建立國家公園體制總體方案

《建立國家公園體制總體方案》是為加快構建國家公園體制，在總結試點經驗基礎上，借鑑國際有益做法，立足我國國情制定。由中共中央辦公廳、國務院辦公廳於2017年9月26日印發並實施。

基本介紹

• 中文名：建立國家公園體制總體方案
• 發布機構：中共中央辦公廳、國務院辦公廳
• 發布日期：2017年9月26日
• 實施日期：2017年9月26日

政策全文

國家公園是指由國家批准設立並主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，是我國生態文明制度建設的重要內容，對於推進自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設，具有極其重要的意義。為加快構建國家公園體制，在總結試點經驗基礎上，借鑑國際有益做法，立足我國國情，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，加快推進生態文明建設和生態文明體制改革，堅定不移實施主體功能區戰略和制度，嚴守生態保護紅線，以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創新運營機制，健全法治保障，強化監督管理，構建統一規範高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。

森林公園

（二）基本原則

——科學定位、整體保護。堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體，統籌考慮保護與利用，對相關自然保護地進行功能重組，合理確定國家公園的範圍。按照自然生態系統整體性、系統性及其內在規律，對國家公園實行整體保護、系統修復、綜合治理。

——合理布局、穩步推進。立足我國生態保護現實需求和發展階段，科學確定國家公園空間布局。將創新體制和完善機制放在優先位置，做好體制機制改革過程中的銜接，成熟一個設立一個，有步驟、分階段推進國家公園建設。

——國家主導、共同參與。國家公園由國家確立並主導管理。建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制，探索社會力量參與自然資源管理和生態保護的新模式。加大財政支持力度，廣泛引導社會資金多渠道投入。

（三）主要目標。建成統一規範高效的中國特色國家公園體制，交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決，國家重要自然生態系統原真性、完整性得到有效保護，形成自然生態系統保護的新體制新模式，促進生態環境治理體系和治理能力現代化，保障國家生態安全，實現人與自然和諧共生。

到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。到2030年，國家公園體制更加健全，分級統一的管理體制更加完善，保護管理效能明顯提高。

二、科學界定國家公園內涵

（四）樹立正確國家公園理念。堅持生態保護第一。建立國家公園的目的是保護自然生態系統的原真性、完整性，始終突出自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護，把最應該保護的地方保護起來。國家公園堅持世代傳承，給子孫後代留下珍貴的自然遺產。堅持國家代表性。國家公園既具有極其重要的自然生態系統，又擁有獨特的自然景觀和豐富的科學內涵，國民認同度高。國家公園以國家利益為主導，堅持國家所有，具有國家象徵，代表國家形象，彰顯中華文明。堅持全民公益性。國家公園堅持全民共享，著眼於提升生態系統服務功能，開展自然環境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的遊憩機會。鼓勵公眾參與，調動全民積極性，激發自然保護意識，增強民族自豪感。

（五）明確國家公園定位。國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控範圍，實行最嚴格的保護。國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、遊憩等綜合功能。

（六）確定國家公園空間布局。制定國家公園設立標準，根據自然生態系統代表性、面積適宜性和管理可行性，明確國家公園準入條件，確保自然生態系統和自然遺產具有國家代表性、典型性，確保面積可以維持生態系統結構、過程、功能的完整性，確保全民所有的自然資源資產占主體地位，管理上具有可行性。研究提出國家公園空間布局，明確國家公園建設數量、規模。統籌考慮自然生態系統的完整性和周邊經濟社會發展的需要，合理劃定單個國家公園範圍。國家公園建立後，在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型。

（七）最佳化完善自然保護地體系。改革分頭設定自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制，對我國現行自然保護地保護管理效能進行評估，逐步改革按照資源類型分類設定自然保護地體系，研究科學的分類標準，理清各類自然保護地關係，構建以國家公園為代表的自然保護地體系。進一步研究自然保護區、風景名勝區等自然保護地功能定位。

