中國慈善事業發展指導綱要（2011—2015年）

在2011年7月15日舉行的中華慈善獎表彰大會上，民政部在公開徵求社會公眾意見的基礎上發布了《中國慈善事業發展指導綱要（2011—2015年）》，明確了今後五年慈善事業發展目標。

根據《綱要》，到2015年，我國將基本形成制度完善、作用顯著、管理規範、健康有序的慈善事業發展格局。慈善事業在改善民生、促進社會和諧、推動社會文明進步方面的作用明顯增強。推動慈善事業逐步與國家經濟社會發展水平相一致、與人民民眾需要相適應。

基本介紹

• 中文名：中國慈善事業發展指導綱要
• 時間段：2011—2015年
• 發布時間：2011年7月15日
• 發布單位：民政部
• 發布地點：中華慈善獎表彰大會
• 目的：明確今後五年慈善事業發展目標

主要內容

民政部社會福利和慈善事業促進司有關負責人介紹，“十一五”時期，我國慈善事業快速發展，取得了幫扶困難民眾、支持社會發展的顯著成績，積累了培育發展慈善事業主體、廣泛動員社會力量的寶貴經驗，形成了“十二五”時期更好推進慈善事業發展的良好基礎。

但與此同時，仍存在慈善捐贈總量與人均捐贈數量相對較少，慈善法規政策與慈善事業發展要求不相適應，公益慈善組織自身能力與承擔的社會責任不相適應，慈善事業專業人才與公益慈善組織發展需求不相適應等問題。

根據《綱要》，“十二五”時期，我國慈善事業發展面臨十分有利的環境：黨中央國務院將慈善事業發展納入“十二五”時期的總體部署，為進一步發展慈善事業指明了方向，注入了強大動力。

另一方面，經過30多年改革開放和經濟社會的快速發展，我國的物質基礎更加堅實，人民民眾生活水平顯著提高，慈善意識更加普及，許多個人、企業和社會組織有愛心、有能力參與慈善事業，國際慈善交流與合作進一步加強，為進一步發展慈善事業提供了豐富的資源條件。

民政部部長李立國也表示，營造團結互助、平等友愛、融洽和睦、樂於奉獻的社會風尚，關懷和幫助困難群體，大力發展教育、科技、環保、衛生、體育等社會事業，推進社會主義精神文明建設，需要社會各界大力支持和人民民眾廣泛參與，這些都將為加快發展慈善事業開闢廣闊空間。

全文發布

中國慈善事業發展指導綱要（2011—2015年）今日在京發布，全文如下：

慈善是中華民族傳統美德，慈善事業是中國特色社會主義事業和社會保障體系的重要組成部分。加快發展慈善事業，對於新形勢下調節利益分配、緩解社會矛盾、促進社會公平、增進社會和諧，對於提高公民社會責任意識、營造良好社會風氣、促進社會主義精神文明建設、增強民族凝聚力，具有重要作用。為指導和促進“十二五”時期我國慈善事業健康發展，制定本綱要。

一、“十一五”時期我國慈善事業發展回顧與“十二五”時期面臨形勢

“十一五”時期是我國慈善事業發展取得重大進展的五年。黨的十七大明確了慈善事業在社會保障體系中的補充作用，各級黨委政府不斷加大對慈善事業發展的指導扶持力度，慈善事業組織體系進一步發展、服務能力進一步提升、發展環境進一步改善，社會公眾的慈善意識不斷增強，中國特色慈善事業發展格局初步形成。

加強了慈善事業法規政策建設。《公益事業捐贈法》得到有效貫徹；《慈善事業法（草案）》經過多次研究論證，已納入國家立法規劃；志願服務立法工作已經啟動，17個省（自治區、直轄市）和7個副省級城市頒布實施了志願服務條例或辦法；新的《企業所得稅法》提高了企業捐贈的稅前扣除比例，公益性社會組織捐贈稅前扣除資格認定更加明晰。相關部門規章和地方行政法規相繼出台，進一步規範和促進了慈善事業發展。

