關人員違反本法規定，有下列行為之一的，由其所在單位、主管部門、上級機關或者監察機關責令改正，依法給予處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）不按要求提供有關材料，拒絕、阻礙調查措施實施等拒不配合監察機關調查的；

（二）提供虛假情況，掩蓋事實真相的；

（三）串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的；

（四）阻止他人揭發檢舉、提供證據的；

（五）有其他違反本法規定的行為，情節嚴重的。

第六十三條 對控告人、檢舉人、證人或者監察人員進行報復陷害的，依法給予處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六十四條 監察機關及其工作人員有下列行為之一的，依法給予處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）未經批准、授權處置問題線索，或者私自留存、處理涉案材料的；

（二）利用職權或者職務上的影響干預調查工作、以案謀私的；

（三）違法竊取、泄露調查工作信息，或者泄露舉報事項、舉報受理情況以及舉報人信息的；

（四）對被調查人逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰的；

（五）違反規定處置扣押、沒收財物的；

（六）違反規定發生安全事故，或者發生安全事故後隱瞞不報、處置不當的；

（七）有其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的。

第六十五條 監察機關和監察人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，造成損害的，應當依法賠償。

第十章 附 則

第六十六條 中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關部門開展監察工作，可以適用本法的有關規定。

第六十七條 本法自 年 月 日起施行。《中華人民共和國行政監察法》同時廢止。

草案說明

關於《中華人民共和國監察法（草案）》的說明

——2018年3月13日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上

第十二屆全國人大常委會副委員長　李建國

各位代表：

我受第十二屆全國人大常委會委託，作關於《中華人民共和國監察法（草案）》的說明。

一、制定監察法的重要意義

（一）制定監察法是貫徹落實黨中央關於深化國家監察體制改革決策部署的重大舉措

深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監督的重大決策部署。改革的目標是，整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。深化國家監察體制改革是組織創新、制度創新，必須打破體制機制障礙，建立嶄新的國家監察機構。制定監察法是深化國家監察體制改革的內在要求和重要環節。黨中央對國家監察立法工作高度重視，習近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀委五次、六次、七次全會上均對此提出明確要求。中央政治局、中央政治局常務委員會和中央全面深化改革領導小組多次專題研究深化國家監察體制改革、國家監察相關立法問題，確定了制定監察法的指導思想、基本原則和主要內容，明確了國家監察立法工作的方向和時間表、路線圖。黨的十九大明確提出：“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責許可權和調查手段，用留置取代‘兩規’措施。”監察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律。制定監察法，貫徹落實黨中央關於深化國家監察體制改革決策部署，使黨的主張通過法定程式成為國家意志，對於創新和完善國家監察制度，實現立法與改革相銜接，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，意義重大、影響深遠。

（二）制定監察法是堅持和加強黨對反腐敗工作的領導，構建集中統一、權威高效的國家監察體系的必然要求

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是中國特色社會主義制度的最大優勢。我們推進各領域改革，都是為了完善和發展中國特色社會主義制度，鞏固黨的執政基礎、提高黨的執政能力。以零容忍態度懲治腐敗是中國共產黨鮮明的政治立場，是黨心民心所向，必須始終堅持在黨中央統一領導下推進。當前反腐敗鬥爭形勢依然嚴峻複雜，與黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的要求相比，我國的監察體制機制存在著明顯不適應問題。一是監察範圍過窄。國家監察體制改革之前，黨內監督已經實現全覆蓋，而依照行政監察法的規定，行政監察對象主要是行政機關及其工作人員，還沒有做到對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。在我國，黨管幹部是堅持黨的領導的重要原則。作為執政黨，我們黨不僅管幹部的培養、提拔、使用，還必須對幹部進行教育、管理、監督，必須對違紀違法的幹部作出處理，對黨員幹部和其他公職人員的腐敗行為進行查處。二是反腐敗力量分散。國家監察體制改革之前，黨的紀律檢查機關依照黨章黨規對黨員的違紀行為進行審查，行政監察機關依照行政監察法對行政機關工作人員的違法違紀行為進行監察，檢察機關依照刑事訴訟法對國家工作人員職務犯罪行為進行查處，反腐敗職能既分別行使，又交叉重疊，沒有形成合力。同時，檢察機關對職務犯罪案件既行使偵查權，又行使批捕、起訴等權力，缺乏有效監督機制。深化國家監察體制改革，組建黨統一領導的反腐敗工作機構即監察委員會，就是將行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的工作力量整合起來，把反腐敗資源集中起來，把執紀和執法貫通起來，攥指成拳，形成合力。三是體現專責和集中統一不夠。制定監察法，明確監察委員會的性質、地位，明確“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”，從而與黨章關於“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督專責機關”相呼應，通過國家立法把黨對反腐敗工作集中統一領導的體制機制固定下來，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把制度優勢轉化為治理效能。

