《戶口普查法》於1947年公布，推行國民身份證制度，建立了各級戶政機構。 1947年頒布了《戶口普查法》。所有這些規定，都由兩類工作人員來完成，即警察人員和鄉鎮自治人員，主要是鄉鎮長，以及保長、甲長等。
基本介紹
- 中文名：戶口普查法
- 外文名：Census census method
- 時間：1947年公布，
- 內容：推行國民身份證制度
- 由來：統計制度經歷了一個變化的過程
背景,由來,編制,綱領,執法崗位,
背景
《戶口普查法》於1947年公布，推行國民身份證制度，建立了各級戶政機構。 1947年頒布了《戶口普查法》。所有這些規定，都由兩類工作人員來完成，即警察人員和鄉鎮自治人員，主要是鄉鎮長，以及保長、甲長等。
由來
民國時期先後出台了《戶籍法》（1931年）和《戶口普查法》（1947年），推行國民身份證制度（1946年），建立了各級戶政機構。
民國時期是中國社會劇烈變革的非常時期，也是社會動盪、戰火不息的動亂之秋，一直未能獲取準確的全國性人口統計數字，各省統計數字也失誤較多，其中尤以河南省最為突出。河南省的人口統計數字“只有1936年的人口統計數可能質低量較好而可利用”。究其原因，除了政局動盪不定、戰亂頻起，無法進行全面的人口調查外，人口登記具體工作人員的素質低及工作不到位也是非常重要的原因。鑒於“民國時期沒有進行過一次現代意義上的全國性人口普查，所有各省份的人口數字均是根據各地人口登記上報匯總而來”，則日常人口登記工作成效就顯得非常重要。民國人口統計制度經歷了一個不斷變化的過程，本文試從人口統計制度在河南的調查實施，探索河南省人口登記失誤的原因。
一、民國期間人口登記制度以1934年為界分為前後兩個階段。前期是牌甲制和警察制，後期是保甲制和警察制。1934年改為保甲制後，警察局(後改為公安局)成為輔助人口登記的部門。
民國北洋政府時期的戶口調查主要依據是1915年頒布的《縣治戶口編查規則》及《警察廳戶口調查規則》，前者規定“於各縣編查戶口時適用之。但京師及各省會、商埠設有警察廳地方，不在此限”；後者則規定了警察的工作範圍，“於京師及各省會、商埠設有警察廳的地方，調查戶口時適用之”。根據規則規定，基層具體負責調查戶口事務的戶口調查長、調查員分別由警察署長、警區屬員充任，辦公處附設於警區署內。戶口調查區域以警察廳管轄區域為限，並且具體調查區域之劃分依警區定之。未設有警察制的各縣鄉，戶口編查適用《縣治戶口編查規則》，施行牌甲制。原則上設有縣治警察的地方，依警區；設有保衛團的地方，依保衛團區域；未設警察及保衛團的地方，由縣知事參照地方情形酌量劃分。牌長負責本牌戶口清查，造具本牌戶口清冊，報甲長複查，底冊由牌長保存；甲長複查後，匯造本甲戶口清冊，報編查長抽查，底冊由甲長保存；編查長抽查後，匯造本區戶口冊，詳報縣知事，縣知事派員抽查後，匯造全縣戶口，再逐級上報。這一制度維持到1928年方行廢止。
1928年7月，內政部頒布《戶口調查統計報告規則》，後又公布了《人事登記暫行條例》，規定人事登記分出生、死亡、婚姻、繼承、分居、遷徙、失蹤等七項，這些規定在河南均未得到認真貫徹執行；1931年頒布的《戶籍法》和1934年頒布的《戶籍法施行細則》對河南影響也不大。20世紀30年代初期開始，河南省實行的是1932年頒布的《剿匪區內各縣編查戶口條例》，以及同年12月頒布的《剿匪區內各縣戶口異動登記辦法》，登記種類分出生、死亡、婚姻、遷入、遷出五種。
《剿匪區內各縣編查戶口條例》在河南推行以後，保甲機構成為縣以下戶口登記調查的唯一機構，城市戶口登記調查則大多仍由警察部門負責。抗戰期間國民政府也陸續發布一些戶口統一篆例和細則，1941年發布的《縣保甲戶口編查辦法》以及《非常時期各大城市戶口查報暫行辦法》分別規定了農村和大城市的戶口調查的方法，同年還頒布了《戶口普查條例》，1947年頒布了《戶口普查法》。所有這些規定，都由兩類工作人員來完成，即警察人員和鄉鎮自治人員，主要是鄉鎮長，以及保長、甲長等。