三、建立統一事權、分級管理體制

（八）建立統一管理機構。整合相關自然保護地管理職能，結合生態環境保護管理體制、自然資源資產管理體制、自然資源監管體制改革，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責。

國家公園設立後整合組建統一的管理機構，履行國家公園範圍內的生態保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責，負責協調與當地政府及周邊社區關係。可根據實際需要，授權國家公園管理機構履行國家公園範圍內必要的資源環境綜合執法職責。

（九）分級行使所有權。統籌考慮生態系統功能重要程度、生態系統效應外溢性、是否跨省級行政區和管理效率等因素，國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使。其中，部分國家公園的全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使，其他的委託省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使。

按照自然資源統一確權登記辦法，國家公園可作為獨立自然資源登記單元，依法對區域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記。劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，實現歸屬清晰、權責明確。

（十）構建協同管理機制。合理劃分中央和地方事權，構建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協同管理機制。中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的，地方政府根據需要配合國家公園管理機構做好生態保護工作。省級政府代理行使全民所有自然資源資產所有權的，中央政府要履行應有事權，加大指導和支持力度。國家公園所在地方政府行使轄區（包括國家公園）經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理、市場監管等職責。

（十一）建立健全監管機制。相關部門依法對國家公園進行指導和管理。健全國家公園監管制度，加強國家公園空間用途管制，強化對國家公園生態保護等工作情況的監管。完善監測指標體系和技術體系，定期對國家公園開展監測。構建國家公園自然資源基礎資料庫及統計分析平台。加強對國家公園生態系統狀況、環境質量變化、生態文明制度執行情況等方面的評價，建立第三方評估制度，對國家公園建設和管理進行科學評估。建立健全社會監督機制，建立舉報制度和權益保障機制，保障社會公眾的知情權、監督權，接受各種形式的監督。

四、建立資金保障制度

（十二）建立財政投入為主的多元化資金保障機制。立足國家公園的公益屬性，確定中央與地方事權劃分，保障國家公園的保護、運行和管理。中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園支出由中央政府出資保障。委託省級政府代理行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園支出由中央和省級政府根據事權劃分分別出資保障。加大政府投入力度，推動國家公園回歸公益屬性。在確保國家公園生態保護和公益屬性的前提下，探索多渠道多元化的投融資模式。

（十三）構建高效的資金使用管理機制。國家公園實行收支兩條線管理，各項收入上繳財政，各項支出由財政統籌安排，並負責統一接受企業、非政府組織、個人等社會捐贈資金，進行有效管理。建立財務公開制度，確保國家公園各類資金使用公開透明。

五、完善自然生態系統保護制度

（十四）健全嚴格保護管理制度。加強自然生態系統原真性、完整性保護，做好自然資源本底情況調查和生態系統監測，統籌制定各類資源的保護管理目標，著力維持生態服務功能，提高生態產品供給能力。生態系統修復堅持以自然恢復為主，生物措施和其他措施相結合。嚴格規劃建設管控，除不損害生態系統的原住民生產生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅遊外，禁止其他開發建設活動。國家公園區域內不符合保護和規劃要求的各類設施、工礦企業等逐步搬離，建立已設礦業權逐步退出機制。

（十五）實施差別化保護管理方式。編制國家公園總體規劃及專項規劃，合理確定國家公園空間布局，明確發展目標和任務，做好與相關規劃的銜接。按照自然資源特徵和管理目標，合理劃定功能分區，實行差別化保護管理。重點保護區域內居民要逐步實施生態移民搬遷，集體土地在充分徵求其所有權人、承包權人意見基礎上，優先通過租賃、置換等方式規範流轉，由國家公園管理機構統一管理。其他區域內居民根據實際情況，實施生態移民搬遷或實行相對集中居住，集體土地可通過合作協定等方式實現統一有效管理。探索協定保護等多元化保護模式。