（三）制定監察法是總結黨的十八大以來反腐敗實踐經驗，為新形勢下反腐敗鬥爭提供堅強法治保障的現實需要

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍，以雷霆萬鈞之勢，堅定不移“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”，不敢腐的目標初步實現，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構築。在深入開展反腐敗鬥爭的同時，深化國家監察體制改革試點工作積極推進。根據黨中央決策部署，2016年12月，十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，經過一年多的實踐，國家監察體制改革在實踐中邁出了堅實步伐，積累了可複製可推廣的經驗。根據黨的十九大精神，在認真總結三省市試點工作經驗的基礎上，2017年11月，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，國家監察體制改革試點工作在全國有序推開，目前，省、市、縣三級監察委員會已經全部組建成立。通過國家立法賦予監察委員會必要的許可權和措施，將行政監察法已有規定和實踐中正在使用、行之有效的措施確定下來，明確監察機關可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑑定、留置等措施開展調查。尤其是用留置取代“兩規”措施，並規定嚴格的程式，有利於解決長期困擾我們的法治難題，彰顯全面依法治國的決心和自信。改革的深化要求法治保障，法治的實現離不開改革推動。通過制定監察法，把黨的十八大以來在推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭中形成的新理念新舉措新經驗以法律形式固定下來，鞏固國家監察體制改革成果，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩致遠。

（四）制定監察法是堅持黨內監督與國家監察有機統一，堅持走中國特色監察道路的創製之舉

權力必須受到制約和監督。在我國，黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關等，都在黨中央統一領導下行使公權力，為人民用權，對人民負責，受人民監督。在我國監督體系中，黨內監督和國家監察發揮著十分重要的作用。黨內監督是對全體黨員尤其是對黨員幹部實行的監督，國家監察是對所有行使公權力的公職人員實行的監督。我國80%的公務員和超過95%的領導幹部是共產黨員，這就決定了黨內監督和國家監察具有高度的內在一致性，也決定了實行黨內監督和國家監察相統一的必然性。這種把二者有機統一起來的監督制度具有鮮明的中國特色。黨的十八大以來，黨中央堅持全面從嚴治黨，在加大反腐敗力度的同時，完善黨章黨規，實現依規治黨，取得歷史性成就。完善我國監督體系，既要加強黨內監督，又要加強國家監察。深化國家監察體制改革，成立監察委員會，並與黨的紀律檢查機關合署辦公，代表黨和國家行使監督權和監察權，履行紀檢、監察兩項職責，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監察三個全覆蓋的統一的權力監督格局，形成發現問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機制，為實現黨和國家長治久安走出了一條中國特色監察道路。同時要看到，這次監察體制改革確立的監察制度，也體現了中華民族傳統制度文化，是對中國歷史上監察制度的一種借鑑，是對當今權力制約形式的一個新探索。制定監察法，就是通過立法方式保證依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一，將黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、民眾監督、輿論監督貫通起來，不斷提高黨和國家的監督效能。

（五）制定監察法是加強憲法實施，豐富和發展人民代表大會制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略舉措

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現。在總體保持我國憲法連續性、穩定性、權威性的基礎上，十三屆全國人大一次會議對憲法作出部分修改，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果上升為憲法規定，實現了憲法的與時俱進。這次憲法修改的重要內容之一，是增加有關監察委員會的各項規定，對國家機構作出了重要調整和完善。通過完備的法律保證憲法確立的制度得到落實，是憲法實施的重要途徑。在本次人民代表大會上，先通過憲法修正案，然後再審議監察法草案，及時將憲法修改所確立的監察制度進一步具體化，是我們黨依憲執政、依憲治國的生動實踐和鮮明寫照。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。監察法草案根據憲法修正案將行使國家監察職能的專責機關納入國家機構體系，明確監察委員會由同級人大產生，對它負責，受它監督，拓寬了人民監督權力的途徑，提高了社會主義民主政治制度化、規範化、法治化水平，豐富和發展了人民代表大會制度的內涵，推動了人民代表大會制度與時俱進，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有深遠意義。