社會捐贈數額大幅上升。2006年社會捐贈總額首次突破100億元，以後逐年上升，對困難群體的幫扶力度不斷加大。2008年南方部分地區嚴重低溫雨雪冰凍災害及汶川特大地震引發捐贈熱潮，社會捐贈總額突破1000億元，創歷史之最，有力支援了抗震救災和災後恢復重建工作。

公益慈善組織快速發展。截至2010年底，在民政部門依法登記的各類社會組織數量由2005年底的31萬個增加到44萬個，其中基金會數量從975個增加到2200個，其中許多社會組織將慈善作為服務宗旨。全國已建立3.1萬個經常性社會捐助工作站（點）和慈善超市，初步形成了多種類型、分工協作的社會捐贈網路。公益慈善組織已成為吸納就業、服務社會的重要平台。

志願服務活動廣泛開展。志願服務組織大量湧現，志願者隊伍不斷壯大。上百萬志願者參加了北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等重大活動的服務工作，眾多志願者埋頭苦幹在汶川特大地震、玉樹特大地震、舟曲特大山洪土石流等抗災救災一線，以實際行動向世人展示了志願者的良好風貌。

慈善理論研究與宣傳普及工作進一步加強。開展了對慈善事業地位、作用、發展規律、推進措施等重大問題的研究，形成了專門的慈善研究機構和研究隊伍。表彰和宣傳了大批“中華慈善獎”獲得者和先進慈善人物，促進了慈善文化的普及。各地創建了形式多樣的慈善日、慈善活動周等平台，舉辦了大量慈善活動，加大慈善宣傳力度，擴大了慈善的社會影響與人們的參與度。

慈善事業服務和管理機制進一步完善。2008年根據國務院批准的“三定”規定，民政部成立了社會福利和慈善事業促進司，各省（自治區、直轄市）及部分基層民政部門增設或明確了促進慈善事業發展的職能機構。各地採取公益慈善組織在民政部門直接登記、建設公益慈善組織孵化器、推進公益慈善組織信息公開、開展政府購買服務、加強資金支持和項目扶持、創新慈善募捐載體等多種方式，加強了對慈善事業發展的支持與管理。

五年來，我國慈善事業快速發展，取得了幫扶困難民眾、支持社會發展的顯著成績，積累了培育發展慈善事業主體、廣泛動員社會力量的寶貴經驗，形成了“十二五”時期更好推進慈善事業發展的良好基礎。同時也要看到，我國慈善捐贈總量與人均捐贈數量仍相對較少，慈善法規政策與慈善事業發展要求仍不相適應，公益慈善組織自身能力與承擔的社會責任仍不相適應，慈善事業專業人才與公益慈善組織發展需求仍不相適應。加快發展慈善事業，是社會發展的迫切需要，是各級黨委政府、企事業單位、社會組織和廣大人民民眾、部隊官兵的共同願望。

“十二五”時期，我國慈善事業發展面臨十分有利的環境：

其一，黨中央國務院將慈善事業發展納入“十二五”時期的總體部署，黨的十七屆五中全會提出“大力發展慈善事業”的要求，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出“加快發展慈善事業，增強全社會慈善意識，積極培育公益慈善組織，落實並完善公益性捐贈的稅收優惠政策”，為進一步發展慈善事業指明了方向，注入了強大動力。

其二，經過30多年改革開放和經濟社會的快速發展，我國的物質基礎更加堅實，人民民眾生活水平顯著提高，慈善意識更加普及，許多個人、企業和社會組織有愛心、有能力參與慈善事業，國際慈善交流與合作進一步加強，為進一步發展慈善事業提供了豐富的資源條件。

其三，保障和改善老年人、殘疾人、低收入居民、受災民眾、困境兒童等群體的基本生活，加強對進城務工人員和農村留守老人、留守婦女、留守兒童等群體的服務，加快發展教育、科技、文化、衛生、體育、環保等社會公共事業，為進一步發展慈善事業開闢了廣闊空間。