（十六）完善責任追究制度。強化國家公園管理機構的自然生態系統保護主體責任，明確當地政府和相關部門的相應責任。嚴厲打擊違法違規開發礦產資源或其他項目、偷排偷放污染物、偷捕盜獵野生動物等各類環境違法犯罪行為。嚴格落實考核問責制度，建立國家公園管理機構自然生態系統保護成效考核評估制度，全面實行環境保護“黨政同責、一崗雙責”，對領導幹部實行自然資源資產離任審計和生態環境損害責任追究制。對違背國家公園保護管理要求、造成生態系統和資源環境嚴重破壞的要記錄在案，依法依規嚴肅問責、終身追責。

六、構建社區協調發展制度

（十七）建立社區共管機制。根據國家公園功能定位，明確國家公園區域內居民的生產生活邊界，相關配套設施建設要符合國家公園總體規劃和管理要求，並徵得國家公園管理機構同意。周邊社區建設要與國家公園整體保護目標相協調，鼓勵通過簽訂合作保護協定等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。

（十八）健全生態保護補償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領域生態保護補償機制，加大重點生態功能區轉移支付力度，健全國家公園生態保護補償政策。鼓勵受益地區與國家公園所在地區通過資金補償等方式建立橫向補償關係。加強生態保護補償效益評估，完善生態保護成效與資金分配掛鈎的激勵約束機制，加強對生態保護補償資金使用的監督管理。鼓勵設立生態管護公益崗位，吸收當地居民參與國家公園保護管理和自然環境教育等。

（十九）完善社會參與機制。在國家公園設立、建設、運行、管理、監督等各環節，以及生態保護、自然教育、科學研究等各領域，引導當地居民、專家學者、企業、社會組織等積極參與。鼓勵當地居民或其舉辦的企業參與國家公園內特許經營項目。建立健全志願服務機制和社會監督機制。依託高等學校和企事業單位等建立一批國家公園人才教育培訓基地。

七、實施保障

（二十）加強組織領導。中央全面深化改革領導小組經濟體制和生態文明體制改革專項小組要加強指導，各地區各有關部門要認真學習領會黨中央、國務院關於生態文明體制改革的精神，深刻認識建立國家公園體制的重要意義，把思想認識和行動統一到黨中央、國務院重要決策部署上來，切實加強組織領導，明確責任主體，細化任務分工，密切協調配合，形成改革合力。

（二十一）完善法律法規。在明確國家公園與其他類型自然保護地關係的基礎上，研究制定有關國家公園的法律法規，明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責，研究制定國家公園特許經營等配套法規，做好現行法律法規的銜接修訂工作。制定國家公園總體規劃、功能分區、基礎設施建設、社區協調、生態保護補償、訪客管理等相關標準規範和自然資源調查評估、巡護管理、生物多樣性監測等技術規程。

（二十二）加強輿論引導。正確解讀建立國家公園體制的內涵和改革方向，合理引導社會預期，及時回應社會關切，推動形成社會共識。準確把握建立國家公園體制的核心要義，進一步突出體制機制創新。加大宣傳力度，提升宣傳效果。培養國家公園文化，傳播國家公園理念，彰顯國家公園價值。

（二十三）強化督促落實。綜合考慮試點推進情況，適當延長建立國家公園體制試點時間。本方案出台後，試點省市要按照本方案和已經批覆的試點方案要求，繼續探索創新，紮實抓好試點任務落實工作，認真梳理總結有效模式，提煉成功經驗。國家公園設立標準和相關程式明確後，由國家公園主管部門組織對試點情況進行評估，研究正式設立國家公園，按程式報批。各地區各部門不得自行設立或批覆設立國家公園。適時對自行設立的各類國家公園進行清理。各有關部門要對本方案落實情況進行跟蹤分析和督促檢查，及時解決實施中遇到的問題，重大問題要及時向黨中央、國務院請示報告。

