行政解釋，是指國家行政機關在依法行使職權時，對非由其創製的有關法律、法規如何具體套用問題所作的解釋。它包括兩種情況：1、國務院及其主管部門對不屬於審判和檢察工作中的其他法律如何具體套用問題所作的解釋。這種解釋，實踐中一般體現在他們所制定的有關法律的實施細則中；2、省、自治區、直轄市人民政府及其主管部門對地方性法規如何具體套用的問題所作的解釋。這種解釋僅在所轄地區內發生效力。
基本介紹
- 中文名：行政解釋
- 外文名：administrative interpretation
- 特點：立法部門主導，集中壟斷，分工
- 內容歸屬：法律解釋的一種
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詳細解釋
從解釋主體來說，行政解釋主要可以分為：
1.國務院及其各部、委、辦等對不屬於審判和檢察工作方面的法律如何具體套用的問題進行解釋。
2.省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府主管部門，對同級權力機關制定的地方性法規如何套用的問題所進行的解釋。
中國現行法定法律解釋體制的特點有：立法部門主導，集中壟斷，分工配合。
行政解釋是指由國家行政機關對於不屬於審判和檢察工作中的其他法律的具體套用問題以及自己依法制定的法規進行的解釋。
指國務院及其所屬各部門對法律所作的解釋。一是對不屬於審判和檢察工作中的其他法律如何具體套用所作的解釋；二是國務院及其各部門在行使職權時對於自己制定的規範性法律檔案所進行的解釋。
權力淵源描述
中國的法律解釋作為一項獨立的權力，是由憲法和法律法規賦予的，憲法、法律、法規是法律解釋的權力淵源，也是行政解釋的權力淵源。
憲法淵源 1949年9月通過的中央人民政府組織法第7條規定，中央人民政府委員會有權制定並解釋國家的法律。1954年憲法第31條規定，全國人大常委會有權解釋法律，1975年憲法保留了此項權力，1978年憲法和1982年憲法進一步增加了全國人大常委會具有“解釋憲法”的權力。
組織法淵源 1949年9月的中央人民政府組織法第7條規定，中央人民政府委員會有權制定並解釋國家的法
律。1979年通過、1983年修訂的法院組織法第33條規定：“最高人民法院對於在審判過程中如何具體套用法律、法令的問題，進行解釋。” 全國人大常委會的決議淵源 1955年6月全國人大常委會通過的《關於解釋法律問題的決議》規定：凡關於法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規定，由全國人大常委會進行解釋或用法令加以規定；凡關於審判過程中如何具體套用法律、法令的問題，由最高法院審判委員會進行解釋。
行政解釋
行政解釋1981年五屆全國人大第19次常委會通過的《關於加強法律解釋工作的決議》，包括以下四項原則性規定。
1.凡關於法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的，由全國人大常委會進行解釋或用法令加以規定；
2.凡屬於法院審判工作和檢察院工作中具體套用法律、法令的問題，分別由最高人民法院和最高人民檢察院進行解釋，兩院解釋如有原則分歧，報請全國人大常委會解釋或決定；
3.不屬於審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體套用的問題，由國務院及其主管部門進行解釋；
4.凡屬於地方性法規條文本身需要進一步明確界限或作出補充規定的，由制定法規的省、自治區、直轄市人大常委進行解釋或作出規定，凡屬於地方性法規如何具體套用的問題，由省、自治區、直轄市人民政府主管部門進行解釋。
法律淵源 2000年3月15日通過的《立法法》第42條規定：“法律解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋。(一）法律的規定需要進一步明確具體含義的；(二）法律制定後出現新的情況，需要明確適用法律依據的。”
第43—46條規定了法律解釋的程式問題。
第47條規定：“全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力。”
行政法規淵源 1999年5月10日國務院辦公廳作出的《關於行政法規解釋許可權和程式問題的通知》，對行政法規的解釋問題作出規定。
1.凡屬於行政法規條文本身需要進一步明確界限或者作補充規定的問題，由國務院作出解釋。這類立法性的解釋，由國務院法制辦公室按照行政法規草案審查程式提出意見，報國務院同意後，根據不同情況，由國務院發布或者由國務院授權有關行政主管部門發布。