二、監察法草案起草過程、指導思想和基本思路

按照黨中央部署要求，監察法立法工作由中共中央紀律檢查委員會牽頭抓總，在最初研究深化國家監察體制改革方案的時候即著手考慮將行政監察法修改為國家監察法問題。中央紀委與全國人大常委會、中央統戰部、中央政法委員會、中央深化改革領導小組辦公室、中央機構編制辦公室等有關方面進行了多次溝通。全國人大常委會黨組堅決貫徹落實黨中央關於深化國家監察體制改革的決策部署，高度重視監察法立法工作。十二屆全國人大常委會將監察法起草和審議工作作為最重要的立法工作之一。2016年10月，黨的十八屆六中全會閉幕後，中央紀委機關會同全國人大常委會法制工作委員會即共同組成國家監察立法工作專班。在前期工作基礎上，工作專班進一步開展調研和起草工作，吸收改革試點地區的實踐經驗，聽取專家學者的意見建議，經反覆修改完善，形成了監察法草案。

2017年6月15日，習近平總書記主持中央政治局常委會會議，審議並原則同意全國人大常委會黨組關於監察法草案幾個主要問題的請示。2017年6月下旬，十二屆全國人大常委會第二十八次會議對監察法草案進行了初次審議。初次審議後，根據黨中央同意的相關工作安排，全國人大常委會法制工作委員會將草案送23箇中央國家機關以及31個省、自治區、直轄市人大常委會徵求意見；召開專家會，聽取了憲法、行政法和刑事訴訟法方面專家學者的意見。2017年11月7日至12月6日，監察法草案在中國人大網全文公開，徵求社會公眾意見。黨的十九大後，根據黨的十九大精神和全國人大常委會組成人員的審議意見以及人大代表、政協委員等各方面意見，對草案作了修改完善。2017年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議對監察法草案進行再次審議，認為草案貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央關於深化國家監察體制改革的重大決策部署，充分吸收了常委會組成人員的審議意見和各方面意見，已經比較成熟，決定將監察法草案提請全國人民代表大會審議。

2018年1月18日至19日，黨的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》。1月29日至30日，十二屆全國人大常委會第三十二次會議決定將《中華人民共和國憲法修正案（草案）》提請十三屆全國人大一次會議審議。監察法草案根據憲法修改精神作了進一步修改。2018年1月31日，全國人大常委會辦公廳將監察法草案傳送十三屆全國人大代表。代表們對草案進行了認真研讀討論，總體贊成草案，同時提出了一些修改意見。全國人大法律委員會召開會議，對草案進行了審議，根據全國人大常委會組成人員和代表們提出的意見作了修改，並將修改情況向全國人大常委會委員長會議作了匯報。2018年2月8日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組的匯報，原則同意《關於〈中華人民共和國監察法（草案）〉有關問題的請示》並作出重要指示。根據黨中央指示精神，對草案作了進一步完善。在上述工作基礎上，形成了提請本次大會審議的《中華人民共和國監察法（草案）》。

制定監察法的指導思想是，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十九大精神，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，使依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一，推進國家治理體系和治理能力現代化。

按照上述指導思想，監察法立法工作遵循以下思路和原則：一是堅持正確政治方向。嚴格遵循黨中央確定的指導思想、基本原則和改革要求，把堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導作為根本政治原則貫穿立法全過程和各方面。二是堅持與憲法修改保持一致。憲法是國家各種制度和法律法規的總依據。監察法草案相關內容及表述均與本次憲法修改關於監察委員會的各項規定相銜接、相統一。三是堅持問題導向。著力解決我國監察體制機制中存在的突出問題。四是堅持科學立法、民主立法、依法立法。堅決貫徹落實黨中央決策部署，充分吸收各方面意見，認真回應社會關切，嚴格依法按程式辦事，使草案內容科學合理、協調銜接，制定一部高質量的監察法。

三、監察法草案的主要內容

監察法草案分為9章，包括總則、監察機關及其職責、監察範圍和管轄、監察許可權、監察程式、反腐敗國際合作、對監察機關和監察人員的監督、法律責任和附則，共69條。主要內容是：

（一）明確監察工作的指導思想和領導體制

為堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，草案規定：堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制（草案第二條）。

（二）明確監察工作的原則和方針

關於監察工作的原則。草案規定：監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉；監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約；監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助（草案第四條）。國家監察工作嚴格遵照憲法和法律，以事實為根據，以法律為準繩，在適用法律上一律平等；權責對等，從嚴監督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟（草案第五條）。