內容解讀

解讀一

國家發展改革委負責同志就建立國家公園體制總體方案答記者問

根本目的

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務之一，是我國生態文明制度建設的重要內容。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》（中發〔2015〕25號）對建立國家公園體制提出了具體要求，強調“加強對重要生態系統的保護和利用，改革各部門分頭設定自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、森林公園、地質公園等的體制”，“保護自然生態系統和自然文化遺產原真性、完整性”。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的自然生態系統和自然遺產保護事業快速發展，取得了顯著成績，建立了自然保護區、風景名勝區、自然文化遺產、森林公園、地質公園等多種類型保護地，基本覆蓋了我國絕大多數重要的自然生態系統和自然遺產資源。但同時，我們也看到，各類自然保護地建設管理還缺乏科學完整的技術規範體系，保護對象、目標和要求還沒有科學的區分標準，同一個自然保護區部門割裂、多頭管理、碎片化現象還普遍存在，社會公益屬性和公共管理職責不夠明確，土地及相關資源產權不清晰，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發現象時有發生。

因此，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創新運營機制，健全法治保障，強化監督管理，構建統一規範高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。

定位特點

已有100多個國家建立了國家公園。但由於政治、經濟、文化背景和社會制度特別是土地所有制不同，各國對國家公園的內涵界定也不盡相同。1994年，世界自然保護聯盟（簡稱“IUCN”）在布宜諾斯艾利斯召開的“世界自然保護大會”上提出了“IUCN自然保護地分類體系”。IUCN根據不同國家的保護地保護管理實踐，將各國的保護地體系總結為6類，國家公園為第二類，定義為：大面積自然或近自然區域，用以保護大尺度生態過程以及這一區域的物種和生態系統特徵，同時提供與其環境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閒的和遊憩的機會。

《總體方案》明確，國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控範圍，實行最嚴格的保護。除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光、科研、教育、旅遊外，禁止其他開發建設活動。與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態系統和自然遺產更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態系統更完整，保護更嚴格，管理層級更高。

試點進展

2014年以來，國家發展改革委會同有關部門深入學習貫徹總書記系列重要講話，特別是關於建立國家公園體制的重要指示精神，有力有序有效推進試點各項工作，取得了階段性成效。

一是下好體制創新“先手棋”，實現自然資源資產分級統一管理。試點省市按照統一部署，抓住裉節、打通梗阻、突破藩籬，在體制機制方面進行了大膽探索和創新，大多已對現有各類保護地的管理體制進行整合，明確管理機構，整合管理資源，實行統一有效的保護管理。青海省組建成立三江源國家公園管理局，將原來分散在林業、國土、環保、住建、水利、農牧等部門的生態保護管理職責劃歸三江源國家公園管理局，實行集中統一高效的生態保護規劃、管理和執法。東北虎豹國家公園立足國有林地占比高的優勢，探索全民所有自然資源所有權由中央政府直接行使，管理機構已正式組建。湖北省整合原神農架國家級自然保護區管理局、大九湖國家濕地公園管理局，以及神農架林區林業管理局有關神農架國家森林公園的保護管理職責，成立神農架國家公園管理局，統一承擔1170平方公里試點範圍的自然資源管護等職責。浙江省、福建省也已正式成立由省政府垂直管理的國家公園管理機構。

二是突出生態保護“主旋律”，探索多樣化保護管理模式。試點省市始終將自然生態系統和自然遺產保護放在第一位，試點各項工作最大限度服務和服從於保護。吉林省對試點區承包經營活動進行嚴格規範，對到期的承包經營項目，一律暫停發包，對沒有到期的經營項目，加強日常監管，最大限度降低人為干擾，有效改善了東北虎豹生存活動空間。黑龍江省積極開展野外巡護，適時開展反盜獵及野外補飼工作，確保了東北虎豹野外種群的生存繁衍安全。四川省暫停受理大熊貓國家公園核心保護區、生態修復區內新設探礦權、開礦權等審批，積極探索已設礦業權的有序退出機制，除國家和省已規劃的重大基礎設施項目外，林業部門暫停受理核心保護區、生態修復區內征占用林地、林木採伐等審批。陝西省積極開展野外巡護和監測工作，大熊貓野生種群和棲息地狀況持續改善。浙江省針對集體林地占比高的問題，採取置換等方式逐步降低集體土地占比。福建省將武夷山國家公園作為獨立自然資源登記單元，印發《武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記實施方案》，深入開展茶山整治以來，累計拔除違規開墾茶山5.8萬畝，完成造林面積3.4萬畝。雲南省全面啟動試點區自然資源資產確權登記，已完成森林、濕地資源調查。北京市積極探索以文化遺產保護帶動自然生態系統的保育和恢復，實現多頭管理向統一管理、分類保護向系統保護的轉變。