其四，推進社會主義精神文明建設，弘揚民族精神和時代精神，培養公民的社會責任感，營造團結互助、平等友愛、融洽和睦、樂於奉獻的社會風氣，為進一步發展慈善事業增強了思想道德基礎、營造了輿論氛圍。

“十二五”時期慈善事業發展的機遇與挑戰並存。把握機遇、迎難而上，進一步發揮慈善事業在國家經濟社會發展中的作用，加快推動“十二五”時期慈善事業發展，不斷滿足日益增長的社會需求，是全社會的共同責任。

二、加快發展慈善事業的指導思想、基本原則和主要目標

（一）指導思想。

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持黨委領導、政府推動、民間運作、行業發展、制度規範、全民參與的發展方針，逐步完善促進慈善事業發展的法律、法規和政策，加強政府對各類慈善事業主體的指導、支持和監管，積極培育公益慈善組織，大力推進社會志願服務，不斷創新慈善載體形式，廣泛傳播慈善文化，加快普及慈善意識，鼓勵公民、企業和社會組織積極參與慈善事業，形成推動慈善事業發展的強大合力，開創公眾普遍參與、社會捐贈和志願服務顯著增長、公益慈善組織運作高效公開透明的慈善事業發展新局面。

（二）基本原則。

1.平等自願原則。慈善捐助者自主實施捐贈行為，自行決定捐贈的規模、方式和用途。禁止強捐、索捐、變相攤派等行為。充分尊重受贈人的尊嚴和隱私。

2.公開透明原則。慈善捐贈程式、善款善物的管理和使用方式、捐助效果評估等信息通過有效形式公開，接受政府部門的監管和社會監督。有關捐贈信息的公開，尊重捐贈人意願。

3.鼓勵創新原則。我國慈善事業發展的領域和區域差異較大，鼓勵各地各領域結合實際，積極探索有效募集慈善資源、加強慈善捐助管理與監督、推動慈善事業持續健康發展的新機制、新方式。

4.依法推進原則。堅持依照法律法規支持慈善事業發展。政府推動制定並落實促進慈善事業發展的法律、法規和政策，依法培育監管公益慈善組織、規範慈善行為。公益慈善組織依法開展慈善募捐和資源調配等活動，充分發揮運作主體作用。

（三）主要目標。

1.促進慈善事業健康發展的法律法規政策體系基本建立，捐贈稅收優惠政策得到落實，慈善事業依法有序健康發展。

2.以社會主義核心價值體系為指引，慈善文化全面普及，慈善理念廣泛傳播，公民、企業和社會組織的社會責任意識逐步增強，越來越多的公眾、企業和社會組織參與慈善活動，慈善逐步成為社會風尚和人們的生活方式。

3.公益慈善組織穩步發展，資源募集使用能力和社會公信力明顯提高，布局合理、類型齊全、分工明確、管理完善、公開透明、自主高效的現代公益慈善組織體系初步形成，慈善服務網點全面覆蓋城鄉社區。

4.專兼職結合的慈善工作隊伍和志願者隊伍進一步發展壯大，志願者人數占總人口的比例顯著提高，公益慈善組織成為吸納社會就業、提供社會服務的重要方面。

5.政府監管、民間運作、行業自律、社會監督的慈善事業管理體制和運行機制進一步完善，各級各類慈善事業推動主體和運作主體權責明晰、分工協作，共同推動慈善事業發展。到2015年，基本形成制度完善、作用顯著、管理規範、健康有序的慈善事業發展格局。慈善事業在改善民生、促進社會和諧、推動社會文明進步方面的作用明顯增強。推動慈善事業逐步與國家經濟社會發展水平相一致、與人民民眾需要相適應。

三、加快發展慈善事業的重點任務

（一）完善慈善事業法規政策體系。

推動出台慈善事業法、社會募捐管理條例、志願服務條例等法律法規，推進社會團體管理條例、民辦非企業單位管理條例、基金會管理條例等法規的修訂與實施，鼓勵各地積極出台促進慈善事業發展的地方法規政策，形成有利於慈善事業發展的多層次的法規政策體系，完善和落實社會募捐和捐贈的稅收優惠政策，解決公益慈善組織登記難、募捐資格不明確、募捐行為不規範、信息披露與公開透明機制不健全、稅收優惠政策落實不到位等問題。對於境外向公益慈善組織捐贈的用於慈善事業的物資，要依照法律、行政法規的規定減征或者免徵進口關稅和進口環節增值稅。