2.凡屬於行政工作中具體套用行政法規的問題，有關行政主管部門在職權範圍內能夠解釋的，由其負責解釋；有關行政主管部門解釋有困難或者其他有關部門對其作出的解釋有不同意見，要求國務院解釋的，由國務院法制辦公室承辦，作出解釋，其中涉及重大問題的，由國務院法制辦公室提出意見，報國務院同意後作出解釋。
3.凡屬於國務院、國務院辦公廳有關貫徹實施法律、行政法規的規範性檔案的解釋問題，由國務院法制辦公室承辦，作出解釋，其中涉及重大問題的，由國務院法制辦公室提出意見，報國務院同意後作出解釋。國務院、國務院辦公廳其他檔案的解釋，仍按現行做法，由國務院辦公廳承辦。
2001年11月國務院頒布的《行政法規制定程式條例》第31條規定：“行政法規條文本身需要進一步明確界限或者作出補充規定的，由國務院解釋。行政法規的解釋與行政法規具有同等效力。”“國務院法制機構研究擬定行政法規解釋草案，報國務院同意後，由國務院公布或者由國務院授權國務院有關部門公布。”第33條規定：“對屬於行政工作中具體套用行政法規的問題，省、自治區、直轄市人民政府法制結構以及國務院有關部門法制機構請求國務院法制機構解釋的，國務院法制機構可以研究答覆；其中涉及重大問題的，由國務院法制機構提出意見，報國務院同意後答覆。”
2001年11月國務院頒布的《規章制定程式條例》第33條規定：“規章解釋權屬於規章制定機關。規章有下列情況之一的，由制定機關解釋：(一）規章的規定需要進一步明確具體含義的；(二）規章制定後出現新的情況，需要明確適用規章依據的。”“規章解釋由規章制定機關的法制機構參照規章送審稿審查程式提出意見，報請制定機關批准後公布。”“規章的解釋同規章具有同等效力。”
特點
1981年《關於加強法律解釋工作的決議》的出台，標誌著中國法律解釋體制的全面確立，立法解釋、司法解釋和行政解釋“三國鼎立”局面的最終形成。
1981年決議連同憲法、《立法法》和其他法律法規中有關法律解釋的規定一起構成了中國獨具特色的法律解釋體制。其中，行政解釋體制的特點表現如下。
獨立的權力
(一）用法律的形式將行政解釋規定為一種獨立的權力，不僅與立法權、司法權和執法權相區別，還與立法解釋和司法解釋相分立。
在學理上，將法律解釋分為法定解釋和學理解釋或有權解釋和無權解釋，其中，法定解釋或有權解釋就是
法律明確規定的有權主體進行的具有普遍法律效力的法律闡釋與說明。“在制度設計上，人們視法律解釋為一種單獨的權力，一種通過解釋形成具有普遍法律效力的一般解釋性規定的權力，而不是一種附屬於法律制定權和法律實施權或決定權的活動。”(註：張志銘：《法律解釋操作分析》，北京：中國政法大學出版社，1998年版，第233頁。)法律解釋被視為與立法權、司法權和執法權相脫離的獨立權力，因此，行政解釋自然也被視為一種獨立的權力。從行政解釋的法定解釋主體上來看，行政解釋權主要集中在法規規章的制定者手中，而且是以一種機關或組織的形式出現的，根據行政法的“法不授權即為禁止”的原則，我們推出如下結論至少在邏輯上是具有合理性的：行政執法人員不具有行政解釋權。在這個結論的前提下我們可以進一步說：中國的行政解釋權是與行政執法權相脫離的。1981年決議規定：“不屬於審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體套用的問題，由國務院及其主管部門進行解釋”，“凡屬於地方性法規如何具體套用的問題，由省、自治區、直轄市人民政府主管部門進行解釋”。由此表明行政解釋權力範圍限定為：不屬於審判和檢察工作中的法律法令和地方性法規具體套用的問題，力求使行政解釋與立法解釋、司法解釋劃清界限，各司其職。行政解釋的法定權力被賦予給國務院及其主管部門、省級人民政府及其主管部門和較大的市人民政府行使，其他任何單位和個人的解釋行為均為無效解釋。這樣，行政解釋作為一種法定權力，與司法解釋、立法解釋一起形成了法律解釋三分天下的局面，行政解釋登上中國法制史的舞台。
行政解釋
行政解釋一元多極的特點
(二）中國行政解釋的主體是具有立法權的行政主體，並呈現出一元多極的特點。
行政解釋作為一項獨立的權力被賦予給部分行政主體。按照姜明安教授主編的21世紀教材的觀點，行政主體是行政法學界的專用概念，中國行政法學者使用行政主體概念主要有兩種用法：其一，行政主體包括行政機關和法律法規授權的組織；其二，行政主體指能獨立以自己名義對外行使行政職權和承擔法律責任的某一行政機關或法律法規授權的組織。行政機關不僅包括各級人民政府，還包括各級人民政府所屬的職能部門。(註：姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999年版，第87頁。)行政解釋的主體並非包括所有的行政主體，而是指具有行政法規和規章制定權的行政機關，具體指國務院、國務院各部委和國務院直屬機構、省級人民政府及其所屬職能部門和國務院批准的較大市的人民政府。中國行政解釋的主體呈現如下兩個特點：第一、有權制定法律，就有權解釋法律。行政法規的解釋權被賦予國務院，規章的解釋權被賦予規章制定者。第二、有權執行法律，不一定有權解釋法律。目前，中國既不承認法官的解釋權，也不承認行政執法人員的解釋權，只賦予上級或較高級的適法機關(司法機關和執法機關）法律解釋權，更多的下級行政機關和廣大的適法者(法官和行政執法人員）不具有法律解釋權，只能機械地嚴格地適用法律，不能越雷池一步。