三是謀劃政策規劃“組合拳”，構建制度保障體系。試點省市從政策、規劃、立法等多個方面創新制度供給，謀劃總體設計、制定部署意見、落實配套政策。青海省正式出台《三江源國家公園條例（試行）》，編制完成《三江源國家公園總體規劃》，制定印發了三江源國家公園科研科普、生態管護公益崗位、特許經營、預算管理、項目投資、社會捐贈、志願者管理、訪客管理、國際合作交流、草原生態保護補助獎勵政策實施方案等10個管理辦法，形成了“1+N”制度體系。國家林業局會同吉林、黑龍江以及四川、陝西、甘肅正抓緊編制東北虎豹、大熊貓國家公園體制試點實施方案和總體規劃。湖北省人大常委會將《神農架國家公園管理條例》列為2017年省人大立法“1號”議案，條例經省政府常務會議審議後已通過省人大常委會立法會一審。浙江省制定實施《錢江源國家公園山水林田河管理辦法》，設定環境資源巡迴法庭，開展鄉鎮領導幹部自然資源資產離任審計。福建省出台《武夷山國家公園試點區財政體制方案》，將武夷山國家公園管理局作為省本級一級預算單位管理，按照管理權與經營權相分離的原則，試點區內企業包括武夷山市屬國有企業管理權與稅收等按屬地原則歸屬武夷山市本級財政，試點區內的風景名勝區門票收入、竹筏和觀光車等特許專營權收入、資源保護費收入等作為省本級收入，納入預算管理，直接上繳省級財政。

四是打好社區發展“攻堅戰”，實現人與自然和諧共生。試點省市立足我國人多地少、發展仍處初級階段的實際國情，牢固樹立共建共享理念，在國家公園體制試點中，注重建立利益共享和協調發展機制，實現生態保護與經濟協調發展，人與自然和諧共生。青海省結合精準脫貧，新設7421個生態管護綜合公益崗位，確保每個建檔立卡貧困戶有1名生態管護員，讓貧困牧民在參與生態保護的同時分享保護紅利，使牧民逐步由草原利用者轉變為生態守護者。四川、陝西、甘肅、吉林、黑龍江五省分別編制了大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園試點範圍內居民轉移安置實施方案，分散的居民點實行相對集中居住，扶持發展替代生計。福建省成立的聯合保護委員會優先從村民中選聘相關服務人員，起草《武夷山國家公園管理條例》過程中多次組織召開社區座談會，充分聽取村委會和當地村民意見。湖北省利用格線管護小區將神農架國家公園社區居民優先聘為護林員、環衛工人等生態管護人員。

體制核心

針對我國自然保護地管理存在的突出問題，要在統一事權分級管理、強化自然生態系統保護、促進社區協調發展、完善法律制度等4個方面取得實質性突破，大膽創新，補齊制度短板。

一是以自然資源資產產權制度為基礎，建立統一事權、分級管理體系。《總體方案》提出，要整合相關自然保護地管理職能，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責。部分國家公園由中央政府直接行使所有權，其他的由省級政府代理行使，條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有的自然資源資產所有權由中央政府直接行使。合理劃分中央和地方事權，國家公園所在地方政府行使轄區（包括國家公園）經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理和市場監管等職責。合理劃分中央和地方事權，構建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協同管理機制。立足國家公園的公益屬性，確定中央與地方事權劃分和支出責任，建立財政投入為主的多元化資金保障機制。