（二）促進公益慈善組織發展。

推進公益慈善組織孵化基地建設，培育和支持公益慈善機構加快發展，發揮公益慈善組織動員慈善資源的主體作用，引導公益慈善組織公平、有序競爭。推進公益慈善組織依據章程行事，完善內部治理結構，健全法人治理結構，實行財務公開、陽光運作、規範管理，增強公益慈善組織的社會公信力和透明度。推動公益慈善組織聯合制定行業規則和行業標準，加強行業自律，提高行業管理水平。完善公益慈善組織的第三方評估制度，促進公益慈善組織加強自身建設，發揮好社會作用。擴大慈善超市和經常性社會捐助工作站（點）覆蓋範圍，改革運營機制，方便廣大民眾捐贈款物和提供服務。

（三）加強慈善事業人才和志願者隊伍建設。

加快慈善專業人才培養工作，依託高等院校、科研機構和大型公益慈善組織，加快培養慈善事業發展急需的理論研究人才、高級管理人才、項目運作人才、專業服務人才、宣傳推廣人才等。

大力推動慈善從業人員的職業培訓工作，加強規範化培訓教材的編寫工作，設定有針對性的培訓課程，採取靈活多樣的方式，不斷豐富慈善工作者的專業知識和技能。

推動完善專職慈善工作者的人事、福利、薪酬和社會保險政策，增強公益慈善事業從業的吸引力，不斷壯大慈善工作隊伍。推動制定慈善行業從業標準和職稱評定標準，提升慈善行業管理水平和服務效能。

大力支持志願者隊伍建設，引導學校、機關、企業與公益慈善組織合作，鼓勵各界人士參與社區和各領域的慈善活動，促進志願服務經常化、普遍化。

健全志願者權益保障制度，建立和完善志願者的註冊管理、教育培訓、時間積累、績效評估、獎勵表彰等相關制度，推動志願服務廣泛、深入、持久開展，滿足社會各方面的需求。

（四）不斷拓展慈善資源。

建立和實施政府購買服務制度，採取項目資助、契約委託、社會招標等方式，擴大政府購買服務的規模，拓展購買服務的領域，形成多元參與、有序競爭、共同發展的慈善服務供給格局。

規範慈善募捐主體和行為，創新慈善募捐形式和載體，吸引公眾通過線上捐贈、慈善消費以及慈善義演、義拍、義賣、義展等捐贈渠道奉獻愛心。支持富有公信力的慈善品牌，穩步推進冠名基金等定向捐助方式發展。

加大對福利彩票發行管理的政策支持力度，努力增加福利彩票發行量，不斷加大福利彩票公益金對慈善事業的投入。推進公益慈善組織的國際交流與合作，吸引更多國際慈善資源為我國慈善事業發展服務。

（五）完善慈善事業監管體系。

推進慈善信息公開制度建設，完善捐贈款物使用的查詢、追蹤、反饋和公示制度，逐步形成對慈善資金從募集、運作到使用效果的全過程監管機制。

建立健全慈善信息統計制度，完善慈善信息統計和公開平台，及時發布慈善數據，定期發布慈善事業發展報告。

加強對公益慈善組織的年檢和評估工作，重點加強對信息披露、財務報表和重大活動的監管，推動形成法律監督、行政監管、財務和審計監督、輿論監督、公眾監督、行業自律相結合的公益慈善組織監督管理機制。對慈善活動中的違法違規行為，要依法嚴肅查處。