關於監察工作的方針。草案規定：國家監察工作堅持標本兼治、綜合治理，強化監督問責，嚴厲懲治腐敗；深化改革、健全法治，有效制約和監督權力；加強法治道德教育，弘揚中華優秀傳統文化，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制（草案第六條）。

（三）明確監察委員會的產生和職責

關於監察委員會的產生。根據本次大會通過的憲法修正案，草案規定：國家監察委員會由全國人民代表大會產生，負責全國監察工作；國家監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國人民代表大會選舉，副主任、委員由國家監察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免；國家監察委員會主任每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆（草案第八條第一款至第三款）。地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生，負責本行政區域內的監察工作；地方各級監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由本級人民代表大會選舉，副主任、委員由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免；地方各級監察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同（草案第九條第一款至第三款）。

關於監察委員會的職責。草案規定，監察委員會依照法律規定履行監督、調查、處置職責：一是對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查；二是對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查；三是對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監察對象所在單位提出監察建議（草案第十一條）。

（四）實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋

按照深化國家監察體制改革關於實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋的要求，草案規定，監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察：一是中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；二是法律、法規授權或者受國家機關依法委託管理公共事務的組織中從事公務的人員；三是國有企業管理人員；四是公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；五是基層民眾性自治組織中從事管理的人員；六是其他依法履行公職的人員（草案第十五條）。

（五）賦予監察機關必要的許可權

為保證監察機關有效履行監察職能，草案賦予監察機關必要的許可權。一是規定監察機關在調查職務違法和職務犯罪時，可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑑定等措施（草案第十九條至第二十一條、第二十三條至第二十七條）。二是被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，並有涉及案情重大、複雜，可能逃跑、自殺，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據等情形之一的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所；留置場所的設定和管理依照國家有關規定執行（草案第二十二條第一款、第三款）。三是監察機關需要採取技術調查、通緝、限制出境措施的，經過嚴格的批准手續，按照規定交有關機關執行（草案第二十八條至第三十條）。

（六）嚴格規範監察程式

為保證監察機關正確行使權力，草案在監察程式一章中，對監督、調查、處置工作程式作出嚴格規定，包括：報案或者舉報的處理；問題線索的管理和處置；決定立案調查；搜查、查封、扣押等程式；要求對訊問和重要取證工作全程錄音錄像；嚴格涉案財物處理等（草案第三十五條至第四十二條、第四十六條）。

關於留置措施的程式。為了嚴格規範留置的程式，保護被調查人的合法權益，草案規定：設區的市級以下監察機關採取留置措施，應當報上一級監察機關批准；省級監察機關採取留置措施，應當報國家監察委員會備案；留置時間不得超過三個月，特殊情況下經上一級監察機關批准可延長一次，延長時間不得超過三個月；監察機關發現採取留置措施不當的，應當及時解除。採取留置措施後，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人員所在單位和家屬。同時，應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務（草案第四十三條第一款、第二款，第四十四條第一款、第二款）。

（七）加強對監察機關和監察人員的監督

按照“打鐵必須自身硬”的要求，草案從以下幾個方面加強對監察機關和監察人員的監督：

一是接受人大監督。草案規定：監察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督；各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，組織執法檢查；人民代表大會代表或者常務委員會組成人員在本級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，可以依照法律規定的程式，就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢（草案第五十三條）。

二是強化自我監督。草案與黨的紀律檢查機關監督執紀工作規則相銜接，將實踐中行之有效的做法上升為法律規範。草案規定了對打聽案情、過問案件、說情干預的報告和登記備案，監察人員的迴避，脫密期管理和對監察人員辭職、退休後從業限制等制度。同時規定了對監察機關及其工作人員不當行為的申訴和責任追究制度（草案第五十七條至第六十一條）。草案還明確規定：監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督（草案第五十四條）。

三是明確監察機關與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約的機制。草案規定：對監察機關移送的案件，人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查；對於有刑事訴訟法規定的不起訴的情形的，經上一級人民檢察院批准，依法作出不起訴的決定（草案第四十七條第二款、第三款）；監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關於證據的要求和標準相一致（草案第三十三條第二款）。

四是明確監察機關及其工作人員的法律責任。草案第八章法律責任中規定：監察機關及其工作人員有違反規定發生辦案安全事故或者發生安全事故後隱瞞不報、報告失實、處置不當等9種行為之一的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理（草案第六十五條）。草案還規定：監察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，造成損害的，依法給予國家賠償（草案第六十七條）。

《中華人民共和國監察法（草案）》和以上說明，請審議。