二是以系統保護理論為指導，強化自然生態系統保護管理。統籌制定各類資源的保護管理目標，著力維持生態服務功能，提高生態產品供給能力。嚴格規劃建設管控，除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光、科研、教育、旅遊外，禁止其他開發建設活動，不符合保護和規劃要求的各類設施、工礦企業等逐步搬離，建立已設礦業權逐步退出機制。編制國家公園總體規劃及專項規劃，合理劃定功能分區，實行差別化保護管理。建立國家公園管理機構自然生態系統保護成效考核評估制度，對領導幹部實行自然資源資產離任審計和生態環境損害責任追究制。

三是以社區協調發展制度為依託，推動實現人與自然和諧共生。明確國家公園區域內居民的生產生活邊界，相關配套設施建設要符合國家公園總體規劃和管理要求，周邊社區建設要與國家公園整體保護目標相協調。建立健全國家公園生態保護補償政策，加強生態保護補償效益評估，完善生態保護成效與資金分配掛鈎的激勵約束機制。引導當地居民、專家學者、企業、社會組織等積極參與國家公園建設管理各環節和各領域。

四是以國家公園立法為基礎，保障國家公園體制改革順利推進。在明確國家公園與其他類型自然保護地關係的基礎上，研究制定有關國家公園的法律法規，明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責，研究出台國家公園特許經營等配套法規，做好現行法律法規的銜接修訂工作。制定國家公園總體規劃、功能分區、基礎設施建設、社區協調、生態保護補償、訪客管理等相關標準規範和自然資源調查評估、巡護管理和生物多樣性監測等技術規程。

公益體現

國家公園的全民公益性，主要體現共有共建共享。

一是提高共有比例。國家公園應屬全體國民所有，我國很多自然保護地存在集體土地占比較高的情況，必須按照法定條件和程式逐步減少國家公園範圍內集體土地，提高全民所有自然資源資產的比例，或採取多種措施對集體所有土地等自然資源實行統一的用途管制。

二是增強共建能力。國家公園應積極引導公眾參與，要充分調動政府、市場和社會各方面力量，最佳化運行機制，創新管理模式，引導各類社會機構特別是當地社區居民參與國家公園體制建設。要通過政策宣講、產業引導、專題培訓等方式，提高社會公眾參與共建的能力。

三是提升共享水平。國家公園應著力突出公益屬性，在有效保護前提下，為公眾提供科普教育遊憩的機會。要加大生態保護及相關設施的投入，不斷提高生態服務和科普教育遊憩服務的水平，為國民提供更多機會親近自然、了解歷史、領略祖國大好河山和深厚歷史文化底蘊，進而增強保護自然的自覺意識，促進生態文明建設。

和諧發展

一是合理劃定功能分區。重點保護區域內居民要逐步實施生態移民搬遷，集體土地在充分徵求其所有權人、承包權人意見基礎上，優先通過租賃、置換等方式規範流轉，由國家公園管理機構統一管理。其他區域內居民根據實際情況，實施生態移民搬遷或實行相對集中居住，集體土地可通過合作協定等方式實現統一有效管理。探索協定保護等多元化保護模式。

二是建立社區共管機制。根據國家公園功能定位，明確國家公園區域內居民的生產生活邊界，相關配套設施建設要符合國家公園總體規劃和管理要求，並徵得國家公園管理機構同意。周邊社區建設要與國家公園整體保護目標相協調，鼓勵通過簽訂合作保護協定等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。

三是健全生態保護補償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領域生態保護補償機制，加大重點生態功能區轉移支付力度，健全國家公園生態保護補償政策。鼓勵受益地區與國家公園所在地區通過資金補償等方式建立橫向補償關係。鼓勵設立生態管護公益崗位，吸收當地居民參與國家公園保護管理和自然環境教育等。