二、警察在民國時期人口調查工作中的職責十分重要，但河南省的警察擔負此任務卻明顯不能勝任。
警力不足使河南從事戶籍統計的基本組織力量得不到保證。河南警察制度起源於1903年，當時河南巡撫根據朝廷通令，在省城開封試行巡警制度，裁撤了執行部分警察職能的河南省保甲局，改設河南巡警總局，隸屬巡撫衙門。至1905年年底，河南全省共有53個縣設立巡警局，後逐步在河南全省普及。民國成立後，河南警察制度仍襲舊制，目前尚未找到1912年進行人口普查時的河南警察的總額，但直至20世紀30年代，河南警察力量仍十分薄弱，1932年，全省共有警察9829名，各縣警察只部署在縣城，鄉鎮警察在20世紀30年代以前基本沒有配備，政府對鄉鎮的治安管理趨於失控狀態。20世紀30年代各縣警察員額不足情況也十分嚴重。“民國二十年調查年警額不足者有三十餘縣，二十一年有二十餘縣，至二十二年八月止尚有十餘縣警額不足”，1934年“尚有十餘縣不足額”。各縣虛報現象屢見不鮮，信陽縣“長警額冊報九十名，實在不過五十餘名”。1934年，河南全省警額達9817人，而此時全國警察總數是263110人，河南警額大約占全國總數的4%。
警察素質太低，難以承擔戶口統計工作的重任。1915年北洋政府頒布《警察廳戶口調查規則》以法律形式明確了警察機關是人口登記的主管機關(後警察廳改名為內政部)。戶口調查有非常明確而具體的要求，如1913年國民政府內務部規定的人口統計表中，由省、道統計的有23種，由縣統計的有22種。。這就需要統計者具有一定的文化知識和最基本的人口統計知識，而河南警官的任用“漫無標準，兼自軍興以來，各軍紛紛保薦，每以退伍編餘軍官，濫竽充數，素無警察學識及經驗”。普通警察的任用也如此，《警察錄用暫行辦法》對錄用警察的文化程度規定倒是十分明確，要求“高小畢業或相當程度，文理粗通，具有普通常識者”。但在實際執行時就是另外一種情況了，“募補時徇情濫收，致老弱參差，智力不健”。
編制
根據編查戶口條例，以戶為單位，戶設戶長，10戶為甲，設甲長，10甲為保，設保長。編餘之戶，不滿1甲者，6戶以上另設1甲，5戶以下並人鄰近之保，寺觀廟庵僧尼及公共住所的住戶均屬在編之列。
1932年10月，河南省政府通令各縣依《剿匪區內各縣完成保甲組限期進度表》編組保甲，由省保全處主管督促，又嚴令各行政督察專員實施督催工作。規定自1932年12月1日起，分三期完成全省保甲戶口編查工作。第一期20天，第二、三期均為30天，合計80天。由各縣政府選派保甲編查委員，分赴各區協同編查。到80天期滿之時，呈報完成保甲建立上報者不及半數，已經上報完成的這些縣亦“多不免僅於紙面求編組工作之完成”。
1933年3月與6月河南省政府兩次派出視察團前往各地視察督導，在檢查過程中發現的問題仍然不少。關於戶口統計方面的問題有：“編查保甲戶口有不按順序的，有超過規定的，有表冊項目填載不符或不詳者，有漏填者，亦有並未實地調查，僅憑自治清鄉所造冊籍依數填寫。”“戶口異動隋形，多不隨時查報。”1933年10月河南省保甲編組工作完成。
據1933年11月的統計，河南省各縣保甲戶口總計為：111縣、762區、53923保、547886甲、5749768戶，壯丁數為4836021。河南是民國時期編組保甲最為迅速的省份，有學者評論道：“三十年代初至抗戰前國民政府所轄區域在北方地區僅有河南實行保甲，因此，河南理當列為國民政府時期即三十年代北方保甲的典型。”
綱領
第一條
本法依戶籍法第五十八條之規定製定之。
第二條
本法所稱戶口普查，謂普遍查記全國戶口在指定時刻之靜態。