（六）加強慈善文化建設。

繼承和發揚中國優秀傳統慈善文化，吸收國際先進的慈善理念和管理方式，不斷豐富與社會主義核心價值體系相統一，與人道主義精神、現代財富觀、社會責任感等相融合的現代慈善文化。將慈善文化建設納入社會主義精神文明建設，大力弘揚扶貧濟困、誠信友愛、互相幫助、奉獻社會的良好風尚。通過報刊、廣播、電視、網路，大力宣傳慈善知識和慈善人物的先進事跡，積極推動現代慈善理念和慈善文化進機關、進企業、進學校、進社區，對製作、播出、刊登慈善廣告、慈善捐贈公告的行為給予鼓勵，並依據國家政策減免相關費用。

以學校、社區為主要載體，將慈善文化融入課堂，掛入社區宣傳欄，開展形式多樣的慈善教育宣傳活動。加強慈善學科建設，制定慈善教育計畫，指導學校在德育課程中培育慈善意識，弘揚慈善行為，並納入學生素質評估中。推動慈善事業發展列入文明城市、文明單位、文明行業評比的指標體系，大力開展形式多樣的慈善活動。繼續完善和實施“中華慈善獎”的評選表彰，對做出突出貢獻的組織和個人給予嘉獎和弘揚，發揮先進典型的示範作用。籌建中華慈善博物館，發揮其展示、宣傳慈善文化的作用。積極推動慈善周、慈善日等多種形式的慈善宣傳活動，營造全民參與慈善的良好氛圍。

四、加強對慈善事業發展的組織協調

（一）完善組織協調機制。

推動建立政府有關部門的協調機制，加大對慈善事業發展的支持力度，對公益慈善組織在社會動員、購買服務、稅收優惠等方面給予支持。推動建立政府部門與公益慈善組織之間的協調機制和公益慈善組織間的協作機制，形成政府協調機制與行業協作機制互補，政府行政功能與行業自治功能互動，政府管理與行業自律有機結合的公益慈善組織管理格局。

（二）切實履行民政部門職責。

各級民政部門要認真履行慈善工作管理服務職能，完善指導、服務、協調和監管機制，切實發揮組織協調作用，推動有關政策的制定與落實，提供規範、高效、優質的服務。繼續推動政府購買服務，委託公益慈善組織承辦相關具體事務，為公益慈善組織發揮作用創造更大空間。加強對慈善理論的研究，充分發揮專家學者的作用，不斷總結推廣慈善事業發展經驗，積極借鑑國際社會發展慈善事業的先進理念和經驗，促進公益慈善組織加快發展，努力探索具有中國特色的慈善事業發展路徑。

（三）推動《指導綱要》的落實。

各地要參照《中國慈善事業發展指導綱要（2011-2015年）》要求，結合本地實際制定具體實施方案，明確年度目標任務，切實抓好落實。要及時檢查和評估綱要實施情況，對於落實中存在的困難和問題，要切實採取有力措施解決。各地各方面公益慈善組織要切實加強自身建設，積極開展慈善活動，不斷創新慈善活動的內容和形式，自覺接受社會監督，不斷提高社會公信力，不斷增強服務社會的能力，為加快慈善事業發展做出應有的貢獻。

權威解讀

備受社會各界關注的《中國慈善事業發展指導綱要（2011—2015年）》15日在京發布。《綱要》回顧總結了“十一五”慈善事業的發展歷程，明確了今後五年慈善事業發展目標和任務：到2015年，基本形成制度完善、管理規範、健康有序、作用顯著的慈善事業發展格局，慈善事業在改善民生、促進社會和諧、推動社會文明進步方面的作用充分顯現。

業內人士認為，作為保障和改善民生、促進社會和諧的崇高事業，慈善事業在發展前行的道路上，不僅僅有鮮花和掌聲，隨著《綱要》的發布，未來五年，慈善事業將不斷完善、逐步邁向更加陽光、公平、高效的發展軌道。

陽光運作 增強公益慈善組織公信力和透明度

近年來，公益慈善組織的公信力和透明度問題越來越受到社會廣泛關注。《綱要》明確了公開透明原則是未來加快發展慈善事業的基本原則之一。慈善捐贈程式、善款善物的管理和使用方式、捐助效果評估等信息通過有效形式公開，接受政府部門的監管和社會監督。有關捐贈信息的公開，尊重捐贈人意願。