四是完善社區參與機制。引導當地居民參與國家公園設立、建設、運行、管理、監督等各環節，以及生態保護、自然教育、科學研究等各領域，鼓勵當地居民或其舉辦的企業參與國家公園內特許經營項目。鼓勵設立生態管護公益崗位，吸收當地居民參與國家公園保護管理和自然環境教育等。

總體計畫

國家公園體制建設既要堅持長遠目標方向，又要立足我國人多地少的基本國情和發展所處的階段性特徵，認真處理好體制轉換過程中的銜接，量力而行，有步驟、分階段推進。

一是繼續穩步推進試點工作。試點省市要按照建立國家公園體制總體方案和已經批覆的試點方案要求，繼續探索創新，紮實做好試點任務落實工作，認真梳理總結有效模式，提煉成功經驗。

二是抓緊細化各項配套制度。各有關部門要按照建立國家公園體制總體方案重點任務分工，抓緊開展制定國家公園設立標準、構建國家公園空間布局、最佳化完善自然保護地體系、建立統一管理機構、建立健全監管機制、構建國家公園資金保障管理機制、健全嚴格保護管理制度、實施差別化保護管理方式、建立自然資源資產離任審計制度、制定國家公園法律法規等10項工作。

三是正式設立一批國家公園。按照“十三五”規劃《綱要》的有關部署，根據建立國家公園體制總體方案明確的國家公園功能定位和全國總體布局，在具有國家代表性的重要自然生態系統，整合相關自然保護地，設立一批國家公園。

解讀二

《建立國家公園體制總體方案》有哪些亮點？

國家公園是什麼“公園”？

《方案》明確提出，國家公園是指由國家批准設立並主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。

國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光、科研、教育、旅遊外，禁止其它開放建設活動。

建設國家公園有啥目的？

建立國家公園的目的是保護自然生態系統的原真性、完整性，始終突出自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護，把最應該保護的地方保護起來。

國家公園誰來管？怎么管？

《方案》提出，整合相關自然保護地管理職能，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責。部分國家公園由中央政府直接行使所有權，其它的由省級政府代理行使，條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有的自然資源資產所有權由中央政府直接行使。

《方案》提出，建立國家公園管理機構自然生態系統保護成效考核評估制度，對領導幹部實行自然資源資產離任審計和生態環境損害責任追究制。

幾隻藏羚羊在可可西里地區覓食（2016年12月2日攝）。

地處青海省玉樹藏族自治州的可可西里，是青藏高原的一部分，平均海拔4600米以上，被稱為世界第三極。這是一片充滿生機和靈性的土地。藏羚羊、藏野驢、棕熊等野生動物在此肆意奔跑。這背後，是一代代可可西里人前赴後繼，克服常人意想不到的困難，甚至付出生命代價，保護和守望著這片淨土，譜寫出大力推進生態文明建設的英雄讚歌。（來源：新華網）

老百姓跟國家公園啥關係？

國家公園強調全民公益性，主要體現在共有、共建和共享上。在有效保護前提下，為公眾提供科普、教育和遊憩的機會。

《方案》指出，建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，是我國生態文明制度建設的重要內容，對於推進自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設，具有極其重要的意義。

國家公園怎么建？啥時候建好？

到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。

到2030年，國家公園體制更加健全，分級統一的管理體制更加完善，保護管理效能明顯提高。

從提出到落實 國家這一步走的很實

黨中央、國務院高度重視國家公園體制改革工作。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定提出建立國家公園體制，並將其作為生態文明制度建設的重要內容。

2015年12月9日，中央全面深化改革領導小組第十九次會議審議通過了《中國三江源國家公園體制試點方案》。2016年3月5日，中辦國辦正式印發《三江源國家公園體制試點方案》，我國首個國家公園體制試點全面展開。2016年9月26日，中央編辦正式批覆成立三江源國家公園管理局。自此，三江源國家公園管理局正式成立，統一行使自然資源資產所有權。打破“九龍治水”，確保三江清流。