第三條
戶口普查每十年舉辦一次。前項普查年份及普查標準時刻，由總統以命令定之。
第四條
戶口普查，應查現在人口並查常住人口。前項所稱現在人口，謂普查標準時刻適在所查處所之人口，常住人口，謂在所查戶口內經常共同生活或營共同事業之人口。
第五條
戶口普查應查記之事項，及戶口普查表之格式，由內政部定之。
第六條
戶口普查表格，應由普查員查填，但人口眾多之戶，得由戶長自填，由普查員核對。
第七條
戶口普查時，得以戶長或其他代理人為陳述人。
第八條
舉辦戶口普查，以內政部部長為戶口普查長，內政部人口局局長主計部統計局局長、各省政府主席及院轄市市長為副戶口普查長，設全國戶口普查處，派定臨時人員分組辦事，並督導全國各省市縣局辦理之。前項各級臨時人員，得調用各機關人員並約集當地學校員生及人民團體協同辦理。
第九條
舉辦戶口普查，應編造臨時預算，由國庫開支。
第十條
戶口普查資料之整理統計，由內政部會同主計部集中辦理之。
第十一條
辦理戶口普查人員，對於應守秘密之事項，不得泄漏。違反前項之規定者，處金圓三十圓以下罰緩。
第十二條
人民對於戶口普查之詢問，有意規避或拒絕查記或故意妄報者，處金圓二十圓以下之罰鍰，阻撓他人申報或誘迫妄報者，處金圓五十圓以下之罰鍰。
第十三條
未設省縣地方之戶口普查辦法，由內政部定之。旅外僑民及駐外使領館之戶口普查辦法，由內政部會同外交部定之。
第十四條
戶口普查實施方案，由內政部於舉辦普查前一年制定之。前項方案關於統計部份，應會同主計部制定之。
第十五條
本法自公布日施行。
執法崗位
承擔戶口統計與調查任務的警察人數嚴重不足，文化水平又十分有限，難以完成如此嚴格的統計任務。河南在民國元年上報的人口統計數字錯誤居全國之冠，“錯誤最多者，莫如河南人口統計，查該省人口統計，有一縣男女人數完全相等，有一縣男子人數多於女子三倍五倍乃至六十四倍以上者，有一縣人口每戶平均多至三百三十四人者，有一縣人口平均每戶不到一人”，“顯系隨意編列填報，並未經過實際調查”。
這種現象說明了以下幾個問題：一是未經真正的戶口調查：二是統計人員沒有最基本的人口統計概念，倘若有一點人口統計的知識，胡編亂造也不至於如此離譜；三是戶口調查內容過於複雜，致使大多數隻具有一般文化水平的人很難理解。蔣介石在1932年推行保甲時總結之前的戶口調查工作時，也承認戶口調查“手續紛繁，違於事實，致不易推行”。為提高警察的戶籍登記水平，1931年河南省設立戶籍人員訓練班，由各縣選送一至二名學員，學員“須具有中學畢業或中學畢業相等之程度，經縣長考選及格者”。學員畢業返回縣後任縣公安局戶籍主任，籌辦縣戶籍警察訓練所，對各區、鄉鎮人員進行培訓。各區、鄉鎮長選送一人參加培訓，要求粗通文理，身體強健。縣訓練所學員受訓畢業後，學員回各區、鄉鎮充任戶籍員，專司該區、鄉鎮戶籍事宜。經過系統的培訓，人員的基本素質得到了一定的提高，因此才使得河南省“1936年的人口統計數可能質量較好而可利用”。
1934年實行保甲制後，警察在戶口調查工作中的作用仍然十分重要。政府對於警察在戶口調查中的作用體會不可謂不深，“調查戶口，在警察職務中最為重要”，“戶籍警為警察中最重要分子，以其工作為一般警工作之基礎也”。從組織機構上來說，河南省的戶籍管理至20世紀30年代初已經基本健全，戶籍管理作為警察工作的一個重要組成部分，各縣在公安局內設戶籍主任一職，專司其事，各區、鄉鎮設有戶籍員警。1934年後裁戶籍主任，在縣政府內設一事務員，專門負責戶籍事宜，由原戶籍主任改充。1933年河南省推行保甲制度後，保甲機構成為縣以下戶口登記調查的唯一機構，但城市戶口登記調查則仍由警察部門負責。從戶籍警察的職責要求上來說，也不可謂不明確。戶籍警察的主要任務是清查戶口和辦理戶口異動登記，並定期呈報調查結果。