《綱要》還指出，推進慈善信息公開制度建設，完善捐贈款物使用的查詢、追蹤、反饋和公示制度，逐步形成對慈善資金從募集、運作到使用效果的全過程監管機制。建立健全慈善信息統計制度，完善慈善信息統計和公開平台，及時發布慈善數據，定期發布慈善事業發展報告。

“慈善信息公開透明，是增強公益慈善組織社會公信力的基礎。”北京師範大學社會發展與公共政策學院副院長張強認為，《綱要》中所提出的公開透明原則，是慈善事業發展應當遵循的一項重要原則。從財務內容公開到服務內容公開，從服務標準公開到社會效果公開，公益慈善組織應做到慈善信息的遞進式全程公開。

清華大學公共管理學院非政府組織研究所所長鄧國勝認為，公益慈善組織還應注意到社會公眾對信息的認知感受能力，學習借鑑國際上一些公益慈善組織的先進管理經驗，做到慈善信息公開形式讓公眾滿意，這將有利於增強公益慈善組織的公信力。

健康有序 公益慈善組織要依法培育監管

現代社會呼喚現代慈善事業，而現代慈善事業的特點是以慈善組織的運作為平台，並使這種運作更專業化，更有效率。

在促進公益慈善組織發展方面，《綱要》指出，要完善公益慈善組織的第三方評估制度，促進公益慈善組織加強自身建設，發揮好社會作用。同時，國家將加強對公益慈善組織的年檢和評估工作，重點加強對信息披露、財務報表和重大活動的監管。對慈善活動中的違法違規行為，要依法嚴肅查處。

南開大學社會工作與社會政策系副教授吳帆認為，目前社會公眾對公益慈善組織的關注度越來越高，亟待相關部門進一步加強監管力度。

中國社科院社會政策研究中心副主任楊團認為，《綱要》中所提出的“完善公益慈善組織的第三方評估制度”非常必要，所謂的“第三方”必須具有較強專業素質、長期穩定的獨立資金支持，他們權威、公正、客觀的評估，不僅有利於增強說服力，還將促進公益慈善組織公信力建設。

“最終，要推動形成法律監督、行政監管、財務和審計監督、輿論監督、公眾監督、行業自律相結合的公益慈善組織監督管理機制。”楊團說。

廣泛參與 點滴愛心匯聚慈善事業發展洪流

進入“十二五”，慈善事業發展又站到了新的歷史起點。人民民眾生活水平提高，慈善意識得到普及，保障和改善民生放在更加突出的位置，加快發展教育、科技、文化、衛生等社會公共事業……這些都為未來慈善事業的發展提供了豐富的資源條件，開闢了廣闊的空間。

《綱要》提出，不斷拓展慈善資源，是未來五年我國加快發展慈善事業的重點任務之一。要建立和實施政府購買服務制度，採取項目資助、契約委託、社會招標等方式，擴大政府購買服務的規模，拓展購買服務的領域，形成多元參與、有序競爭、共同發展的慈善服務供給格局。

同時，要規範慈善募捐主體和行為，創新慈善募捐形式和載體，吸引公眾通過線上捐贈、慈善消費以及慈善義演、義拍、義賣、義展等捐贈渠道奉獻愛心。支持富有公信力的慈善品牌，穩步推進冠名基金等定向捐助方式發展。

為加強慈善文化建設，《綱要》提出，加強慈善學科建設，制定慈善教育計畫，指導學校在德育課程中培育慈善意識，弘揚慈善行為，並納入學生素質評估中。積極推動慈善周、慈善日等多種形式的慈善宣傳活動，營造全民參與慈善的良好氛圍。

“小的行為會帶來大的改變，點滴愛心將匯聚成慈善事業發展的滾滾洪流。”張強說，“我們不僅要通過慈善教育進課堂，通過小手拉大手，營造慈善文化氛圍，還要通過大手拉小手，大手拉大手等活動，共同推動慈善文化建設，讓更多人參與慈善事業。”