8月18日，由中國網際網路新聞中心（中國網）主辦，北京文化產業商會協辦的“保護黃河萬里直播行動”第二期第9站（總第20站）來到黃河源頭青海省果洛藏族自治州瑪多縣，分別在扎陵湖、鄂陵湖畔，牛頭碑旁和瑪多縣縣城3公里附近的黃河岸邊進行了直播報導活動。瑪多縣也是三江源國家公園體制試點的重點保護區。

總書記強調，青海生態地位重要而特殊，必須擔負起保護三江源、保護“中華水塔”的重大責任。“在超過12萬平方公里的三江源地區開展全新體制的國家公園試點，努力為改變‘九龍治水’，實現‘兩個統一行使’闖出一條路子，體現了改革和擔當精神。要把這個試點啟動好、實施好，保護好冰川雪山、江河源流、湖泊濕地、高寒草甸等源頭地區的生態系統，積累可複製可推廣的保護管理經驗，努力促進人與自然和諧發展。”

在三江源國家公園試點方案全面展開後的一年半的時間裡，中國設立的國家公園體制試點達到10個，分別是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和雲南普達措國家公園體制試點。

最近的一個試點是祁連山國家公園。2017年6月，中央全面深化改革領導小組第三十六次會議審議通過《祁連山國家公園體制試點方案》。

為了配試點方案的實施，2017年8月1日，我國首份國家公園地方性法規——《三江源國家公園條例（試行）》（以下簡稱《條例》）開始施行。《條例》的出台不僅為推進三江源國家公園建設提供了法律依據，更為全國提供了可複製、可推廣的寶貴經驗。

關於國家公園體制，委員怎么說？

2016年，全國政協人口資源環境委員會組織委員、專家對“建立和完善國家公園體制”進行專題調研。在貴州銅仁召開的專題座談會上，調研組組長、全國政協人口資源環境委員會副主任解振華十問當地領導，反覆提問“國家公園有效保護前提下,當地發展什麼?怎么發展?”、“如果下定決心要做國家公園,還有哪些實際的困難?這些困難不解決,會影響以後的保護與發展。”，可見政協委員對國家公園體制建設的關切。

全國政協委員、民盟中央副主席 葛劍平

建立國家公園體制，並非是在原有自然保護區基礎上建立幾個國家公園，而是突出“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念，通過“試點先行、重點突破、帶動全局”的思路做好系統整合、利益均衡與部門協同，以此根除“九龍治水”的頑疾，修正“碎片化”管理的體制弊端，突破利益固化的藩籬，切實以國家名義護好一方水土。

全國政協常委、青海政協副主席 馬志偉

“中國的國家公園應該有中國特色。我們在考慮三江源國家公園建設時，也考慮美國黃石公園的因素，同時也考慮黑龍江、雲南等設定的國家公園的因素。中國的國家公園不同於美國，美國地大物博，黃石公園適時封閉式保護。中國的國家公園則必須確保人與自然和諧發展、共生共融。所以，既要解決人的問題，也要解決生態保護的問題。”

全國政協委員、中南林業科技大學副校長 朱道弘

“國家公園是自然環境優美、資源獨特、具有區域典型性、保護價值大的自然區域，該區域不受或較少受到人類活動影響，是一個國家或地區維護自然生態系統平衡、保護生態環境和生物多樣性、發展生態旅遊、開展科學研究和環境教育，增強國家認同感的重要場所，也是一種國家重要自然資源的保護和利用方式。”

為此他建議，“出台專項法規，推進國家公園管理法制化、規範化。”朱道弘表示，我國國家公園管理的法律法規體系尚未建立，建議我國借鑑先進的國際經驗，適時出台國家公園管理方面的專門性法律法規和具體實施辦法，及時完善相關環境保護、文化遺蹟保護方面的政策法規，推動國家公園管理的法制化、規範化。