行政解釋的主體也呈現出一元多極的特點：由最高國家行政機關國務院到地方較大市的人民政府，從而形成了在不同級別的行政機關之間進行權力分配的行政解釋體制。
事前解釋和抽象解釋
(三）中國的行政解釋主要是事前解釋和抽象解釋。
所謂事前解釋，是指解釋主體在法律適用之前對法律文本進行的解釋，包括立法者在法律文本中制定的解釋性條款和適法者針對法律制定的實施細則，這裡的“事”是指個案的法律事實。所謂抽象解釋，是指解釋主體對法律文本進行的具有普遍法律效力的一般性規定，它與事前解釋的概念在本質上是相同的，只是視角不同而已。
從中國行政解釋體制的設計來看，對於行政法規和規章的條文本身需要進一步明確界限或者作補充規定的，由法規和規章制定者解釋，從而形成了立法性的行政解釋，這類解釋基本上都是抽象解釋；儘管1981年決議規定“法律、法令如何具體套用的問題由國務院及其主管部門解釋”，但因為國務院及其主管部門不是法律法規的具體實施者，不能夠在具體執法過程中作出個案解釋，其解釋行為只能表現為針對法律文本的抽象解釋。從中國目前行政解釋的形式來看，“行政解釋在形式上就表現為行政規範”(註：葉必豐，周佑勇編著：《行政規範研究》，北京：法律出版社，2002年版，第95頁。)，是對法律法規的文本進行的抽象解釋，是法律法規的細化。情況常常是這樣的：一個行政解釋行為是緊隨著一部法律法規的頒布而產生的，如1990年9月第七屆全國人大常委會第十五次會議通過了《中華人民共和國著作權法》，1991年5月國家著作權局經國務院批准發布了《中華人民共和國著作權實施條例》，該條例就是對《著作權法》的細化和解釋；2001年10月全國人大常委又對《中華人民共和國著作權法》進行了修改，國務院於2002年8月緊接著出台了新的《中華人民共和國著作權實施條例》，由此可以看出：這類立法性的行政解釋的目標是法律法規文本，而與法律事實無關，是法律文本與法律事實相結合之前的解釋，不是法律適用過程中的解釋，因而基本上是一種事前解釋和抽象解釋。
在中國的執法實踐中，具體解釋和事後解釋是普遍存在的執法活動中的必然行為，只不過沒有被中國的行政解釋體制明確承認。所謂具體解釋，是指解釋主體在法律適用過程中結合個案對法律和法律事實進行的解釋，所謂事後解釋，是指解釋者在法律事實發生後為了解決糾紛和正確適用法律而作的解釋，這兩個概念如同事前解釋和抽象解釋兩個概念一樣，儘管名稱不同，出發點不同，卻能殊途同歸。
全國人大常委會
(四）全國人大常委會在行政解釋體制中具有主導地位，具有最終的裁決權。
2000年《立法法》用一整節規定了法律解釋問題，該規定僅是關於立法解釋權的歸屬和立法解釋範圍的規定(註：顧昂然著：《中華人民共和國立法法講話》，北京：法律出版社，2000年3月版，第40頁。)，因而是狹義的法律解釋的規定，與1981年決議並不衝突，所以中國的法律解釋體制仍然是以該決議的規定為法律框架和基礎。《立法法》第86條規定“根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決”，從而將行政解釋的最終裁決權賦予全國人民代表大會常務委員會。《立法法》第88條又進一步規定了全國人民代表大會及常務委員會對立法性行政解釋的監督權，規定了任何國家機關制定的法律法規及規章最終不能與憲法相牴觸，不能與上位法相牴觸，否則全國人民代表大會及常務委員會有權撤銷。這樣，中國的法律解釋體制就呈現出以全國人大為監督機關、以全國人大常委會為最高主導的各類各級國家機關分工解釋的特點。
司法審查權
(五）審判機關對行政解釋行為不具有司法審查權。
既然行政解釋是一項權力，就應該在行政解釋體制中設計一個針對行政解釋的監督機制，有效地控制行政解釋權。我們在《立法法》中可以找到全國人大常委會對立法性行政解釋的監督規定，但在實踐中，全國人大常委會行使過幾次法律監督權？行使過幾次法律解釋的監督權？行使過幾次行政解釋的監督權？或許以上問題的答案屈指可數。我們在《行政訴訟法》中找到了司法審查的規定，該法第二條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”眾所周知，中國審判機關只能對行政主體的具體行政行為進行審查，而中國的行政解釋主要是一種抽象解釋，因而是一種抽象行政行為，所以行政解釋被排除在行政訴訟受案範圍之外，不能接受司法審查。
